巫山縣網格護林員管理存在的問題及其對策

張 亞

（重慶三峽學院財經學院，重慶萬州 404020）

護林員在森林管理中具有非常重要的作用，2022年中央一號文件提出“逐步調整優化生態護林員政策”“統籌用好鄉村公益崗位，實行動態管理”[1]。在森林網格化管理模式下，大片森林區域被劃分成小塊的網格，每個網格由一個指定的護林員負責[2]。網格護林員在我國森林管理及林長制實施中發揮著基石作用，能夠更細致、有效地監控和維護森林資源，完成防火、病蟲害防治和野生動植物保護等任務，也能夠促進更高效的資源分配，提高森林生態系統健康監測能力[3-5]。

巫山縣地處于重慶市東北部邊緣，位于三峽庫區腹心，是長江經濟帶的重要節點，生態區位十分突出。巫山縣總面積2 958 km2，2022 年林地面積221 876 hm2，占總面積的75.14%，森林覆蓋率67.6%，是典型的林業大縣。巫山縣內有自然保護地8處，保護地面積占總面積的46.2%。本文立足于巫山縣林地資源現狀，分析其網格護林員的管理現狀，研究網格護林員管理存在的主要問題并提出優化對策，從而促進巫山縣森林資源有效管理，把好長江上游的生態保護屏障關。

1 巫山縣網格護林員的基本情況

我國護林員大致分為3 類，分別是依村就近選聘的生態護林員、專職的專業性管護員、集約的林場型管護員。2021 年，巫山縣根據《重慶市公益林管理辦法》的相關要求，制定《巫山縣天然林資源保護工程公益林集中管護員管理辦法》及《巫山縣天然林資源保護工程公益林集中管護員考核評分辦法》，充實了網格護林員隊伍，建立了“四級林長+網格護林員”責任體系。巫山縣鄉鎮（街道、國有林場）通過聘用專、兼職護林員，納入林長制統管，負責村（組）山林資源的基礎性管護。

近年來，巫山縣護林員隊伍不斷壯大，集約管護水平也不斷提高。2016—2023 年，巫山縣護林員數量從115 人增加到1 715 人，護林員人均管護面積從1 936.80 hm2減少到129.87 hm2；護林員補助也從每年人均30 695元減少到每年人均7 335元（見表1）。

表1 2016—2023年巫山縣網格護林員概況

此外，巫山縣網格護林員在管護類型、性別結構、年齡結構和文化程度上也有較大差異。2020—2022 年巫山縣年聘用網格護林員1 819 人，其中聘用天然林管護員60 人、公益林集中管護員77 人、網格護林員1 626 人、小三峽護林員56 人。從男女性別比例來看，男性明顯多于女性；從年齡分布來看，40～59歲的人群比重偏大；從文化程度來看，大多數網格護林員只接受過小學及以下教育；從健康程度來看，網格護林員身體狀況一般；從家庭情況來看，網格護林員家庭人口一般為3～6 人，帶動地方人口增收明顯。

2 巫山縣網格護林員管理現狀

巫山縣制定了網格護林員管理制度，全面建立“網格護林員+責任區域+管護任務+考核獎懲”的管護獎懲責任體系，并按照“縣建、鄉管、村聘村用”的原則，實行動態管理。

1）嚴格選拔聘用。巫山縣通過公告條件、自愿申報、資格審核、綜合評定、公示人選、統一聘用等6步程序，2021年選拔網格護林員1 625名，年補助資金980萬元，對網格護林員實行一年一聘用的制度。

2）壓實管護責任。巫山縣完善鄉鎮（街道）、建制村和管護站點管護組織體系，逐步建立視頻監控系統，實施網格護林員“北斗”巡護，做到管護全覆蓋。把管護責任落實到“人頭”，任務細化到“山頭”，全面實行網格化管理。2021 年組織開展網格護林員崗位培訓5 次，鄉鎮（街道）組織林業站等相關單位對網格護林員進行業務知識培訓，發放巡山護林手冊20 000余份，巡林盡責率達95%。

3）突出從嚴考核。巫山縣鄉鎮（街道）政府會同林業站依據考核辦法對網格護林員進行考核，考核合格者足額發放管護經費，不合格者根據管護情況核減管護經費。2021 年，依規解聘網格護林員5 名，在崗的護林員簽定了森林資源保護目標責任書24份，為巫山縣森林資源安全提供了重要保障。

4）明確補助費支付方式。巫山縣根據網格護林員考核結果，每6 個月兌現1 次管護補助。林業局將管護補助資金撥付到鄉鎮（街道）財政所，財政所根據鄉鎮（街道）考核結果，以“一卡通”形式直接支付給網格護林員。

這些管理措施顯示了巫山縣在網格護林員管理方面的創新和執行力度，同時反映了巫山縣對生態保護和森林資源管理的重視。

3 存在的問題

3.1 管理和技術水平偏低

巫山縣網格護林員隊伍人數偏多、年齡偏大、自身文化素質偏低，缺乏對森林管護的足夠重視和相關的專業知識，難以準確識別甚至忽略可能會對森林安全造成嚴重后果的隱患，在森林巡護過程中遇到突發問題時，無法科學有效地應對，解決問題能力欠缺，巡護工作的效率和質量較低。此外，網格護林員對信息化系統的運用不夠熟悉，對相關森林巡護APP 使用不當及缺乏及時上傳工作開展情況的意識，使得森林防護系統信息無法及時更新，對森林資源管理造成了不良影響。

3.2 各區域指標分配不平衡

生態護林政策的最初目標群體為各地建檔立卡貧困戶，目的是實現生態減貧，在分配網格護林員指標時首先考慮的是農戶的貧困程度，然后是資源分布情況。而由于各地資源分布、地勢情況及氣候條件等多方面因素存在差異，對生態管護人員的需求數量不盡相同，這導致在完成全面脫貧任務以后，原先的指標分配方案不再符合實際需求，指標分配不平衡的問題凸顯。例如，2023 年巫山縣網格護林員人均管護面積為129.87 hm2，但不同鄉鎮差異很大，如騾坪鎮護林員人均管護面積達299.8 hm2，而雙龍鎮護林員人均管護面積只有61.33 hm2。國有林場人均管護面積的差異也很大，如五里坡林場人均管護面積為180.77 hm2，飛播林場人均管護面積為458.67 hm2，而梨子坪林場人均管護面積達713.33 hm2。對于人均管護面積大的鄉鎮和林場而言，網格護林員工作強度大，對于護林員所轄區域的責任意識要求高，易使得不同責任區域護林員由于所轄區域的大小與津貼的不匹配，產生消極怠慢心理，嚴重影響工作的積極性和生態管護效果。

3.3 收入保障和激勵不足

巫山縣網格護林員補助資金全部來源于中央和省級財政縱向轉移支付，資金來源單一有限，且主要用于受聘護林員的管護補助發放。2017—2022 年，巫山縣網格護林員財政補助資金總額從483 萬元增加到1 258 萬元，但網格護林員所得到的人均補助大大下降，從每年人均11 311 元減少到7 335 元，遠遠低于重慶市的最低工資標準。收入保障和激勵不足造成網格護林員隊伍不穩定，且由于巫山縣網格護林員個人管護效果并不會影響他們最終所獲得的報酬，網格護林員缺乏工作積極性。此外，巫山縣網格護林員是政府為脫貧人員設置的社會化服務崗位，網格護林員對山林資源沒有開發和利用的權利，除了政府給予的補助外沒有別的收入，經濟收入低，影響網格護林員的工作熱情和主動性。

3.4 監管和考核機制不健全

巫山縣政府在進行機構改革過程中，撤除了原先的鄉鎮林業站，基層管理機構缺乏對網格護林員的直接管理權限，鄉鎮政府又缺乏支持人員，傳統的監督管理方式和手段單一，沒有形成常態化監督管理機制。同時，巫山縣對網格護林員的考核方式主要依靠群眾評論和基層林草機構的主觀評價，沒有構建科學合理、指標明確、條理清晰的考評指標體系，難以準確衡量網格護林員的生態管護效果。此外，雖然巫山縣部分鄉鎮（街道）根據政策制定了評分指標體系，但是相關職能部門人員和村委工作人員仍依靠主觀對網格護林員的工作進行打分，沒有嚴格按照政策要求嚴格審核論證依據，逐項進行評分。部分鄉鎮（街道）則僅僅考核工作中存在困難的網絡護林員，考核機制不完善。

4 對策

4.1 加強崗位培訓，注重典型宣傳

1）巫山縣應做好網格護林員的培訓工作，明確網格護林員的管理權力與義務，加強網格護林員的管護技能培訓，提高網格護林員的綜合素質[6]。2）巫山縣應加強森林管護宣傳工作，舉行知識宣講、培訓、講座等，營造森林管護從自身做起的工作氛圍，提升網格護林員對于生態保護的認知，增強網格護林員對森林管護的責任意識，使其形成“生態管護成效優先”的工作態度。3）巫山縣應加強對網格護林員信息化技能的培訓，幫助其熟練使用數字化系統，提高管護工作的效率。4）巫山縣應及時將考評結果反饋給網格護林員，打造人物典型，通過對表現優異的網格護林員進行獎勵和宣傳，形成積極的示范作用。

4.2 優化網格護林員指標設置機制

巫山縣應基于所轄地區山林資源結構及分布情況，對網格護林員的指標進行靈活調整，優化網格護林員指標分配方案，在確保不因政策調整發生規模性返貧的前提下，根據各鄉鎮（街道）的實際情況靈活調整工作分配[7]。同時，巫山縣應出臺相應的管理辦法，明確網格護林員的管護面積、管護區域、管護職責，科學合理地將網格護林員分配在各個區域，重點考慮偏遠山林及地勢陡峭的山林，避免出現區域重疊或者管護面積過大的情況。

4.3 多渠道籌集資金，提高補助標準

為確保網格護林員收入增加和工作順利開展，巫山縣政府需要不斷拓寬資金來源渠道。隨著碳排放權交易市場的成熟，巫山縣應積極推動林業加入碳匯大市場，鼓勵和吸引社會資本參與生態保護修復項目，爭取一部分經費用于網格護林員補助[8]。也可以申請橫向補償資金，構建橫向補償機制來保障網格護林員的補助資金來源穩定。而且，由于各個地區經濟發展及生態區位的差異性很大，應進行區域差異化補償。此外，應提高網格護林員管護補助標準，這可以進一步激發網格護林員參與管護的積極性，也可以倒逼地方政府重視網格護林員的管護成效。

4.4 發揮林長制引領作用，優化監管與考評機制

巫山縣應將網格護林員納入林長制網絡化管理，充分利用網格護林員和林長對于山林資源的認知優勢，明確落實村級林長和網格護林員的工作職能，構建良好協調機制，充分發揮林長制的引領作用，完善對網格護林員工作的監督和管理。同時，巫山縣應對網格護林員工作安排進行精細化管理，明確其主要職責，根據網格護林員的年齡、身體素質和能力合理地分配任務。此外，巫山縣應構建客觀、明確、可量化的考核指標體系，根據網格護林員實際工作情況，不斷完善考核指標，有效利用群體之間成員的熟悉程度，探索構建網格護林員互評機制，嚴格落實考評標準和執行獎懲機制，解除與考評結果屢次不合格者的聘任合同，對網格護林員履職過程中存在的不合法行為，要依法追責。