基于國際比較的大中城市市域軌道交通發展圖景研究

胡洪銘

摘 要：【目的】預判我國大中城市的軌道交通基礎設施建設趨勢，更好地指導城市軌網規劃。【方法】采用城市比較的研究方法，歸納先發地區城際交通組織模式，分析中國大中城市市域軌道交通的發展前景。【結果】研究結果表明，城市區域空間結構特征是決定交通模式的核心因素，研判我國大中城市遠景是否需要軌道交通，其前提是明晰其遠景空間結構特征。【結論】特定地區市域軌道交通有較強的建設必要性，城市規模越大，對外輻射能力越強，市域軌道交通建設的必要性越強。在國土空間規劃正在編制的背景下，建設軌道路有較強的緊迫性。

關鍵詞：城市軌網規劃；城市比較；大中城市；市域軌道交通

中圖分類號：U239.5? ? ?文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1003-5168（2024）06-0058-06

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2024.06.012

Research on the Development Prospect of Urban Rail Transit in Large and Medium Cities Based on International Comparison

HU Hongming

（Sichuan Jiyingshe Tourism Planning and Design Co.， Ltd.， Chengdu 610011， China）

Abstract：[Purposes] To predict the construction trend of rail transit infrastructure in large and medium-sized cities in my country， and to better guide urban rail network planning. [Methods] Using the research method of city comparison， the organization mode of intercity traffic in the developed areas was summarized， and the development prospects of urban rail transit in large and medium-sized cities in China were analyzed. [Findings] The research results show that the spatial structure characteristics of urban regions are the core factors that determine the traffic mode. The premise of judging whether rail transit is needed in the prospect of large and medium-sized cities in my country is to clarify the spatial structure characteristics of the prospect. [Conclusions] There is a strong need for construction of urban rail transit in specific areas： the larger the city size， the stronger the external radiation ability， and the stronger the necessity of urban rail transit construction; under the background of national land space planning， it is urgent to build the rail routes.

Keywords： urban rail network planning; city comparison; large and medium cities; urban rail transit

0 引言

從國外發達國家城鎮密集區軌網發展歷程和經驗來看，軌網運營最終將進入功能主導的一體化網絡時代，而非當前的基于行政管理的條塊化運營模式。不同管理部門所屬的國家鐵路、地方鐵路和城市軌道交通網絡將實現一體化運營，它們各自有著不同的分工，充分發揮各制式的技術適應性。因此，從遠景來看，城市軌網規劃必須考慮市域軌道交通網和城市軌道交通線網的構成與布局問題，按照一體化的運行模式統籌考慮通道資源配置問題。對于中心城區規劃人口規模在50～300萬人的大中城市而言，當前受軌道建設政策等因素的影響，其制式構成系統有顯著差別，150萬人以上的城市方具備建設輕軌的政策條件，而小于150萬人的城市原則上僅能建設有軌電車系統。《城市軌道交通線網規劃標準》（GBT 50546—2018）對150萬人以上的城市軌網規劃提出了規劃范圍應增加市域層次的客觀要求，因此，研究市域軌道交通問題很有必要。但是，對于市域軌道交通發展必要性，學界依然存在較大的爭議。

我國對市域軌道交通的研究主要集中在超大城市、特大城市與周邊大中城市的交通走廊上。從研究內容看，涉及運行組織［1-2］、路由布局［3］、車輛選型［4-7］、站間距［8］與總體分析［9-10］ 等。受建設緊迫性與傳統的軌網規劃技術影響，當前大中城市大都未深入研究大中城市市域軌道交通和城市軌道交通的一體化布局與運營問題，遠期還存在通道路由難覓、場站改造困難、建設成本高昂等問題［11］，而上述問題的產生很大程度上是由于我國城鎮化仍在快速推進中，軌道交通基礎設施建設規模有較大的不確定性［12］。因此，從城鎮化演化規律的視角進行分析，預判大中城市重大不確定性因素演化趨勢，有利于更好地指導城市軌網規劃，本研究即在上述背景下展開。

1 市域軌道交通相關政策與技術標準

1.1 近年來我國出臺的相關政策

我國對市域軌道交通的早期探索，大都是在市域范圍建設傳統的國家鐵路線路，因此相關文件命名均為“市域（郊）鐵路”。自2017年以來，我國高度關注市域快速軌道交通的發展問題，連續出臺了一系列指導文件，具體見表1。文件頒布部門層級不斷提高，由國家發展和改革委員會提升到國務院辦公廳，顯示了國家對發展市域軌道交通的重視。

雖然我國在2017年相關部門就聯合出臺了《關于促進市域 （郊） 鐵路發展的指導意見》（發改基礎〔2017〕1173 號），要求按照零距離換乘的理念加強各種運輸方式及不同層次軌道交通系統間的高效銜接。但是，對市域軌道的核心功能及建設方式等問題，并沒有進行深入研究。此外，該文件主要針對特大城市，其客流規模與大中城市相比存在巨大差異，對于大中城市遠期或遠景是否發展市域軌道交通在行業內并沒有形成共識。

1.2 國內現有的相關技術標準

在相關政策不斷出臺的背景下，我國相關部門與組織針對市域軌道交通技術標準體系尚未涉及的問題，出臺了一系列的技術規范與標準，具體見表2。總體來看，國家鐵路局和中國鐵道學會對城市軌道交通仍稱之為市域鐵路，其他部門或團體標準大都稱之為市域快軌或軌道快線，“鐵路”的概念在弱化，符合其制式標準向城市軌道靠攏的趨勢。由表2可知，相關規范和標準主要關注領域是工程技術建設問題，對市域軌道交通如何引導和支持都市功能區及與土地空間協同發展的問題還未明確，也沒有給出具體的路由布局原則與要求。其中，僅《城市綜合交通體系規劃標準》（GBT 51328—2018）提出了軌道快線布局應與客流走廊強度相匹配的建議，難以有效指導規劃實踐。對于大中城市是否應該發展市域軌道交通，目前學界缺少深入思考和系統研究。

2 市域軌道交通發展模式總結及內因分析

對于大中城市而言，當前應首先研究遠期或遠景是否需要建設市域軌道交通的問題，即解決需求必要性問題，其次才是布局的合理性問題，本研究按照這一思路進行相關研究。

西方發達國家率先經歷了城市機動化歷程，同等人口規模條件下，其軌道交通發展模式能夠為后發的中國城市提供直接經驗，因此，本研究采用案例比較的方式進行。受行政區劃影響，國外50萬人以上的大中城市空間聚落多以都市區的形式呈現，因此，對國外案例的借鑒研究，聚集在都市區層面。

2.1 都市區城際交通組織模式解析

中心城區與周邊縣市緊密聯系，形成都市化地帶，能夠在更大范圍內進行生產要素的空間配置和協同發展，且能明顯提升中心城市和區域的綜合競爭力，在理論上都市區的形成是城鎮化的必然發展結果。從世界發達地區實際案例來看，受城鎮化發展歷程、鐵路發展歷史等多重因素的影響，國外以大中城市為核心依托形成的發達都市區地帶［13］（不包括以特大城市為核心依托的大都市區，如東京、倫敦、巴黎、首爾等）大體上形成了三種典型的空間組織模式。

第一種模式——歐洲模式。這種模式擁有專用的、發達的市域軌道交通系統，如德國的有些城市、哥本哈根、斯德哥爾摩等，其中德國大中城市普遍擁有發達的市域軌道交通網絡，如圖1所示。以德國為例，其市域軌道交通主要由S-Bahn構成，聯結城市與郊區的主要地點。目前，德國有20個城市擁有市域軌道交通，線路總長4 315 km。在城市內部，軌道站間距較小，實現近似于現代有軌電車和低運量輕軌的功能。城區外部則設置較大的站間距，以提升車速。由于德國大中城市封建領土制歷史較長，因此，既有的城鎮聚落自身也存在較大空間距離的先天優勢，為市域軌道交通設置較大的站間距提供了先天條件。

第二種模式——日本模式。這種模式為國家鐵路系統承擔市域軌道交通的功能，以日本的諸多大中城市為典型代表，如札幌、福岡、神戶、京都、川崎、埼玉、廣島、仙臺等城市。這些城市大都有國家鐵路通過，在都市區范圍內，國家鐵路設置更加密集的站點承擔都市區范圍內的聯系功能，不在國家鐵路線路上的城市通過聯絡線實現與國家鐵路車站連接及其他城市的聯系。

第三種模式——美國模式。這種模式以高快速路為核心依托支撐都市區聯系，以美國、澳大利亞、加拿大等的城市為典型代表。美國城市普遍具有地廣人稀的特點，不具備發展公共交通的客流條件，都市區空間組織以高快速路為主。值得注意的是部分亞太城市雖然擁有較高的人口密度，但是在交通發展中未在合適的節點采取合理的交通政策和模式，使得都市區空間組織走向了美國模式，例如，韓國大田、光州等城市雖然人流密度較高，但由于小汽車已普遍進入家庭，加之缺少可利用的傳統鐵路等因素，亦沒有堅持鐵路或軌道導向的空間組織模式，反而形成了依托高快速路的小汽車支撐模式，造成了社會成本的大幅提升，這些經驗值得后發型亞太高密度城市進行反思。

2.2 國外都市區市域軌道交通形成的內因分析

從我國城鎮密集地區大中城市規模和空間布局的特征看，遠期應向歐洲模式靠攏或采用日本模式，避免美國模式。因此，本研究主要對歐洲模式和日本模式的形成原因進行解析。

德國之所以形成全球最為發達的市域軌道交通系統，與其有較長的鐵路化歷程有直接關系。作為傳統的工業強國，在20世紀，德國建設了大量的鐵路。“二戰”結束后，依托這些寶貴的鐵路路由，通過技術改造的方式，將其升級為現代市域軌道交通。

日本之所以形成一類單獨的模式，與其國土空間開發采用超大城市引領的極化發展有極大關系。東京、名古屋和大阪構成的東海道城市群（或稱都市帶）承載了日本約70%的人口，三個大都市區之間擁有極為發達的鐵路線路，東京與名古屋之間日均各類新干線班次高達300多個班次。東海道新干線與東北新干線、山陽新干線等將日本各城市高效地串聯在一起，沿線的大中城市之間依托新干線及國家鐵路真正實現了公交化出行。不在新干線上的城市，以東京、名古屋和大阪相應新干線站點為起始站，建設了近似于我國支線概念的聯絡線，通過換乘或直連直通的方式與非新干線上城市實現便捷聯系。

3 中國大中城市市域軌道交通發展模式思考

區域空間結構特征是決定交通模式的核心因素，研判我國大中城市遠景是否需要軌道交通，其前提是明晰城市的遠景空間結構特征。本研究以四川省部分典型大中城市為例，基于國土工具規劃成果，研判遠景空間結構特征，為市域軌道交通發展模式提供參考。

3.1 大中城市空間發展圖景研判

在快捷交通支撐下，城市發展必然走向都市區，對于大城市而言，可在更大的區域進行資源配置以提高生產效率。以四川省地級市為例，如廣安、自貢、宜賓、廣元等在新版的城市總體規劃或空間戰略規劃中，均提出了與周邊地區同城化發展或一體化發展的目標，即依托大城市形成都市區，具體如圖2所示。此外，綿陽與江油及安縣、遂寧與大英和射洪在空間規劃或戰略規劃層面也提出了類似發展目標。上述城市主城區與下屬縣市區的空間距離大都在40 km左右，常規的城市軌道交通制式難以滿足出行要求，因此，有必要發展新型軌道制式。東部發達地區都市化特征更加明顯，部分地區都市化范圍超過了地級市行政范圍，例如金華—義烏、潮州—汕頭等，由于城市規模更大、出行強度更高，對市域軌道交通有著更強的需求。

3.2 市域軌道交通發展思考

本著構建綠色低碳、包容開放交通系統的目標，從人口規模和密度、外圍縣市區至大城市空間距離等指標看（大都在50 km左右），我國依托大城市形成的都市區有必要發展市域軌道交通，但存在諸多問題，主要表現在以下幾個方面。

第一，我國特定的行政體制決定了城市間交通需求預測研究及相關規劃主要由地方交通部門負責實施，而地方交通運輸部門編制的“五年規劃”往往有極強的“超前性”，例如，中心城區規劃人口大都在100萬～150萬人之間，下屬縣市人口基本為15萬～30萬人，兩地交通量大都不會超過日均10 000 pcu/d，加之一定的過境交通量，綜合權衡后，當前規劃的道路通道容量已遠遠超過實際需求。以四川省德陽為例，德陽中心城區至下屬縣市均擁有至少1條高速公路、至少一條一級公路。在此背景下，中心城市與下屬縣市之間發展市域軌道交通應基于走廊內交通運能供給，不能“為建而建”。而處于都市圈范圍內的城際走廊則往往有更強的發展必要性。例如，成都至德陽雖然多條高速公路和快速通道，但總出行量較大，當前已達到3萬人次/天［14］。鑒于道路交通出行方式不夠低碳且缺少高品質的公共交通，城際或市域軌道交通的建設作為提升走廊綠色交通分擔率的核心依托，同時能提供更加多樣化的公共交通選擇，因此應該盡早規劃建設。

第二，局部走廊客流量較大，具備建設市域軌道交通的客流條件，但面臨可選擇的制式類型偏少的窘境。如四川省樂山市中心城區至峨眉山市走廊，僅兩地之間的旅游客流就有近1萬人，加之兩市常住人口自身的生產生活出行需求和外地商務等客流疊加，使得該走廊基本具備建設市域軌道交通的客流條件。傳統的有軌電車其旅行速度大都難以超過30 km/h，而兩地距離超過40 km，受城鎮布局規律影響，這一距離長度在國內較為普遍，有軌電車難以滿足兩地出行時耗1 h的需求。而云軌與懸掛式單軌雖然為專用路權，旅行速度可大幅提高，在當前的政策下實際推進速度較慢。

第三，當前，我國絕大多數大中城市軌網規劃重點仍然為中心城區范圍，關注年限主要為近期和遠期，對遠景考慮不足，且對道路交通的關注遠遠超過了軌道交通。在大城市亦建設（準）快速路且規模不斷增長背景下，如果不對市域軌道交通建設必要性及路由布局進行深入研究，不提前預留建設通道，遠期市域軌道交通建設將面臨成本大幅增加的可能。以四川省瀘州市為例，其中心城區當前在建的快速路超過100 km，在快速路規劃階段未深入考慮遠期軌道路由敷設的空間狀況，遠期可能出現軌道站點與居住區、公共建筑等出入口背向設置等問題，從而大幅降低空間組織效率和服務品質。

4 結論與建議

4.1 結論

總體來看，隨著運輸技術的不斷升級和人們對出行服務品質的不斷追求，交通工具出行速度不斷提升，交通體系也將不斷完善。尤其是在發展綠色低碳出行的目標下，都市帶內、大城市與重大旅游地點或較大規模城市之間市域軌道交通具有較強的發展必要性。從世界發達地區軌道交通發展歷程來看，當中心城區人口超過50萬、都市化地區人口超過100萬、人均國內生產總值超過2萬美元時，軌道交通則有建設必要性，且幾乎成為規劃定律，同時滿足三個條件即存在可持續運營的客流條件［15］。與國外近似規模的城市相比，中國大中城市由于當前經濟發展水平較低，從控制建設風險等角度看，軌道交通不宜大規模開展，僅為階段性發展需要。隨著經濟水平的發展，我國城市普遍擁有更大的人口規模、更高的人口密度和更強的出行意愿，遠期或遠景100萬左右的城市應該具備完備的軌道交通體系，城市規模越大，對外輻射能力越強，市域軌道交通建設的必要性越強。

4.2 建議

對于100萬人以上的大城市，當外圍地區有若干中等城市時，從鼓勵發展綠色交通和提升空間組織機會的視角看，相較于人口規模更低的城鎮地區，市域軌道交通有更強的發展必要性。從交通發展規律來看，在經濟水平不斷提升的趨勢下，發達城市總是傾向于建設更加便捷、舒適的交通系統，為城市居民提供更加多樣化的出行選擇。尤其是對中國城市而言，長期以來，我國交通建設秉持交通建設拉動地方經濟增長的邏輯，經過20余年的發展歷程證實其負外部性較低。因此，可以推測遠期，在我國大中城市間客流條件較好的走廊應率先建設市域軌道交通。當前，在國土空間規劃尚未正式報批階段，應超前展開路由布局研究，在規劃體系中基本明確其總體線位，從而提高遠期工程建設經濟性。

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