建德市農業標準地建設的主要經驗和啟示

作者簡介：汪永亮（1986—），男，大專，助理農藝師，研究方向：農業經濟發展。

摘 要：為破解山區土地碎片化問題，浙江省建德市積極探索山區農業標準地建設，通過土地流轉、發展模式創新，構建利益共同體，推動農業規模化發展，有效促進農民增收。但當前建德市農業標準地建設中存在以下制約因素：土地流轉集中連片程度不夠，農業產業發展現代化觀念不強，農業數字化、機械化程度不高，財政、社會資金合力不足。為有效破解以上制約因素，提出引導土地有序流轉、形成多方合力、加強主體培育、依托數字技術、強化要素支持等對策建議。

關鍵詞：農業；標準地；經驗

中圖分類號：F327；F323.21 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）1-54-5

DOI：10.19345/j.cnki.xckj.1674-7909.2024.01.012

0 引言

標準地改革剛開始主要針對工業標準地。政府為了簡化企業辦事手續，減少“尋租”行為，提升土地要素供給和配置效率，設立標準，打包將產業用地出讓，形成工業標準地。近些年，為進一步規范農村土地經營權流轉，提升農業生產效率，標準地改革逐步轉向農業領域。根據《浙江省人民政府辦公廳關于推進農業標準地改革的指導意見》，農業標準地改革以推動農業高質量發展為目標，在符合國土空間規劃、完成必要的區域評估基礎上，按照一定標準建設，并設置主體標準、產業標準、投入產出標準、農產品質量安全標準等控制性指標，實現農用地資源優化配置、勞動生產率和土地產出率提高［1］。

杭州市“七山一水兩分田”，人均耕地面積僅為113.3 m2。建德市地處杭州西部、錢塘江上游，行政區域總面積為2 321 km2，總人口51萬人，其中農業人口38萬人，境域內山地和丘陵面積占總面積的88.6%，呈現山多地少的整體格局。近年來，建德市開展以“標準地改革+農業‘雙強’”“數字化改革+強村富民”為主要類型的強村富民鄉村集成改革實踐，發展農業標準地1 066.67 hm2，實施招商項目14個，總投資2.2億元，涉及草莓、西紅花、水稻等優勢主導產業，運行效果明顯，實現農民增收1.5億元，村級集體經濟增收近2 000萬元。

1 基礎優勢

1.1 農業產業特色鮮明

建德市是中國的草莓之鄉、高山蔬菜之鄉、有機茶之鄉、西紅花之鄉、優質柑橘之鄉，形成了草莓、中藥材等優勢產業和蔬菜、柑橘等特色產業。建德市以“建德草莓”“建德苞茶”等區域公用品牌打造為引領，提質發展草莓、茶葉、蛋雞等優勢產業，梯度培育了國家農業產業強鎮、省級現代農業園區、省級特色農業強鎮等一批“一鎮一業”特色產業平臺，先后獲評國家地理標志農產品6個，其中草莓全產業鏈產值超45億元。

1.2 集體經濟穩步增長

建德市創新發展模式，多措并舉發展壯大村級集體經濟，逐步形成了“建德模式”。2022年，建德市農村居民人均可支配收入近36 000元，增速達6.1%（比城鎮居民快了3百分點），城鄉居民收入比為1.73；低收入農戶人均可支配收入19 573元，增長15.1%；村級集體經濟總收入3.62億元，其中經營性收入2.04億元，首次突破2億元大關，同比分別增長11.4%、28.3%，239個村（經合社）實現“5030”（行政村集體經濟年收入超50萬元、經營性收入超30萬元）全覆蓋，其中158個村實現“8050”（占比66.1%），59個村實現經營性收入100萬元以上（占比24.7%）。

1.3 改革探索成效初顯

建德市大力推進土地流轉，全市土地流轉率達66.7%，規模經營率達81.7%，積極探索農業標準地建設，通過統一流轉、統一布局、統一建設、統一招商、統一服務，形成西鄉草莓園、安仁共富體等一批共富聯合體。目前，建德市基本形成以楊村橋鎮、乾潭鎮為核心的草莓標準地，以三都鎮、航頭鎮為核心的西紅花標準地，以及以大同鎮、欽堂鄉為核心的水稻標準地的建設區塊布局，并有序向周邊輻射，在全域推廣。

2 主要經驗

2.1 注重示范創建，推進標準化建設

建德市根據前期農業標準地建設經驗，結合當地農業產業發展總體規劃要求，重點推進五類標準地建設。

2.1.1 打造糧食標準地

建德市支持糧食生產功能區提標改造，實施綠色農田、高標準農田示范區等土地整治項目，每667 m2提標改造補助2 000～10 000元不等，每年整合3 000萬元用于水稻、小麥、油菜等糧油作物規模種植補貼。

2.1.2 升級草莓標準地

目前，建德市已建成草莓分揀中心、三級育苗體系、貯運冷鏈，引進了數字化生產管理設施設備，對配套建設產地冷藏保鮮設施、購置冷藏運輸車、建設分揀中心等給予不超過投資額50%的補助。

2.1.3 建設茶葉標準園

建德市鼓勵各鄉鎮利用園地或現有荒蕪茶園，以“村集體+公司（大戶）+農戶”的合作形式，通過改園、改土、改種、改善生態環境及標準化生產等綜合措施，建設茶葉標準園、苞茶工坊，政府對其基礎設施建設、生產設備購置等給予一定的扶持。

2.1.4 改造生態養殖園

建德市支持現有蛋雞養殖場按照自動化、生態化要求進行升級改造，鼓勵利用荒山、荒坡等非耕地建設現代化蛋雞養殖基地，對通過競爭性評審的養殖場給予一定扶持，并擇優推薦實施省市現代畜牧業發展項目。

2.1.5 推進農房標準地建設

建德市以農村閑置農房為主推進農房標準地建設，包含集體用房、輔助用房等。同時，鼓勵各鎮、村在試點期間，結合當地實際探索更多農業標準地類型。

2.2 聚焦“規模集聚”，推動規模化發展

建德市為了有效解決山區土地低效化、碎片化的瓶頸，大力推進耕地規模化發展。

2.2.1 加強“兩非”整治力度

建德市鼓勵各地有效利用“兩非”整治后的土地空間，在存量用地和拋荒地上建設標準地。建德市制訂了農業標準地建設計劃和實施方案，明確新流轉的土地全部納入農業標準地建設范疇，讓“荒地”變“良田”，有序推進全市耕地連片流轉［2］。如航頭鎮航景村，利用“兩非”整治后的土地，推行“水稻+草莓”“玉米+草莓”等輪作模式，每667 m2增加收益1 000～5 000元，實現了糧食作物與經濟作物雙豐收。

2.2.2 優化產業布局

建德市依托現代農業園區、特色農業強鎮等“一鎮一業”產業發展平臺，整鄉鎮推進標準地建設。2022年，建德市建成320國道沿線8個區塊251 hm2草莓標準地，通過產業、交通、旅游一體融合，實現人流、物流、商流同步拓展。同時，建德市按照各鄉鎮（街道）產業總體規劃布局，利用園地、林地等建設中藥材、水果、蔬菜、蓮子、油茶、水產等市場前景良好的特色產業標準地，對通過競爭性評審的建設項目給予不超過投資額50%的補助。

2.2.3 項目招引促落地

建德市以抓制造業理念抓農業，大力推進農業“雙招雙引”。2022年，建德市新入庫產業項目9個、總投資1.16億元，新引育農創客433人，培育省級龍頭企業3家，發展家庭農場112家。

2.3 立足三級聯動，推進組團發展

2.3.1 多形式組團共建

建德市推行“鏈組黨建”，試點打造乾潭安仁、十里壽昌江共富聯合體，主動與高校合作共建，試行強村帶弱村、土地入股、保底分紅等新形式、新路徑，打造集體經濟增收新平臺。2022年，建德市集中打造草莓標準地251 hm2，年租金可達1 100萬元，每個村的收益在10萬元以上。

2.3.2 多元化利益共贏

建德市政府搭建主導平臺，由國有企業負責主建、鎮村負責主管，讓市場主體自主經營，形成一個產業利益共同體，探索國企、村級集體和農民之間的利益聯結機制。例如，三都鎮“千畝方”農業標準地項目，連片流轉土地超過140 hm2，通過規模化發展“西紅花—水稻”輪作，667 m2產值達3萬元，比僅種植水稻產值高近14倍。

2.3.3 多方面成果共享

建德市堅持“單產論英雄”，設置控制性指標和投入產出要求，既保障土地效益最大化，又實現村集體和農民雙增收。同時，對實施農業標準地建設的項目主體、所在村集體一次性給予100元/667 m2獎勵，并優先提供產業扶持。

2.4 注重產業鏈賦能，推進全要素改革

2.4.1 生產方式更趨現代化

建德市通過優化土地流轉、招商引資、簽約供應地、指導服務、綜合評估等工作流程，并依托數字化改革和科技賦能，推動農業生產降本增效。例如，草莓標準地在“數智草莓”平臺發布推介，實現“即拍即用”，并成功簽約“植物工廠”科研項目，建成集約化、規模化、全天候生產的草莓種植示范基地。

2.4.2 經營方式更趨專業化

建德市不斷培育新型農業經營主體，加強農業引智和創新人才培養建設，讓“好地”流向“好主體”；同時，大力開展農業招商，重點引進單產效益高、科技化程度高的現代農業項目［3］。例如，大同西鄉草莓園引進杭州沃農現代農業發展公司，通過標準化生產、清潔化管理、品牌化營銷，使土地產出率提高30%左右。

2.4.3 發展方式更趨融合化

建德市逐步將農業標準地連片打造成“標準園”，搭建園區綜合服務平臺，植入金融服務、技術交流、銷售服務等功能，做好“產業+”文章，加快推進農業、旅游等一二三產業融合發展。

2.5 依靠農業“雙強”，有效提升價值鏈

2.5.1 實施農機購置補貼

為加快推進農業生產薄弱環節機械化，建德市優先支持引進與農業標準地建設相適應的農業機械設備，對新型常規農業機械、智能農機裝備，按照不超過購置價格50%、單臺（套）補貼額度不超過30萬元的標準給予補貼；對按照規劃布局建設農事服務中心的，優先支持申報省市農業“雙強”項目。

2.5.2 推進標準地數字農業建設

建德市大同鎮圍繞萬畝水稻標準地建設，以數字技術為支撐，通過發展智慧育秧、智慧田園、智慧農機、智慧服務（測土配方、精準植保）、智慧農資、智慧工廠（倉儲和加工）、智慧營銷（線上線下結合）、智慧旅游（稻旅融合），全鎮域、全要素打造稻米全產業鏈的數字化生產、數字化加工、數字化營銷等關鍵環節，全面提升稻米產業鏈的附加值和競爭力。建德市還著力打造數字化蛋雞養殖示范基地，在蛋雞標準地選擇優秀合作主體，通過引進自動環控、精準飼喂、機械人巡檢等全程數字化養殖設施，引領建德蛋雞養殖業高標準轉型發展。同時，建德市以市場化為導向，發力新零售、社區團購、研學旅游等營銷模式，打響了“建德草莓”品牌。

3 制約因素

3.1 土地流轉集中連片程度不夠

目前，建德市大面積、大規模的耕地集中連片流轉較少，耕地主要流向小農戶。部分農業生產經營主體不愿意流轉承包地，有“土地情結”，認為土地流轉價格不合理、收益不高；還有部分在外務工的農民視土地為退路，擔心返鄉后無地可種。土地流轉的碎片化，不僅影響農村整體觀感，也對日常田間管理和機械化作業造成一定阻礙。

3.2 農業產業發展現代化觀念不強

當地農業經營主體普遍缺少“優質才有優價”的觀念。他們通常認為按照標準要求生產不僅產量會受到損失，而且費時費力，因而缺乏按標準生產管理的主觀能動性。此類人群對標準的概念不了解，沒有深刻認識到標準就是競爭力，反而將實施標準視為束縛自身的行為，存在抵觸情緒，更別說用其指導生產。

3.3 農業數字化、機械化程度不高

一些農業經營主體在數字化管理、現代農機引進等方面缺少經驗，對使用新設備、新技術心有余而力不足。有些種植基地由于本身規模小，其經營主體主觀認為不需要購置現代化設備。有些基層農技人員對標準的概念還不了解，導致標準化實施不能成為一種自覺行動，難以指導農民生產［4］。同時，溫室大棚生產缺乏小型化機械，面臨“無機好用，無好機用”的問題。

3.4 財政、社會資金合力不足

政府各個部門的財政資金因其特殊性無法做到全盤整合，造成項目引領性不強。同時，由于社會資本進入農業產業項目的限制因素較多、農業產業風險較大，因而其吸引社會資本投入有限。因此，政府資金和社會資本無法在農業產業數字化、機械化改造等方面發揮四兩撥千斤的作用。

4 對策建議

4.1 引導土地有序流轉，破解“地從哪來”問題

4.1.1 健全土地經營權流轉機制

建德市應加強農村土地經營權流轉登記管理，指導做好農村土地經營權的流轉及合同管理工作，建立土地流轉信息庫。當地可推廣應用農村綜合產權流轉交易平臺，推行信息公開和規范合同，實行線上交易和資金結算。

4.1.2 完善土地連片流轉激勵機制

建德市應完善相關政策，引導土地經營權向市、鎮兩級農業標準地建設主體集中，引導工商資本依法開發利用土地。例如，當地可鼓勵土地集中連片流轉，連片3.3 hm2以上且納入農業標準地項目的，給予最低經費補助；村級集體可以采用保底分紅、折價入股、土地租賃等方式流轉土地經營權，以實現整村整畈流轉、規模經營［5］。

4.1.3 構建標準地建設儲備體系

建德市應積極推進農業標準地資源調查，要求各鄉鎮根據實際情況、結合土地性質等，提出連片3.3 hm2以上的標準地后備資源。建德市政府鼓勵村級集體和國有平臺簽訂相關的意向協議，創建土地流轉儲備庫，形成一定規模的農業標準地儲備量，建立完善農業標準地數據庫。

4.2 形成多方合力，破解“種地標準”問題

4.2.1 分類型打造

建德市應支持各鄉鎮根據不同的地塊條件，通過土地連片整治，打造不同產業類型的標準地，如糧油標準地、蔬菜標準地、茶葉標準地、草莓標準地等。

4.2.2 明確標準

對不同類型的產業標準地，建德市應根據當地實際設置不同的凈地標準和招商標準，細化并明確供地標準、面積、年限、投入產出等控制性指標。建德市應科學確定農業標準地范圍，由屬地鎮村、規劃和自然資源行政管理部門、農業農村局等部門，聯合對意向區域內的土地和產業狀況、耕地類型等進行深入調查評估，明確農業產業項目的定位。當地應根據農、林、牧、漁等不同產業類型，因地制宜設置凈地標準，明確道路、大棚、灌溉系統等基礎設施建設的質量技術要求，形成“一地一方案”。

4.2.3 逐步推進

建德市從種植業開始推行標準地試點，應在實踐過程中不斷優化凈地標準，讓農業標準地既能發揮當地自然優勢和產業優勢，又能夠滿足經營主體需求、適應市場變化，從而更好保障各方利益。

4.3 加強主體培育，破解“誰來種地”問題

4.3.1 加強碎片化用地整合

建德市應進一步整合涉農資金項目，將農業產業發展基礎設施項目、農業“雙強”項目、支農資金指導性項目、農業高質量發展試點項目等碎片化用地統籌謀劃，優先保障項目建設用地、農業設施用地，確保項目能夠順利落地。

4.3.2 設置控制性指標

建德市應科學設置農業標準地的控制性指標，嚴格做到事前評估、事中跟進和事后監督，不斷加強農業標準地項目全過程管理。

4.3.3 保障優化用地

建德市應采用農業標準地推薦機制，實現耕地“即拍即用”，推進“最多跑一次”改革，改造提升集中連片流轉地塊，推進土地綜合整治力度。

4.3.4 招引優質農業項目

建德市應進一步引進高質量、高科技、帶動效應強的現代農業企業和項目，可采取入股合作、服務帶動、訂單式農業等模式，同時構建多方共贏的利益聯結機制。

4.4 依托數字技術，破解“智慧種地”問題

4.4.1 打造標準地全生命周期數字化場景

建德市應利用掌上平臺，對現有“數智草莓”應用進行迭代升級，整合農業農村、自然資源、供銷、金融、人社、市場監管等部門的多項業務，提供農技指導、農資采購、災害預警、農業保險、農業信貸等服務，實現農業標準地在線發布、在線選地、在線簽約、在線備案等功能，建立農業標準地閉環管理機制，提供全生命周期服務［6］。在應用監管場景中，應設置綜合量化考核指標，充分運用數字技術對每一塊農業標準地創建數字化監管臺賬，實現監管過程有跡可循、跟蹤問效。

4.4.2 持續推進科技強農、機械強農

建德市應突出抓好良田、良種、良機、良技、良法、良態、良加、良農、良制九個關鍵點，推動農機農藝融合、良種良法配套，優化提升試點區域水稻、草莓、茶葉、蛋雞等產業發展。當地應開展校地“產學研”合作，加速科技成果轉化與應用，積極培育一批農業高新技術企業；應因地制宜，加大水稻、草莓、茶葉、蛋雞新品種引進推廣；應堅持宜機化、特色化、社會化“三化并進”，引進推廣針對水稻、草莓、茶葉、蛋雞等產業的特色化農機，著力打造機械強農新模式；應做優社會化服務，大力培育農機社會化服務組織，積極推進農機智慧化改造，加快推進“機器換人”步伐。

4.4.3 打造現代農業園區

建德市應按照全產業鏈打造思路，發展農產品初加工和精深加工，培育“農業+旅游”“農業+文創”“農業+教育”“農業+康養”等項目，將農業標準地打造成功能齊全、布局合理、要素集聚、貫通產加銷、融合農文旅的現代農業園區。

4.5 強化要素支持，破解“種地保障”問題

4.5.1 政策保障

市級各部門應按照職責分工，密切協同配合，整合政策，打破財政資金的局限性，降低社會資本投入門檻，形成政府資金引領、社會資本運營的全資本發展產業模式。當地應建立農業標準地項目入庫機制，將所有入駐項目自動納入市級項目庫，并根據相關扶持政策從中擇優支持，同時對評估合格的農業標準地項目主體給予適當比例的財政獎補。

4.5.2 人員技術支持

建德市應全面落實農技推廣責任制度，組織開展農技首席專家（工作室）、科技特派員、農村工作指導員分級分項目對口指導服務，建立針對標準地項目的技術創新團隊，強化指導服務。

4.5.3 服務體系支撐

建德市應建立健全投入供給體系，引導農業經營主體完善基礎設施；加強優勢良種、優質肥料、重點適用技術等投入的供給，推動資源要素集聚；進一步打造公益性和經營性服務相結合，以公共服務為支撐的農業標準地社會化服務體系。

4.5.4 社會保險補充

建德市應構建多層次的農業保險體系，完善金融保險服務產品，擴大農業保險范圍、增設保險險種，開通保險綠色審批通道，切實保障試點項目收益、成本全覆蓋。

參考文獻：

［1］浙江省人民政府辦公廳.浙江省人民政府辦公廳關于推進農業標準地改革的指導意見［J］.浙江省人民政府公報，2022（17）：28-31.

［2］佚名.建德：共譜強村富民“新篇章”［J］.杭州，2022（10）：4.

［3］農業農村部政策與改革司.推動改革和發展深度融合高效聯動［N］.農民日報，2021-12-25（3）.

［4］李國鋒，張振華，鄒軼.農業生產標準化存在的問題及對策建議［J］.江蘇農業科學， 2016（2）：3.

［5］杭州市人民政府辦公廳.杭州市人民政府辦公廳關于優化創新耕地保護機制促進全市共同富裕的實施意見［J］.杭州市人民政府公報，2022（11）：7-10.

［6］朱海洋，王志堅.浙江義烏：農業“標準地”一圖統管一網通辦［N］.農民日報·中國農網，2021-09-15.