瀘水縣農村土地承包經營權確權中存在的問題及解決對策

楊兆梅

[摘要]通過對瀘水縣農村土地承包經營權登記現狀的調查了解，了解農村土地經營權確權登記中存在的問題和遇到的困難，分析問題原因，提出本人的解決建議和對策。

[關鍵詞]土地經營權確權 問題 對策

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A [文章編號]1003—1650（2016）03—0024—02

2013年中央一號文件《關于加強發展現代農業進一步增強農村發展活力若干意見有關政策措施分工的通知》提出，經過5年的時間，已經基本實現了農村土地承包經營權確權登記頒證工作，并很好的對農村土地承包中所存在的地塊面積不準、四至不清等問題進行了解決，此外還解決了包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍的調查，這樣就加快了確權登記工作完成的進度。現根據筆者長期進行的調查，關于瀘水縣目前農村土地承包經營權確權登記中所存在的問題、原因及遇到的困難，提出本人的建議和對策。

1瀘水縣土地經營權登記現狀

瀘水縣隸屬于云南省怒江傈僳族自治州，位于怒江傈僳族自治州南部，全縣國土面積3203.04平方公里。全縣轄3鄉6鎮，73個村民委員會，全縣共有承包耕地面積19.2萬畝，其中水田4.5萬畝，旱地14.7萬畝。人均耕地面積1.5畝。至2014年底，全縣人口17.86萬人，其中農業人口12.32萬人，農業戶口32421戶，共辦理農業土地承包合同31772本，未進行土地承包經營農戶649戶，登記承包土地面積18.43萬畝，耕地面積與承包土地面積不符7700多畝。

2土地經營權確權登記中存在的主要問題和遇到的困難

根據當前瀘水農村土地承包經營權登記情況，在確權登記中主要遇到的問題和困難有：1.在進行土地承包經營的確權登記時，所提供的信息仍不完善；2.瀘水縣土地承包經營權證書上記錄的與實測面積存在差異；3.承包土地調整的如何確定承包地的面積？4.未經批準私自改變土地農業用途的，5.新增加的地塊，6.農戶開墾的土地的確權登記，7.農戶流轉土地的確權登記，8.農戶要求分戶與合戶的的確權登記，9.土地承包經營權存在糾紛的確權登記，10.遷入小城鎮居住但戶口仍在農村的確權登記，11退耕還林的承包土地的確權登記等

3問題原因分析

3.1政策執行上的原因

主要的政策原因為：一是在實行第二輪的土地承包制時，過程太過簡單，主要是采用續包的形式來實現過渡，在第一輪基礎上來延續到第二輪，這就容易導致農戶在土地承包上出現不公平；二是在鄉、鎮、村，沒有實行統一的第二輪土地承包。不同地方所采用的制度也存在很大的不同，進而使土地承包權無法公平的實行。

3.2基層干部素質原因

目前，許多的村干部的文化水平不高，對許多的法律、法規以及政策的意識都不高，無法完全理解在辦事、解決問題時，大多是憑借其主觀意志進行解決；再加上村干部過分的考慮自身利益，導致土地在承包過程中出現不公平；甚至許多農村在發放“兩證”時，常常出現發錯以及他人代領的現象，這都是由于村干部動作不認真導致的。另外，一些鄉村還存在辦公地點、人員的頻繁變動，導致土地承包檔案的丟失或損毀，進而使土地承包經營權的確權工作更難執行。

3.3農戶自身原因

大多農民的知識水平都在初中以下，對法律、政策的意識不強。一是不注重具有法律效益的合同。經常隨意的代簽、變更承包合同，甚至不簽訂相關的合同。二是不注重土地承包權。主要因為農民認為種地收益要低于承包土地的費用，認為土地承包的越多，自身要擔負包袱也就越多。所以，在進行第二輪土地承包時，很多村民放棄了部分土地承包權。近幾年，隨著國家出臺的惠農政策，使土地的收益逐漸的提升；再加上農產品價格的日益上漲，導致很多農民又以各種理由向政府所用之前放棄的承包土地，嚴重忽略了承包土地的確權。

4解決對策

為了解決上述原因引起的二次土地承包的確權問題，筆者認為要著重抓好以下幾方面工作。

4.1加強對土地確權登記的領導

抽調農村工作經驗豐富、協調能力強、具有較高知識水的干部，成立縣、鄉、村、三級農村土地承包經營權確權登記工作領導小組，切實加強對農村土地承包經營權確權登記工作的領導。

4.2加強對基層干部的培訓

在農村要想做好土地的確權登記，其中起關鍵作用的就是鄉（鎮）和村級干部，其中村干部更為關鍵。目前，換屆后基層干部的變動較大，特別是村干部；另外，由于時代的進步，導致農經管理工作出現很多新情況、新問題，這都需要對新上崗的人員進行相關政策、法規以及業務流程的培訓，從而來提升基層干部的辦事效率。

4.3嚴格執行農村土地承包法律政策規定

在執行工作時，必須遵循相關的原則；保持穩定、尊重歷史、照顧現實、分類處置。一是承包中最重要的依據就是合同與證書，這是進行確權工作的重要依據，也是依法確權的憑證。二是在進行二輪承包時，如果合同上的面積與實測面積所存在的差異不大、矛盾不突出且群眾認可，一般都以實際測量面積穩準，進行確權登記。但，如果存在的差異較大，就要進行民主協商，把多出部分用其他承包方式進行確權登記。三是確權土地中涉及到共有人，一般為以參加承包的人口。四是二輪承包時有資格但沒有獲得承包地，現要求承包土地的，有集體耕地的經集體清查后有可用于分配；如果沒有集體耕地，則只能通過候地的辦法予以解決。

4.4積極采納村集體經濟組織成員會議或成員代表會議的意見和建議

在遇到刺手的問題和困難，尤其是在土地承包經營權糾紛上，經常召開村集體經濟組織成員會議或成員代表會議，廣泛充分的采納村集體經濟組織成員會議或成員代表會議意見與成員代表建議，將取得事半功倍的成效。

5建議

5.1確權登記頒證應以土地承包合同為基礎，二輪土地承包時已簽訂土地承包合同的，以二輪土地承包合同為基礎.土地承包合同不完善的，應補簽承包合同后再確權登記頒證；補簽承包合同的起止時間要與當地二輪土地承包合同時間一致。

5.2對實測面積，要有確權部門進行公示，才能據實登記，并如實填入登記簿中進行存檔，所要填寫的有“承包地二輪合同面積”和“實際測量面積”。如果二輪承包的實測面積中存在折畝的地塊，必須在登記簿“承包地塊情況”的“承包地二輪合同面積”欄內進行確切的備注對出入較大的要對土地地籍草圖進行審核，在村、組進行公示，公示無異議的，才能確權登記。

5.3對承包地進行了調整的，必須遵循相關的原則尊重歷史、正視現實，在不違背法規政策的前提下，實行民主協商、村民議決。因為土地承包只有只有得到廣大群眾的認可，才能在規定的手續下，并根據實際情況順利施行確權登記頒證。如果存在任何異議，就必須依據法律，在爭議解決后再進行。

5.4對擅自改變土地農業用途的行為，由國土部門依法處理

對土地二輪承包合同以外新增加的地塊，如果依法按家庭承包原則由本集體經濟組織成員承包了的，由村集體經濟組織成員會議或成員代表會議討論決定是否進行確權登記。村組干部和分田代表等人員留給自己的未簽訂家庭承包合同的地塊不能登記為該戶的家庭承包地，應作為集體機動地處理。

5.5農戶自行開墾的土地，已經作為家庭承包土地的可以進行確權登記。如果存有爭議，按照法律程序解決爭議后，再進行確權登記。

5.6農戶通過互換進行流轉。這一過程，需要雙方簽訂具有法律效力的書面流轉協議或合同，并進行規范的確權登記頒證；如果沒有制定書面協議，則要經雙方達成協議后，由村集體進行核實備案并簽訂流轉合同后，才能進行確權登記頒證；如果仍存在爭議的，必須解決爭議后才能確權登記頒證加果農戶轉讓承包土地，必須要由承包方出具書面的申請以及發包方的書面認可，才能確權登記頒證，否則仍由原承包方所有；以轉包、出租、入股等方式流轉承包地的，按原承包農戶確權登記。

5.7如果承包方的家庭成員采用的是分戶申請，并分別簽訂了規范的承包合同，發包方也必須進行分別簽訂，并辦理農村土地承包經營權證或者林權證等證書的變更手續，分戶經營被當事人認可或接受的，可以按照分戶后各戶對土地的承包現狀進行確權登記。

5.8如果地塊承包中存在爭議與糾紛的，比如由于地塊、面積、邊界及承包經營權等問題，就需要確權登記小組進行實地測量，并依據實際的情況進行合理的規劃，如果無法協調的，要經由仲裁、訴訟等法定程序依法解決，直到糾紛解決后才能進行確權登記。

5.9部分遷入城鎮的村名，如果戶口仍在農村的，仍然需要進行規范的承包地確權登記。

5.10對于退耕還林，如果農民已經領取林權證的，就不用進行確權登記。雖未領取林權證，但如果領取相關補貼的，就要依據農民自己的意愿，進行土地承包經營權確權或是等待領取林權證；但如果也沒有領取任何補貼的，就必須進行確權登記頒證。

農村土地承包經營權確權工作相對于農業以及農村工作比較重要，是貫穿農村工作的支柱，同時可以促進相關政策在農村的落實以及穩定。筆者通過多年的工作經驗對農村土地經營權確權工作的一些認識，希望能夠對瀘水農村土地確權登記工作有一些幫助。