國土空間規(guī)劃背景下農(nóng)村土地規(guī)劃策略分析

黃晶

（玉林市自然資源規(guī)劃測繪信息院，廣西玉林 537000）

0 引言

現(xiàn)代社會發(fā)展中，土地資源緊張問題愈演愈烈，提高土地資源規(guī)劃與利用水平，增強土地綜合利用與可持續(xù)發(fā)展能力勢在必行。在此情況下，提高農(nóng)村土地規(guī)劃水平意義重大，基于國土空間規(guī)劃優(yōu)化農(nóng)村土地規(guī)劃，是高質高效利用農(nóng)村土地資源的最佳方法。因此，分析國土空間規(guī)劃背景下的農(nóng)村土地規(guī)劃策略極具必要性，有效開展該項工作既能豐富理論研究，還能為優(yōu)化實踐提供指導。

1 國土空間規(guī)劃背景下農(nóng)村土地規(guī)劃現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村振興背景下，加速社會主義新農(nóng)村建設進程，深化城鄉(xiāng)一體化發(fā)展迫在眉睫。以平衡農(nóng)村與城市發(fā)展為重點，積極推動農(nóng)村土地改革，基于農(nóng)村土地規(guī)劃提質增效驅動農(nóng)村建設與農(nóng)村經(jīng)濟迅速增長成為當前工作的基本思路。如今，立足國土空間規(guī)劃背景做好農(nóng)村土地規(guī)劃已成為鄉(xiāng)村建設“主線”，這一期間政府部門高度重視農(nóng)村環(huán)境改善與農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置。農(nóng)村土地規(guī)劃是村莊規(guī)劃的核心，現(xiàn)代村莊規(guī)劃往往以《全國國土空間規(guī)劃綱要》為指導，基于空間規(guī)劃體系逐級推進。圖1 為國土空間規(guī)劃體系。

當前，各省份農(nóng)村地區(qū)的土地利用重點并不統(tǒng)一，農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀如表1 所示。農(nóng)村土地規(guī)劃過程中主要按照農(nóng)村居民生產(chǎn)生活需要開發(fā)利用土地資源，住宅用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地不可或缺，在農(nóng)村土地規(guī)劃占據(jù)主體地位。國土空間規(guī)劃背景下，土地規(guī)劃強調各主體利益平衡，重視環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展[1]。從這一角度來看，農(nóng)村土地規(guī)劃普遍存在土地資源利用率不高、限制土地數(shù)量多、功能空間統(tǒng)籌規(guī)劃不合理等情況。在農(nóng)村土地規(guī)劃工作中，土地資源碎片化現(xiàn)象嚴重。由于土地分散性較高，所以難以支撐機械化生產(chǎn)與集成化管理。在產(chǎn)業(yè)結構調整與供給側改革背景下，土地資源規(guī)劃方向得到了進一步豐富，三大用地需求均大幅增加，導致各類規(guī)劃之間矛盾重重，用地緊張等迫切性問題都亟待解決[2]。

表1 農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀

2 基于國土空間規(guī)劃的農(nóng)村土地規(guī)劃意義與原則

2.1 意義

國土空間規(guī)劃對農(nóng)村土地規(guī)劃具有重要指導意義，前者是后者有效推進的重要依據(jù)，在深度開發(fā)農(nóng)村土地資源、保證農(nóng)村土地高效利用方面具有重要價值。立足國土空間規(guī)劃的農(nóng)村土地規(guī)劃更符合長遠整體利益，可切實提升農(nóng)村建設與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的適應性。是深化城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，統(tǒng)籌農(nóng)村與城市產(chǎn)業(yè)結構轉型，構建社會主義新農(nóng)村的選擇。在國土空間規(guī)劃背景下，有效推進農(nóng)村土地規(guī)劃工作對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實十分有利，是高質高效開發(fā)利用農(nóng)村土地資源、全面改善農(nóng)村生產(chǎn)模式、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的重要推手；該項工作還具有促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)與農(nóng)民增收，加速耕地保護與恢復的重要作用，對于保障國家糧食安全與嚴守耕地紅線十分有益。而且，高質量開展農(nóng)村土地規(guī)劃工作，還有助于國土空間規(guī)劃進一步落地，在促進農(nóng)村經(jīng)濟與農(nóng)業(yè)生態(tài)和諧發(fā)展方面也具有突出價值?？傮w而言，立足國土空間規(guī)劃背景開展農(nóng)村土地規(guī)劃，有利于解決“三農(nóng)”問題，對農(nóng)村建設與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義。

2.2 原則

基于國土空間規(guī)劃的農(nóng)村土地規(guī)劃以解決現(xiàn)實問題為根本目的，所以該項目開展工作開展過程中必須明確重點、關注細節(jié)，強調“對癥下藥”。為達到這一目標，農(nóng)村土地規(guī)劃人員需要在實踐中遵循以下原則。

（1）因地制宜原則。我國幅員遼闊，各地區(qū)社會環(huán)境以及經(jīng)濟發(fā)展狀況各異，若在農(nóng)村土地規(guī)劃過程中，采用一刀切的方式，必然導致規(guī)劃方案適應性不足，土地規(guī)劃無法發(fā)揮實際效用。所以，結合地方特色，根據(jù)區(qū)域需求，因地制宜地編制土地利用方案，實現(xiàn)個性化土地規(guī)劃十分必要。因地制宜是國土空間規(guī)劃背景下農(nóng)村土地規(guī)劃的基本原則，遵循這一原則開展實踐能夠確保農(nóng)村土地規(guī)劃結果符合現(xiàn)實需要，滿足國土空間規(guī)劃要求，支撐農(nóng)村建設與經(jīng)濟發(fā)展[3]。

（2）公平公正原則。國土空間規(guī)劃背景下的農(nóng)村土地規(guī)劃還應當遵循公平公正原則，即在土地規(guī)劃過程中讓個人、企業(yè)以及政府利益需求均得到公正對待。此時，要求以有效統(tǒng)籌、科學規(guī)劃的方式，滿足不同群體的發(fā)展需要。為有效踐行公平公正原則，農(nóng)村土地規(guī)劃工作人員應當全面采集信息，立足現(xiàn)實綜合考量不同群體的利益和需求，通過切實改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，調整土地資源結構，實現(xiàn)綜合發(fā)展、促進共同富裕。

（3）可持續(xù)性原則。國土空間規(guī)劃背景下的農(nóng)村土地規(guī)劃工作屬于長期性工作，需以發(fā)展性、前瞻性眼光看待。此環(huán)節(jié)要求農(nóng)村土地規(guī)劃工作人員踐行可持續(xù)性原則，以保證農(nóng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展為目標，實現(xiàn)人與自然和諧共生。為達到這一目標，農(nóng)村土地規(guī)劃人員必須從社會效益、經(jīng)濟效益與生態(tài)效益統(tǒng)籌協(xié)調的角度出發(fā)審視土地規(guī)劃問題，以實現(xiàn)綠色生產(chǎn)、低碳生活，保證鄉(xiāng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展為基本思路推進實踐。

（4）以人為本原則。以人為本同樣是國土空間規(guī)劃背景下，農(nóng)村土地規(guī)劃的重要原則。人是農(nóng)村建設與經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎，只有真正滿足人的發(fā)展需要，才能保證農(nóng)村土地規(guī)劃適應性與實效性，進而切實發(fā)揮土地規(guī)劃價值。從人本角度出發(fā)規(guī)劃農(nóng)村土地資源，傾聽群眾聲音、滿足群眾訴求必然能讓國土空間背景下的農(nóng)村土地規(guī)劃事半功倍。

3 國土空間規(guī)劃背景下農(nóng)村土地規(guī)劃實施策略

提高農(nóng)村土地規(guī)劃質效迫在眉睫，基于國土空間規(guī)劃進一步深化農(nóng)村土地規(guī)劃改革，加速農(nóng)村土地高效利用意義重大。此時，農(nóng)村土地規(guī)劃人員應該主動調整工作思路，積極改進工作策略，以此為重點不斷提高規(guī)劃實效性。

3.1 調整規(guī)劃思路

前文提到，基于國土空間規(guī)劃的農(nóng)村土地規(guī)劃應當遵循因地制宜原則，但在實踐工作中，因地制宜的范圍可大可小。現(xiàn)階段，因地制宜是我國農(nóng)村土地規(guī)劃的基本原則，但個性化、特色化規(guī)劃范圍并不統(tǒng)一；部分地區(qū)實施“一村一規(guī)”，也有許多地區(qū)實施多個村莊協(xié)同規(guī)劃；無論是哪一種土地規(guī)劃方式，都需按照“摸家底、判趨勢、優(yōu)布局、落計劃”的思路開展實踐[4]。對于農(nóng)村土地規(guī)劃人員而言，理清鄉(xiāng)村人口、產(chǎn)業(yè)、設施、建設以及特色化發(fā)展現(xiàn)狀，基于信息采集與研判分析，把握農(nóng)村地區(qū)的城鄉(xiāng)融合、三塊地改革、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及鄉(xiāng)村振興趨勢，編制特色化土地規(guī)劃方案極為必要。實際作業(yè)環(huán)節(jié)，農(nóng)村土地規(guī)劃人員應當立足完成土地利用詳細規(guī)劃與土地利用專項規(guī)劃，并在找準村莊發(fā)展定位和目標的前提下，加強土地整治，深化土地資源深度開發(fā)與利用。村莊協(xié)同土地資源利用規(guī)劃編制思路如圖2 所示，若采用村莊協(xié)同規(guī)劃方式開發(fā)利用農(nóng)村土地資源，則可按此思路編制規(guī)劃方案、落實相關工作。

圖2 村莊協(xié)同土地資源利用規(guī)劃編制思路

3.2 改進規(guī)劃策略

3.2.1 完善農(nóng)村土地規(guī)劃體系

國土空間規(guī)劃背景下，農(nóng)村土地規(guī)劃提質增效應當以進一步健全土地規(guī)劃系統(tǒng)為重點。通過打造綜合性農(nóng)村土地規(guī)劃體系，支撐城鄉(xiāng)融合視域下的農(nóng)村土地規(guī)劃，真正做到利用土地規(guī)劃驅動農(nóng)村發(fā)展。

首先，必須保證農(nóng)村土地規(guī)劃目標明確性。此環(huán)節(jié)要求相關工作人員以精準設計和全面統(tǒng)籌為核心，進一步縮短土地規(guī)劃周期，不斷提高土地規(guī)劃綜合效益；規(guī)劃人員要以節(jié)約用地，最大限度發(fā)揮土地資源應用價值為目標，從保護、開發(fā)、利用土地資源，支撐農(nóng)村建設與經(jīng)濟發(fā)展的角度出發(fā)做好個性化規(guī)劃。

其次，必須提高農(nóng)村土地規(guī)劃水平。為達到這一目標農(nóng)村土地規(guī)劃人員應當積極創(chuàng)新規(guī)劃模式，不斷提高工作效果。此環(huán)節(jié)，堅持國土空間規(guī)劃導向，堅定不移地走好按需規(guī)劃、因地制宜路線是基礎。與此同時，還要強調信息技術融入。例如，借助MCR 模型優(yōu)化“三生空間”布局；借助農(nóng)村宅基地信息管理平臺實現(xiàn)數(shù)字化宅基地改革，加強農(nóng)村宅基地信息管理，輔助農(nóng)村土地規(guī)劃；利用ArcGIS、人工智能、虛擬現(xiàn)實等技術輔助土地規(guī)劃，改造農(nóng)村用地空間，提高土地資源利用率[5]。

最后，必須嚴格管控農(nóng)村地區(qū)的新增建設用地。在建設社會主義新農(nóng)村的過程中，新增建設用地不可避免，但若一味新增必然會加劇農(nóng)村用地緊張問題，更容易非法占用耕地的情況。所以，嚴格控制新增建設用地，以存量用地優(yōu)化配置為重點合理規(guī)劃建設用地至關重要。為有效控制新增用地數(shù)量與規(guī)模，必須大力推進用地項目全面審核機制，通過精準計算項目產(chǎn)出率、嚴格監(jiān)控耕地與建設用地關系的方式避免非法占用耕地或土地資源浪費。若農(nóng)村建設以及經(jīng)濟發(fā)展中存在需要占用耕地的情況，則需在確認產(chǎn)出率符合標準后與農(nóng)民民主協(xié)商，并給予適當補償，嚴禁強占耕地。

3.2.2 夯實農(nóng)村土地規(guī)劃基礎

國土空間規(guī)劃背景下，農(nóng)村土地規(guī)劃優(yōu)化升級還應當以夯實農(nóng)村土地規(guī)劃基礎為關鍵點。此時，要求農(nóng)村土地規(guī)劃人員高度重視農(nóng)村生態(tài)保護，持續(xù)加強農(nóng)村全域治理，并進一步提高村民參與熱情，主動構建全員參與的土地規(guī)劃格局[6]。在農(nóng)村土地規(guī)劃過程中，必須做好土地以及生態(tài)空間的平衡規(guī)劃。加強生態(tài)保護，深化環(huán)境治理是重中之重。實際作業(yè)環(huán)節(jié)，應當以現(xiàn)有土地資源綠色低碳開發(fā)，自然生態(tài)環(huán)境改造保護來修復鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，為基于土地規(guī)劃的鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展奠定堅實基礎。同時，還要大力宣傳國土空間規(guī)劃以及農(nóng)村土地規(guī)劃政策法規(guī)，豐富拓展農(nóng)民參與途徑，打通上下溝通渠道，基于宣傳教育、輿論引導激發(fā)農(nóng)民主動參與農(nóng)村土地規(guī)劃熱情，為真正實現(xiàn)以人為本的農(nóng)村土地規(guī)劃提供有力支持。

4 結語

綜上所述，國土空間規(guī)劃背景下的農(nóng)村土地規(guī)劃對農(nóng)村土地資源深層次、系統(tǒng)化、精細化開發(fā)利用具有重大意義，可從根本上提高農(nóng)村土地規(guī)劃科學性、針對性與適應性。為做好國土空間規(guī)劃背景下的農(nóng)村土地規(guī)劃，既要積極推動農(nóng)村土地規(guī)劃體系完善，明確規(guī)劃目標、提高規(guī)劃水平、嚴控建設用地；又要夯實農(nóng)村土地規(guī)劃基礎，加強農(nóng)村生態(tài)保護、加速農(nóng)村全域治理、提高村民參與熱情。