基于預算管理一體化的行政單位預算管理研究

姜麗云 定遠縣消防救援大隊

引言

預算管理是實現政府職能、完成既定目標的重要手段，行政單位的預算管理直接關乎政府政策目的的實現和社會公共產品的有效配置。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和行政管理體制改革的深入推進，我國的政府職能正在發生重大變化，行政單位的職能定位和工作重心也在發生改變。在這種背景下，進一步加強和改進行政單位的預算管理，實現預算編制、執行、管理和監督各環節的有效銜接和良好配合，形成預算管理一體化，對于推動行政單位預算管理制度化、規范化、科學化，實現財政資源的合理配置和有效利用，提高行政管理效率，促進經濟社會發展具有重要意義。

一、行政單位預算管理的現狀

（一）行政單位預算管理概況

我國行政單位預算管理經歷了從傳統預算管理到現代預算管理的轉變。在傳統預算管理模式下，預算編制簡單粗放，執行僵化被動，監督形式化，信息系統閉塞，缺乏科學的績效管理和風險預警機制。改革開放以來，我國行政單位預算管理不斷深化改革，實行“收支兩條線”管理，逐步建立中期預算管理框架，改進和創新預算管理方法，加強信息系統建設，推進績效管理，加大預算監督力度。

目前，我國行政單位預算管理在一定程度上實現了預算編制、執行、管理和監督之間的銜接，但仍存在預算編制不科學、預算權責缺乏約束、監督不力等問題。如何進一步推進預算管理一體化，實現預算過程各環節的有效對接，提高財政資源配置效率，促進行政單位職能轉變和目標完成，是擺在我們面前的重要課題[1]。

（二）行政單位預算編制中存在的問題

當前，我國行政單位預算編制中存在著一些突出問題。第一，編制過程中部門利益驅動嚴重，各個部門都想爭取更多的預算資源，這會造成預算編制缺乏全局性、戰略性。第二，編制方法簡單化，依然停留在增量預算編制上，無法根據工作需要進行零基預算編制。第三，編制內容不夠具體，只強調輸入資源投入，而不關注工作成果。第四，編制程序不夠開放透明，預算談判不充分，編制后期倉促上報。以上問題導致預算編制與部門實際需求脫節，無法推動部門提高財政資源使用效率。要想實現預算管理一體化，必須從預算編制入手，轉變預算編制理念，創新和完善編制方法，充分吸收各部門意見，強化績效導向，使預算編制成為部門實現戰略目標和提高管理效率的有力工具。

（三）行政單位預算執行中存在的問題

我國行政單位預算執行過程中也存在一些問題：

第一，預算執行存在形式主義現象，部分部門將預算視為完成手續的“數字游戲”，而非指導工作的有效工具。預算執行中重過程不重結果，無法發揮預算的指導和約束作用。

第二，預算執行管理粗放，部門內部預算執行方案不夠完善，對資金使用的監控不嚴格。預算資金使用監管的軟弱環節影響了預算約束的有效實現。

第三，預算執行調整不夠靈活機動，面對政策目標和環境變化，難以快速調整資金使用方式，影響了預算資源配置的時效性。

第四，預算執行階段的績效評價不夠嚴格全面，難以發現預算使用效率低下的問題，無法及時優化資金配置。

第五，部門內部預算執行責任不清，預算執行中缺乏有力的追責和問責機制。預算約束在部門內部無法有效貫徹。

上述問題導致預算執行無法有效發揮對部門工作的指導和約束作用，也難以提高財政資源使用效率。要想推進預算管理一體化，必須將預算執行作為實現預算目標的關鍵環節，建立規范的執行方案，加強執行監控，實現動態管理，并嚴格績效評價和預算執行責任，使預算執行成為部門正確履行職責的重要保障。

（四）行政單位預算監督中存在的問題

我國行政單位預算監督中也存在一些值得關注的問題：

第一，預算監督過于注重程序合規性，而未充分關注預算績效。預算監督側重檢查資金使用是否符合規定程序，而對預算執行效果缺乏監測分析[2]。

第二，預算監督范圍窄，多集中在年終余額審計上，未能實現全過程監控。重大項目預算使用情況難以被監督部門及時發現。

第三，預算監督信息化建設與要求不匹配，監督部門無法快速獲取各部門預算執行信息。“信息孤島”制約了監督的時效性。

第四，預算監督結果反饋和整改不足，監督僅停留在問題發現層面，對預算管理改進作用有限。

第五，社會監督與部門自我監督不夠，監督體系尚不完善。公民和媒體的監督作用有待進一步發揮。

綜上所述，現行預算監督尚未完全發揮預算約束和管理效果提升的效用，存在范圍窄、手段簡單、反饋不強等問題。要想實現預算管理一體化，必須擴大監督范圍，創新監督方式，加快監督信息化，強化監督反饋，充分發揮各類監督主體作用，使預算監督成為提升預算管理效果的重要保障。

二、預算管理一體化的內涵和作用

（一）預算管理一體化的概念和內涵

預算管理一體化，是指在預算管理過程的編制、執行、監督各環節之間實現高度融合和有效銜接，使各環節相互制約、相互促進，形成閉環，以此促進財政資源的合理配置和效果的最大化。

具體來看，預算管理一體化的內涵主要體現在以下幾個方面：

第一，預算編制要充分考慮后續的執行需求，編制預算時要制定詳細的執行方案，使預算執行環節能夠順利開展。第二，預算執行要建立對預算使用情況的監控和反饋機制，必要時進行動態調整，確保預算執行持續符合既定目標和方案。第三，預算監督要關注預算績效，并及時反饋執行中存在的問題，以推動編制和執行環節的改進。第四，要加強預算績效管理，建立科學的考核指標體系，持續推動各環節提高預算管理效果。第五，要構建統一的預算管理信息平臺，實時共享數據，增強各環節的協同性。

通過推進上述舉措，預算管理的編制、執行和監督環節可以高度融合，形成相互制約和促進的狀態，從而顯著提高財政資源的配置效率和管理效果，更好地達成既定的財政目標，實現預算管理一體化[3]。

（二）預算管理一體化的作用

實施預算管理一體化，可以發揮以下重要作用：

1.提高財政資源配置的效率

預算管理一體化可以打通預算編制、執行、監督各環節之間的壁壘，實現信息互通、數據共享，以及編制、執行和監督環節的聯動配合。在這種機制下，財政資源的配置可以更加精準、高效，有助于提升財政資源使用效益。

2.加強預算執行過程中的動態監控

一體化使監督部門可以實時掌握預算執行情況，發現問題及時提出改進意見，也使執行部門能夠及時調整，實現預算執行的動態管理。這有助于保證預算按計劃、按目的高效利用。

3.強化預算約束和監督

實施預算管理一體化，可以促進各環節之間的制約和監督作用更為充分發揮，有助于減少違規用款、提高資金使用效率，強化預算執行的約束力。

4.創新預算管理模式

預算管理一體化有助于打破預算管理傳統模式的桎梏，采用立體化、信息化、績效化的管理手段，形成更科學、靈活、有效的管理模式。

5.提升政府行政效能

預算管理一體化可以提高行政單位的財政資源利用效率，有助于部門更好完成預算目標，落實政府職能，從而提升政府管理效能。

綜上所述，推進預算管理一體化，對于構建現代化預算管理體系、提高政府管理效率、確保財政資源合理配置具有重要作用。這是推進預算管理改革的重要內容。

三、行政單位預算管理一體化的實施對策

（一）預算編制階段的一體化監督

為實現預算管理一體化，需要從預算編制環節入手，建立科學、系統的預算編制監督機制。具體而言：

第一，建立部門間交叉參與的預算編制機制。允許各個行政部門相互派代表參與到其他部門的預算編制過程，充分表達意見建議，減少部門間的利益驅動，提高預算的公平性和科學性。同時，各部門要對其他部門的預算編制質量進行評議，將其作為預算評審的重要依據。這可以形成部門間的制約與平衡，有效防止某一部門的預算跑偏。

第二，廣泛吸收公眾參與預算編制過程。通過提前公開部門預算編制草案，舉行公眾聽證會，開設預算意見熱線等方式，吸收社會公眾對預算編制的意見建議，增強過程的透明度和公信力。公眾參與也可以對政府預算設置形成監督，提高預算的公平性與合理性。

第三，建立科學、嚴格的預算績效考核制度。在預算編制之初，就要與各部門簽訂預算績效目標責任書，明確部門的工作目標、資金使用計劃和績效考核辦法。同時，要建立問責追責制度，如果部門預算使用出現重大失誤，要進行通報并追究相關負責人的責任。這對約束部門編制預算行為、提高預算績效發揮關鍵作用。

通過建立統一、高效的編制監督體系，可以有效防止預算編制過程中的各種違規行為，確保預算科學合理、財政資源優化配置[4]。

（二）預算執行階段的一體化管理

為實現預算管理一體化，預算執行階段需建立統一、高效的管理機制，應著重從以下幾個方面入手：

第一，建立標準化的預算執行方案制度。在預算正式下達后，各級行政部門要及時制定本部門的預算執行方案，對資金的使用和管理做出詳細規劃，明確工作任務、資金投向、時間進度等，以確保預算順利落實到位。預算執行方案要以上級預算部門提供的格式和要求為標準，以保證各部門方案的統一性和可比性。

第二，建立預警式的預算執行監控機制。應設立專門的預算執行監測機構，利用信息系統對各部門的預算執行過程進行全面監控，發現預算執行中存在的異常情況，及時進行預警。監控要覆蓋各類財政活動如資金使用、設備采購、項目招標等，最大限度地減少違規操作。

第三，實行預算執行的動態管理。在預算執行過程中，要建立定期評估機制，根據工作進展情況，合理調整和優化資金使用方案，及時應對各種不確定因素，保證預算目標的順利實現。執行部門要與監督部門保持溝通，接受監督指導和建議，及時進行動態調整。

通過建立統一、規范、動態的預算執行管理機制，可以有效實現對預算的全過程監控，確保財政資源合理利用，使預算執行成為實現財政目標的有力手段。

（三）預算監督階段的一體化監控

為實現預算管理全過程的一體化，還需從以下幾個方面加大對預算監督環節的監控力度：

第一，建立全面的監督內容體系。預算監督不僅要檢查資金使用的程序合規性，更要重點監測預算執行的績效效果，及時發現存在的問題。可建立預算執行績效評價指標，對工作進度、資金使用效益、目標完成情況等進行全面監測。

第二，實施全過程、動態的監督方式。監督部門應利用先進的監控手段，對重大財政資金支出項目進行全過程跟蹤，動態監測項目進展情況，發現問題可以及時干預。還可建立預算執行過程信息披露制度，接受社會監督。

第三，構建統一高效的監督協作機制。應建立財政、審計、紀檢等部門的監督信息共享和聯合行動機制，形成監督合力，對發現的問題進行聯合調查處置。同時要加強監督結果的反饋應用，推動各部門不斷改進工作。

通過強化過程、方式和協作，可以形成對預算監督的一體化全過程監控，強化監督的實際效果，使之成為保證預算執行的有力保障，從而提高政府預算管理水平。

（四）加強預算績效管理

為提高預算管理效果，還需著力加強預算績效管理：

第一，構建科學的預算績效評價指標體系。要根據部門工作職責制定量化的績效評價指標，既包括工作量完成情況，也要包括工作質量和效益。指標設置要具體、可測，方便監督部門易于獲取數據。

第二，健全預算績效評價的組織管理機制。要建立包括財政、審計等部門的專項績效評價小組，采取定量評估和定性評估相結合的方式，對各部門預算使用進行全面績效評估。評價要每年定期開展，并及時反饋結果。

第三，與預算績效掛鉤的激勵和約束機制。要將部門的預算管理績效與負責人的考核相掛鉤，并納入獎懲體系，對績效突出的部門給予激勵，對問題嚴重的部門進行問責。同時還要將專項資金的撥付與績效完成情況相聯系。

通過持續推動預算績效管理，可以促使各部門提高財政資源使用效率，管理水平得以不斷提高，有效推動預算管理一體化進程。

結語

通過對當前行政單位預算管理存在的問題進行分析，我們可以看出，預算編制、執行、監督各環節之間存在隔離狀態，導致預算管理效率不高、監督不力等問題。要想實現預算管理的一體化，必須打通預算管理各環節間的壁壘，實現信息互通和協同聯動。只有這樣，才能形成編制、執行、監督各環節之間的有機銜接、相互促進、制約統一，全面提升預算管理的效率和效果。當然，建立統一的信息平臺和數據共享機制是保障一體化管理的基礎。

展望未來，我國仍需繼續深化預算管理體制改革，構建規范化、標準化、信息化、精細化的現代預算管理體系。我們要加快立法步伐，增強政策系統性，并推動管理模式和理念的轉變，為實現預算管理一體化提供根本制度保障。