新政府會計制度下行政事業(yè)單位財務管理問題與對策

梁梅

行政事業(yè)單位作為重要的市場主體，承擔著提供公共產(chǎn)品和服務的重要職責，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，如何才能提升行政事業(yè)單位的財務管理水平成為有關部門關注的焦點。2019年，新政府會計制度的實施對行政事業(yè)單位財務管理環(huán)境產(chǎn)生了重要影響。文章闡述了新政府會計制度帶來的變化以及行政事業(yè)單位財務管理的概念與內(nèi)容，梳理了行政事業(yè)單位財務管理中存在的問題，最后從多個角度提出了對策。

2017年財政部印發(fā)了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，該文件要求行政事業(yè)單位在實踐中建立“雙基礎、雙功能、雙報告”的雙會計體系。這給長期以收付實現(xiàn)制為核算基礎的行政事業(yè)單位財務管理帶來了巨大挑戰(zhàn)。事實上，在新政府會計制度模式下，諸多行政事業(yè)單位在財務管理中還存在一些弊端和漏洞，比如會計人員素質(zhì)不足、信息系統(tǒng)建設滯后、資產(chǎn)管理制度不健全等。基于這種背景，開展新政府會計制度下行政事業(yè)單位財務管理的研究，具有較強的必要性。

一、新政府會計制度概述

新政府會計制度帶來的變化和創(chuàng)新主要體現(xiàn)在四個方面。首先，重構(gòu)了政府會計核算模式。新政府會計制度構(gòu)建了財務會計與預算會計適度分離又相互銜接的模式，比如要進行平行記賬，出具財務報表與預算會計報表等。其次，統(tǒng)一了現(xiàn)行的各項單位會計制度。在新政府會計制度實施之前，各行政事業(yè)單位存在分行業(yè)分領域的會計制度，比如醫(yī)院會計制度、高校會計制度等。新政府會計制度統(tǒng)一了不同行業(yè)會計制度的科目、報表、核算內(nèi)容和會計政策，實現(xiàn)了會計信息的可比性。再次，完善了預算會計功能。在核算內(nèi)容上，預算會計需要核算的內(nèi)容有預算收入、預算支出和預算結(jié)余；在核算基礎上，除了預算法規(guī)定的開展財務會計核算的內(nèi)容之外，均以收付實現(xiàn)制為基礎核算，這種模式能清晰反映現(xiàn)金流量的變化，能有效規(guī)避虛列收支的問題；在核算科目上，新增加了債務預算收入、債務還本支出等科目，進一步擴大了會計核算范圍。最后，整合了基建會計核算。基建項目不再進行單獨的會計核算，而是按照新政府會計制度規(guī)定實施統(tǒng)一的會計核算。

二、行政事業(yè)單位財務管理概述

根據(jù)2021年財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位財務規(guī)則》，行政事業(yè)單位財務管理是指行政事業(yè)單位在執(zhí)行事業(yè)計劃，開展業(yè)務活動中有關運行經(jīng)費的籌集、使用、控制和監(jiān)督的過程。也有研究認為，行政事業(yè)單位財務管理是依據(jù)相關法律法規(guī)，管理和控制財務活動，協(xié)調(diào)財務關系的一系列制度、程序和方法。通常而言，行政事業(yè)單位財務管理的內(nèi)容主要體現(xiàn)為以下幾點。

第一，單位預算管理。單位預算由收入和支出預算組成，行政事業(yè)單位應該在以前年度預算數(shù)據(jù)的基礎上，充分考慮本年度影響預算數(shù)據(jù)增減的因素，編制收入預算和支出預算草案，并報主管部門和財政部門同意。待預算編制通過之后，行政事業(yè)單位應嚴格執(zhí)行預算，確保達到效果。

第二，收入支出管理。行政事業(yè)單位應將各項收入納入預算范圍，未有預算收入的不得安排支出，并對收入實行統(tǒng)一核算和管理。同時，行政事業(yè)單位應將各項支出納入預算，實施項目制管理，按照國家規(guī)定的開支標準和范圍進行管理。

第三，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和專用基金管理。結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余是單位收入和支出相抵后的余額。對于非財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)可以在下一年度繼續(xù)使用，非財政撥款結(jié)余可以按照規(guī)定提取專項基金。專項基金是行政事業(yè)單位提取的具備專門用途的資金，行政事業(yè)單位應該按照規(guī)定提取并貫徹專款專用的原則。

第四，資產(chǎn)管理。資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位能夠支配的經(jīng)濟資源，行政事業(yè)單位應健全資產(chǎn)管理制度，明確資產(chǎn)管理崗位責任，設置資產(chǎn)臺賬，規(guī)范固定資產(chǎn)的采購、處置和報銷管理，保障資產(chǎn)的安全性和完整性。

第五，負債管理。行政事業(yè)單位應對不同性質(zhì)的負債實施分類管理，及時清理債務，加強財務風險預警，嚴格遵守債務審批程序，不得違規(guī)舉債或提供擔保。

第六，財務報告和決算報告。行政事業(yè)單位應按照規(guī)定定期向主管部門和財政部門報送財務報告和決算報告，接受上級部門審查和監(jiān)督。

三、新政府會計制度對行政事業(yè)單位財務管理的影響

新政府會計制度對行政事業(yè)單位財務管理的影響主要體現(xiàn)在三個方面。首先，能提升資產(chǎn)配置的合理性。在新政府會計制度實施之前，諸多文件并未明確規(guī)定行政事業(yè)單位應當對資產(chǎn)按期計提折舊和費用攤銷，這就導致行政事業(yè)單位資產(chǎn)的實際價值損耗無法在賬面上反映出來。在新政府會計制度下，財務會計模式要求對固定資產(chǎn)按期計提折舊，這樣就能實現(xiàn)資產(chǎn)配置和運行費用的匹配，清晰反映資產(chǎn)的使用狀況，有利于行政事業(yè)單位優(yōu)化提升資產(chǎn)配置的合理性。

其次，能夠提升會計信息質(zhì)量。“雙基礎”的會計核算模式，要求行政事業(yè)單位對符合條件的交易事項以權(quán)責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制為基礎進行核算，不僅能對單位隱藏的隱性債務進行呈現(xiàn)，還能形成各部門承擔的成本數(shù)據(jù)，這大幅提升了會計信息的可靠性和可比性，提升了會計信息質(zhì)量。

最后，有助于加強財政資金預算績效管理。通過預算管理，行政事業(yè)單位能對財政部門撥付的財政資金進行妥善安排，并依據(jù)《預算績效評價共性指標評價體系框架》設計預算績效評價指標。新政府會計制度提出的權(quán)責發(fā)生制核算基礎提升了預算編制質(zhì)量，更加關注財政資金的支出效果，這有助于加強財政資金預算的績效管理。

四、新政府會計制度下行政事業(yè)單位財務管理中存在的問題

（一）財務人員素質(zhì)不高

新政府會計制度下，會計核算、賬務處理和報表管理都是由財務人員完成的，因此，財務人員的素質(zhì)直接影響財務管理水平。實際上，行政事業(yè)單位財務人員的素質(zhì)提升空間較大。一方面，單位財務人員習慣了收付實現(xiàn)制的核算模式，存在明顯的思維定勢，對“雙基礎”的會計核算模式還不適應，對新政府會計制度的理解還不夠深刻，同時，要想提升新政府會計制度的應用效果，有必要對財務流程進行梳理，然而單位基礎會計人員占比較大，具有高水平財務能力的人才匱乏，無法完成財務流程的標準化。另一方面，行政事業(yè)單位制定的會計人員培訓制度還不完善。行政事業(yè)單位主要采取理論培訓的模式，即組織會計人員學習網(wǎng)絡課程，缺乏案例教學和實踐教學，致使培訓效果不理想。三是財務人員準入門檻降低，自取消了會計人員從業(yè)資格證以來，財務人員的素質(zhì)和能力就出現(xiàn)差異化，上崗的財務人員會因缺乏專業(yè)的業(yè)務知識，而對不同層面的問題理解不同，從而出現(xiàn)不同的財務結(jié)果。

（二）資產(chǎn)管理不規(guī)范

資產(chǎn)作為行政事業(yè)單位支配的資源，能為行政事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)提供支撐，然而部分行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理還不規(guī)范。一方面，單位資產(chǎn)管理內(nèi)控制度還不完善。在政府采購固定資產(chǎn)驗收環(huán)節(jié)，一些行政事業(yè)單位未能嚴格依據(jù)驗收規(guī)定對固定資產(chǎn)的數(shù)量、規(guī)格、型號和質(zhì)量進行檢查和評估，存在“紙面驗收”的情形，同時，資產(chǎn)管理的崗位責任制度還不健全，各科室各崗位的資產(chǎn)管理權(quán)限還不明確，存在資產(chǎn)管理職責相互交叉重疊的情況。另一方面，固定資產(chǎn)清查盤點制度未能有效落實。部分行政事業(yè)單位在清查固定資產(chǎn)時習慣采取對比財務臺賬和業(yè)務臺賬的方式，較少深入一線開展實地盤點，同時，在外部環(huán)境對單位造成較大影響時，缺乏開展不定期盤點的意識，從而滋生固定資產(chǎn)賬實不符的風險。

（三）財務監(jiān)督力度不足

行政事業(yè)單位財務監(jiān)督的范圍較為廣泛，包括行政事業(yè)單位財務管理的全部內(nèi)容。在實踐中，部分行政事業(yè)單位財務監(jiān)督的力度不足。一方面，依靠財務部門的自我稽核對財務人員的自律意識和職業(yè)道德水平要求較高，很難達到監(jiān)督效果，同時，承擔內(nèi)部審計職能部門的獨立性不足，很難真正基于客觀公允的角度實施審計程序，出具的審計意見缺乏精準性。另一方面，財政部門、審計部門以及紀檢監(jiān)察部門尚未形成共同監(jiān)督的合力。各部門的監(jiān)督比較膚淺，主要集中在對行政事業(yè)單位報告的審核層面。同時，根據(jù)政府會計制度，行政事業(yè)單位應定期依法披露財務信息。實際上，部分行政事業(yè)單位缺乏信息公開的自覺性，這導致社會監(jiān)督很難發(fā)揮作用。

（四）信息化建設滯后

信息化建設滯后是影響行政事業(yè)單位財務管理的重要因素，一方面，行政事業(yè)單位的財務管理信息系統(tǒng)和其他部門系統(tǒng)之間還存在信息梗阻。業(yè)務部門需要從系統(tǒng)中導出數(shù)據(jù)，并通過EXCEL編輯傳遞給財務部門，即各部門無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)互通，需要財務人員進行數(shù)據(jù)口徑的轉(zhuǎn)換。同時，預算管理一體化信息系統(tǒng)的建設進程較為滯后，還無法實現(xiàn)與其他系統(tǒng)的兼容。另一方面，系統(tǒng)的安全機制還不完善。部分行政事業(yè)單位信息系統(tǒng)未能定期添加補丁和升級，在使用過程中時常發(fā)生宕機風險。同時，信息系統(tǒng)操作權(quán)限未能嚴格分離，部分員工能夠超越權(quán)限進行系統(tǒng)操作，對數(shù)據(jù)和程序進行篡改，極大阻礙了財務管理工作運行。

五、新政府會計制度下行政事業(yè)單位加強財務管理的對策

（一）提升財務人員素質(zhì)

一方面，在會計人員招錄方面，在堅持“逢進必考”原則的基礎上，行政事業(yè)單位還應在面試環(huán)節(jié)加入對專業(yè)科目的考核，確保所招錄的人才能深入理解新政府會計制度的運行邏輯，能盡快適應本職工作。同時，行政事業(yè)單位還應考慮到人才招錄的靈活性，比如可以實施專業(yè)人才引進，定期從社會層面引入具備工作經(jīng)驗、受教育程度和職業(yè)道德水準高的會計人員，從源頭上保障會計人員的質(zhì)量。另一方面，要加強對會計人員的培訓。行政事業(yè)單位應通過多種渠道打造系統(tǒng)的政府會計制度課程，并通過理論教學和實踐教學相結(jié)合的方式開展培訓。同時，行政事業(yè)單位還應定期對會計人員的綜合素質(zhì)進行考核，選取學習能力強、專業(yè)底蘊深厚的會計人員打造成高水平財務管理人才。

（二）加強資產(chǎn)管理

一方面，行政事業(yè)單位應完善資產(chǎn)內(nèi)控制度。在政府采購固定資產(chǎn)驗收環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位應組織財務部門、采購部門、合同部門和使用部門相關人員成立資產(chǎn)驗收小組，必要時可引入第三方專家參與制定驗收方案。在實地驗收環(huán)節(jié)，應對照合同對固定資產(chǎn)的數(shù)量、規(guī)格、型號、質(zhì)量進行檢查和評估，確保固定資產(chǎn)能滿足行政事業(yè)單位需求。同時，要明確資產(chǎn)管理崗位責任制度，厘清各科室各崗位的資產(chǎn)管理責任和權(quán)限，明確具體工作流程，激發(fā)資產(chǎn)管理人員的使命感。另一方面，要嚴格執(zhí)行固定資產(chǎn)清查盤點制度。行政事業(yè)單位要加強對固定資產(chǎn)的臺賬管理和實物管理，除了定期深入一線對固定資產(chǎn)進行盤點之外，還應將信息及時錄入單位固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，確保賬實相符。此外，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)依據(jù)資產(chǎn)的盤盈盤虧情況進行加減，而且系統(tǒng)審批程序較為復雜，很難及時完成登記，造成了資產(chǎn)信息管理上的滯后性。

（三）加強財務監(jiān)督

行政事業(yè)單位應從多方面入手加強財務監(jiān)督。一方面，行政事業(yè)單位應加強對財務人員的職業(yè)道德培訓，增強財務人員自我稽核和監(jiān)督的意識，并將財務部門自我監(jiān)督納入績效考核體系，定期對財務部門自我監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題情況、整改情況實施考核，以倒逼財務部門落實監(jiān)督責任。同時，行政事業(yè)單位要充分發(fā)揮內(nèi)部審計部門的職能，減少審計過程中的干擾，推動審計部門客觀、公允執(zhí)行審計程序。另一方面，要形成各部門齊抓共管的監(jiān)督合力。財政、審計部門可以選擇下沉到行政事業(yè)單位一線開展監(jiān)督，并將監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法違紀問題移送紀檢監(jiān)察部門，同時各級行政事業(yè)單位應加強信息公開，依法全面及時公開信息，自覺接受社會群眾監(jiān)督。

（四）加強信息化建設

行政事業(yè)單位應加強對新政府會計制度的理解，錨定財務管理升級的目標，加強信息化建設。一方面，行政事業(yè)單位應打通各部門系統(tǒng)之間的信息梗阻，在同供應商協(xié)商系統(tǒng)設計時要兼具安全性和功能性需求，實現(xiàn)多個信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)口徑的統(tǒng)一，比如要統(tǒng)一國庫集中支付系統(tǒng)、國有資產(chǎn)清查系統(tǒng)的技術(shù)標準和數(shù)據(jù)口徑。同時，要在主管部門的引導下加速預算管理一體化信息系統(tǒng)建設，推動該系統(tǒng)早上線、早應用、早成熟。另一方面，要加強信息安全機制建設。在技術(shù)層面，可以實施雙層防火墻建設，并對信息系統(tǒng)進行定期更新和升級；在制度層面，應落實系統(tǒng)操作的定期輪崗制度、崗位分離制度、數(shù)據(jù)備份制度和數(shù)據(jù)庫巡檢制度等，將信息技術(shù)的固有風險、人為舞弊風險控制在行政事業(yè)單位可承受范圍內(nèi)。此外，行政事業(yè)單位還應對系統(tǒng)操作人員進行培訓，提升操作人員規(guī)范、安全使用信息系統(tǒng)的能力。

結(jié)語：

對于行政事業(yè)單位而言，新政府會計制度的實施既是機遇也是挑戰(zhàn)。行政事業(yè)單位應緊抓新政府會計制度實施的有利契機，主動跟進，依據(jù)會計制度文件不斷優(yōu)化和提升財務管理制度。文章針對行政事業(yè)單位財務管理中存在的問題，提出了多層面的對策，比如提升財務人員素質(zhì)、加強財務監(jiān)督、完善資產(chǎn)管理、加強信息化建設等。以期能為新政府會計制度下行政事業(yè)單位財務管理水平的提升提供一定的參考和借鑒。

（作者單位：梧州臨港經(jīng)濟區(qū)綜合服務中心）