堅持我國政治體制改革頂層設計的現實理據、內在邏輯與當代啟示
——以“摸著石頭過河”為考察視角

孫開，趙祝濤

（北京交通大學馬克思主義學院，北京，100044）

政治體制改革頂層設計是一個宏觀且容易混淆的概念，因此，有必要對其概念進行厘定。在政治學科范疇中，政治體制（Form of Government）是指國家政治體系運作形式，一般指國家政府的組織結構和管理體制。政治體制因歷史階段、國家疆土地域的不同而有所差異，從殷商時期的世襲制、禪讓制，到秦漢時期至清代的中央集權制，在歷史更迭淬煉中演變至現代的憲政制度等。這一系列改革治理模式的演變凸顯了政治體制改革從必然王國向自由王國的轉變，體現了時代性與包容性相契合的特征。政治體制改革頂層設計具有戰略性、整體性、全局性的發展構想和設計規劃，在黨和國家經濟社會發展中發揮著不可或缺的功用。

一、堅持我國政治體制改革頂層設計的現實理據

頂層設計（Top—Down Design）的概念首先形成于西方，最開始作為自然科學或工程技術領域的術語而出現。《我國國民經濟和社會發展第十二個五年（2011—2015 年）規劃綱要》提出，“以更大決心和勇氣全面推進各領域改革，更加重視改革頂層設計和總體規劃”，是對學習吸取西方經濟社會管理經驗的突破嘗試，也是結合我國具體國情和時代特征并應用到制度方面的大膽革新。頂層設計，是筑于整體框架之下各方面、各層次、各要素之間的平衡協調的制度建構，同時圍繞制定的總體目標，在最高層面尋求問題的解決之道。從經濟領域出發，延及其他領域，進而形成全面深化改革的總布局。政治體制改革頂層設計關乎我國社會主義民主政治和政治文明，因此，對當前我國政治體制改革頂層設計的提出有其必要性。

（一）基于國際國內“兩個大局”的客觀要求

面對國際國內“兩個大局”的復雜局面，政治體制改革亟須調整以應對經濟社會的急劇變革。在順應新時代發展的條件下，為適應經濟社會發展水平，需逐步改革完善政治體制上的落后環節與因素。伴隨全面深化改革步伐的縱深邁進，“摸著石頭過河”這一改革思路也經歷了從探索試驗階段過渡到層次與系統更加夯實穩固的“頂層設計”發展階段，體現了馬克思主義認識論中認識與實踐相結合的過程、理論與實際相統一的關系，也反映出實踐具有的社會歷史性特征。列寧說：“從生動的直觀到抽象的思維，并從抽象的思維到實踐，這就是認識真理、認識客觀實在的辯證途徑。”［1］毛澤東同志在《實踐論》一文中系統闡明了實踐與認識的辯證過程。從“十二五”規劃中提出“頂層設計”，到黨的十七屆五中全會提出“全面推進各領域改革”，再到新時期的“全面深化改革”，這是一個不斷完善、發展遞進的階段，也是從現象闡釋到本質顯現的過程。當前，國家步入后疫情發展階段，新冠疫情的出現攪動了全球格局的原本狀態，打破了西方資本主義所謂獨霸一方的論調，尤其西方資本主義制度的內在弊端日漸顯露。相較于西方而言，中國特色社會主義制度的優越性則充分彰顯。在經濟全球化、世界多極化、文化多樣化和社會信息化發展趨勢下，政體體制改革頂層設計既需要依循當前國際局勢的突變而靈活調整，也須立足于中華民族偉大復興的戰略全局精準施策、定向發力；在制定國家宏觀政策方針和主要原則時，也要與當前具體實際相符合，并根據“變化了的實際”應勢而為、因時而變。

（二）基于生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑的必然反映

政治體制改革的頂層設計決定于生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑。鄧小平同志指出：“不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進，就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的實現。”［2］196政治體制改革的演進以先進生產力為基礎保障和經濟支撐。政治體制改革歸根結底是對不適應生產力發展的環節而進行的根本性變革，牽連各領域、各階層、各群體間的主體利益，是一項浩大繁復的系統工程。解決不好，就會影響整體的社會穩定與國家安全。基于此，我國的改革首先以經濟領域作為突破口，以確保人民群眾的物質生活得到滿足。起初從家庭聯產承包責任制拉開改革開放的序幕到社會主義公有制、按勞分配制度的形成，再到市場在資源配置中發揮基礎性作用向“市場在資源配置中起決定性作用”的根本轉變，旨在說明在政府進行宏觀調控下市場所承擔角色的積極性和主動性漸趨增強。這一演化過程不僅反映了我國經濟制度在反復摸索與試驗中愈加成熟與穩定，而且政治體制改革及其他方面改革的適時調配逐步與生產力發展要求相適應。政治體制改革頂層設計作為上層建筑的組成部分，理應表現并服務于經濟基礎，而經濟基礎的強弱與變動直接影響政治體制改革的調整與變革。更基本的生產力與生產關系的發展與革新也會促使政治、文化、社會等體制機制的更新與完備，以適應當前新發展階段的主要特征。

（三）基于社會主要矛盾轉變和實現第二個百年奮斗目標的迫切需要

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在面對國際復雜格局和國內深化改革調整的同時，始終堅持以人民為中心，不斷滿足人民對美好生活的期待與憧憬，使黨和國家繼續沿著中國特色社會主義道路勇毅前行，并取得了舉世矚目的成就。從歷史發展的進程來看，改革開放和社會主義現代化建設新時期到中國特色社會主義新時代的躍進是經濟社會發展的充分理論和實踐依據。在發展的同時，要清醒認識到當前我國仍處于社會主義初級階段，并且是世界上最大發展中國家這一基本國情和國際地位；在全面總結推進社會主義現代化建設所取得的重大歷史性成就基礎上，要認清我國與發達國家在關鍵技術領域等方面還存在較大差距。其中，政治體制改革頂層設計是關鍵一環，既要在穩固國體與政體方面提供制度助力，也要為實現第二個百年奮斗目標夯實政治保障。總體而言，一些改革部署和重大政策措施需要進一步強化與落實，將改革的力度、發展的速度以及社會可以承受的程度結合起來并作為重要原則，以改善人民的生活作為全面深化改革的落腳點，這恰與當前社會主要矛盾中解決人民美好生活需要同不平衡不充分發展方面相貼合。質言之，實現第二個百年奮斗目標與政治體制改革頂層設計的價值旨歸具有相通之處。社會主要矛盾的根本轉變表明物質與生產之間需求與被需求、滿足與被滿足的關系被更高層面的精神境界的提升所替代，意味著我國要站在新的歷史起點上重新審視和洞察，從“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局著眼和統籌，又要細微到局部，處理好經濟、政治、文化、社會、生態均衡發展，為實現社會主義現代化國家新征程奠定穩固的體制基礎。

二、堅持我國政治體制改革頂層設計的內在邏輯

頂層設計，實質上是在不斷的理論探索和經驗總結的基礎上發展而來。在中國這樣一個人口基數龐大的國家，實現全面深化改革是一個長期的歷史過程。“沒有可以奉為金科玉律的教科書，也沒有可以對中國人民頤指氣使的教師爺”［3］，只能是在“摸著石頭過河”這一思路下，勇于嘗試探索，大膽試錯創新，從而摸索出有效應對解決問題的措施，降低因錯誤施策造成的損害。因此，要從對“摸著石頭過河”思路的清晰體認及演進歷程分析出發，對當前我國政治體制改革頂層設計進行科學闡釋，從而在更好把握兩者關系的同時制定出更精準的政策方略。

（一）從“摸著石頭過河”到頂層設計的過渡

講頂層設計，必然離不開“摸著石頭過河”。據現有可查的文獻記載，陳云同志作為最早強調“摸著石頭過河”思路的人，對這一思路先后進行過多次論述和闡釋。1980 年12 月16 日，他在中共中央工作會議開幕會上說：“改革固然要靠一定的理論研究、經濟統計和經濟預測，更重要的還是要從試點著手，隨時總結經驗，也就是要‘摸著石頭過河’。”［4］鄧小平同志對陳云同志所闡釋的“摸著石頭過河”的論述十分贊同。鄧小平同志強調，“我們現在所干的事業是一項新事業，馬克思沒有講過，我們前人沒有做過，其他社會主義國家也沒有干過。所以，沒有現成的經驗可學，我們只能在干中學，在實踐中摸索”［2］278。“改革開放膽子要大一些，敢于試驗，不能像小腳女人一樣。看準了的，就大膽地試，大膽地闖。”［5］改革開放初期，小崗村村民實行“大包干”政策，即包干到戶，這是農村家庭聯產承包責任制的主要形式。這一形式受到農民和農村干部的積極響應，這與當時農村生產力發展水平、干部經營管理水平相符合，“保證國家的，交足集體的，剩下都是自己的”。在一定意義上，“包干到戶”政策的實施激發了農民的生產熱情，也得到黨中央的支持擁護。后續印發的《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》的通知，在總結各地創新經驗的基礎上，肯定了“包干到戶”的做法，并逐步向其他地方推廣。不可否認，“包干到戶”政策是“摸著石頭過河”的一次大膽嘗試，從長遠來說確有一定的弊端，比如部分土地資料私有化，致使群體階層間產生矛盾分歧，影響人民主體利益的落實。

改革開放以來，我們堅持“摸著石頭過河”與頂層設計相結合，既不能否定“摸著石頭過河”這一思路所積累的有益經驗，同時也要應時而變呼喚頂層設計的出現，將全面深化改革引向深入。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以宏闊的戰略思維和世界眼光，運用馬克思主義科學世界觀與方法論推動改革向縱深邁進，在強調頂層設計的系統性、科學性與協調性的同時，繼續鼓勵敢于突破、大膽試驗的做法，將頂層設計與先行探索有機結合，形成良性互動。當前，在改革頂層設計方面我們已經有了較為明朗可行的方向，并且通過一批重大試點的先行試驗，形成了有章可循的推廣經驗，為社會主義現代化建設注入了強勁動能。

（二）“摸著石頭過河”與頂層設計關系勾連

頂層設計原本是一個工程學概念，本義為一種對戰略思維和宏觀設計的把控，是對經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等作出統籌謀劃，加強對各項改革關聯性的研判，具有系統性、整體性與前瞻性。“摸著石頭過河”作為基礎或鋪墊，為頂層設計的轉變過渡提供大膽嘗試的邏輯理路與依循路徑。“摸著石頭過河”體現了馬克思主義認識論中實踐與認識辯證關系原理。“摸著石頭過河”從歇后語演變至一種科學的工作思路，它不是按圖索驥的本本主義，也不是止步不前的保守主義，而是有據可依的穩步邁進，即“踩穩一步，再邁一步”。“摸著石頭”本身就是遵循已有的、既定的知識、理論、經驗去進行探索；“過河”就是實踐的過程，其中有可能產生南轅北轍或遭遇多次挫折反復，但這是獲取真理性的唯一途徑。由此可知，我們面對新鮮事物時要穩妥而不冒進，只有不斷地認識、實踐、再認識、再實踐，才能無限地接近真理，實現價值。

“摸著石頭過河”與頂層設計相輔相成、辯證統一。其一，“摸著石頭過河”具有中國特色、符合中國實際，為頂層設計的鋪就提供理論基礎和必要前提。如果沒有這一方法論的有效指導，我國計劃經濟就難以順利完成向社會主義市場經濟的轉變，更不會有社會主義市場經濟體制的建立與完善。其二，頂層設計是全面深化改革的必然要求。政治體制改革牽涉多重利益，處理不當就會影響社會的整體穩定。隨著改革的持續深入，原有的修修補補、零敲碎打、就事論事的方法已經逐漸同改革發展的實踐要求不相適應，甚至出現一定程度的背離與脫節。加之國內外局勢風云涌動、變幻莫測，一系列新矛盾新問題逐步凸顯，讓全面深化改革更顯艱巨性和復雜性。鄧小平同志強調，“這個問題太困難，每項改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙，需要審慎從事”［2］196-197。就某種程度而言，審慎從事就是循序漸進。細水長流，試錯修正，才能使得“摸著石頭過河”這一思路漸趨豐富臻善。

政治體制改革作為一項系統工程，需要將“摸著石頭過河”與頂層設計有機結合，也要將審時度勢與敢闖敢干結合起來。改革的進程中機遇與挑戰并存，改革成功了，說明我們路子走對了；改革遇到挫折或失敗，也不掉以輕心，及時回頭修正，總結經驗教訓，減少損失。從“摸著石頭過河”到“頂層設計”的轉變過程也是社會基本矛盾之上層建筑與經濟基礎相互融洽、相互適應的過程。將政治體制改革的頂層設計這一宏觀概念轉換為貼近人民群眾生活的微觀日常，落實到基層，使決策轉換為具有可操作性的實際行動。不論是頂層設計還是設計頂層，其落腳點都是為了人民切身利益的實現。換言之，政治體制改革頂層設計不是束之高閣、遙不可及的，而是可以讓人民群眾可以真正獲得切實的、看得見的“實惠”。

習近平總書記強調，“提出改革舉措當然要慎重，要反復研究、反復論證，但也不能因此就謹小慎微、裹足不前，什么也不敢干、不敢試”［6］。沒有風險的改革是不存在的，不改革，發展難度更大。政治體制改革作為一塊難啃的“硬骨頭”，沒有統一的思想和敢于涉險灘的勇氣和魄力是不行的，也是干不了的。試錯的過程也是探尋規律的重要門徑。從間接經驗到直接經驗，從感性認識上升到理性認識，再返回到實踐，這是一條被反復驗證的、符合真理與價值的清晰而扎實的重要路徑。“摸著石頭過河是加強頂層設計的基礎，加強頂層設計是摸著石頭過河的必然結果和升華。”［7］單論一方，必然會陷入絕對主義的泥淖。因此，要辯證分析“摸著石頭過河”與頂層設計兩者的關系。從所處階段來看，“摸著石頭過河”是感性認識階段，是相對低級的階段；頂層設計處于理性認識階段，是更為本真的高級的層面。從主體側重來看，“摸著石頭過河”注重基層群眾的參與，頂層設計則主要側重于“高層”決策與權威，二者相互貫通于全面深化改革的實踐進程之中。即既要邁開步子，大膽試驗突破，為全局著想，又要以頂層設計的相關制度理念來指引實踐行動，為頂層設計提供可資借鑒和有益啟發，以避免發生原則性、方向性錯誤。

三、堅持我國政治體制改革頂層設計的當代啟示

當前，我國正努力向著實現社會主義現代化國家新征程而團結奮斗。回望改革開放40 多年的發展歷程，我國取得了經濟社會的繁榮發展。“摸著石頭過河”的改革思路對中國的經濟發展具有重要的開拓性意義，在這一思路的引領導范下，社會主義現代化建設取得了一系列豐碩成果，但仍需根據新發展階段和時代特征進行客觀總結。立足基本國情、總結經驗借鑒、找準關鍵問題，系統謀劃，大膽創新，以滿足人民美好生活需求為依歸，并將法治建設貫穿于政治體制改革頂層設計的制定、貫徹、實施過程中，堅持問題導向與結果導向相統一、“摸著石頭過河”與頂層設計相統一，以建立科學完備的制度體系，為國家治理體系和治理能力現代化發揮功效。這是堅持政治體制改革頂層設計給予我們的當代啟示。

（一）立足基本國情，進行系統謀劃

習近平總書記指出：“上層建筑需要不斷適應經濟基礎發展的要求，但這是一個不斷調整的過程，不可能畢其功于一役，不可能通過一次改革就統統解決，有的改革還需要探索、還需要時間，可以進一步積累共識和經驗，條件成熟時再作推進。”［8］目前，我國仍處于全面深化改革的關鍵時期，立足我國社會主要矛盾的轉變，制度的完善亦須與基本國情相匹配，政治體制改革頂層設計關涉改革發展全局，體現中央層面的高瞻遠矚，為重大領域、關鍵問題提供整體框架和系統謀劃。政治體制改革亦須顧全人民利益的均衡優化，尤其是社會主要矛盾的轉變已經突出不平衡不充分這一典型特征。如何保證在滿足人民日益增長的美好生活的需要基礎上進行革新，是當前政治體制改革頂層設計必須考慮的重要課題。

政治體制改革的優勢在“摸著石頭過河”之思路中不斷彰顯，其間必有一個曲折反復、不斷試錯的過程。頂層設計更注重前瞻性問題的總體把握，包括對重點領域、基本規劃、主體原則等方面的布局謀篇。政治體制改革頂層設計是要建構一種現代民主制度模式，使之與全面深化改革的總體目標相承接，使政府與社會達成某種價值共識，同時在社會各階層形成一種普遍的信任感，即頂層設計既要互適又要互容，在繼承中堅持，在穩妥中發展。同時從頂層設計的高度向下扎穩根基，照顧到不同階層、不同群體之間的利益。社會主要矛盾的轉變，從某種意義表明人民對精神需求的滿足提升到更高層面，不僅涉及利益分配的公平正義，而且對政治體制改革頂層設計提出較大挑戰，不只是宏觀上的方針，還要綜合考量具體的實施步驟與關鍵節點。

現階段的改革是一項涉及多部門、多層次的結構調整的繁雜工程，這需要在理順各部門的結構和功能的基礎上進行整體性規劃，才能制定出符合適應復雜環境、又能兼顧整體與局部的科學方案。另外，在制定決策方案的過程中，要考慮各部門之間利益的協調性，也要關注目標操作的可行性，只有這樣，才能將改革落到實處，做到有的放矢。

（二）把準關鍵領域，解決重點問題

面臨世界百年未有之大變局、中華民族偉大復興戰略全局以及全球疫情的大流行趨勢，全面深化改革任重而道遠。政治體制改革頂層設計作為社會治理改革的重點，在繼承經驗、穩妥變革的同時，敢于突破也極為關鍵。目前，改革的重點涉及破除政治體制束縛、破除壟斷等問題，因此僅憑“摸著石頭過河”思路的加持遠遠不夠，還需要依法依規來進行頂層設計的維系完善，將法治建設納入政治體制改革的軌道。一要完善我國的根本政治制度，處理好改革、發展、穩定的關系，把改善人民生活作為正確處理三者關系的結合點。頂層設計依托政治與法律制度的雙重保障，這是改革的難點。鄧小平同志說：“經濟建設這一手我們搞得相當有成績，形勢喜人，這是我們國家的成功。但風氣如果壞下去，經濟搞成功又有什么意義？會在另一方面變質，反過來影響整個經濟發展。”［2］174在大力發展經濟之時，道德敗壞之風也要令行禁止。任何政治體制都需要解決如何避免權力腐化的問題［9］，政治體制改革涉及多重利益糾葛，處理不好可能會影響整個社會的安定發展。二要憑借法律政策的權威，限制“關鍵少數”濫用職權，將“權力關進制度的籠子里”。頂層設計只是宏觀層面的標準原則制定與設計，并非具有完全的理性，必定會在制度的合理性與適用性方面存在偏頗。所以，法治的介入與衡量十分必要。既要讓政治體制改革頂層設計不逾越法律界定，又要監督頂層設計者的行為行動合法合規。頂層設計者在戰略制定和政策落實層面如無法符合大眾心理預期，可能會在一定范圍內引起利益糾葛和矛盾，因此，政治體制改革頂層設計的把控、推進與落地，包括后期的跟蹤、反饋與完善，除了強大法律保障作為依托之外，還需要一批理論素養扎實、實踐能力突出、眼光視域高遠的頂層設計優良人才。

（三）總結經驗借鑒，不斷為民謀利

作為社會歷史發展的產物，政治體制的存續都有其特定的歷史沿革和內在優勢。“摸著石頭過河”的思路逐步深入以及時代的更替，使得對新事物的摸索與實踐更為穩妥謹慎。建立健全政治體制改革“頂層設計”必須要與“摸著石頭過河”結合起來，從走過的彎路、犯過的錯誤和積累的經驗中認真汲取，加以運用轉化，并運之于創新實踐中來，為社會主義現代化建設服務。以新冠疫情為例，可以窺見中西方文明制度的巨大差異和明顯鴻溝。這里涉及一個主體信任問題，即民眾與國家之間的相信度。從對新冠疫情的茫然無措、恐慌逃避到后疫情時代社會井然有序的狀態，體現出國家對重大事件處理的豐富經驗以及人民對國家制度、體系、能力的始終堅信。“一個國家的抗疫成效與國家制度是分不開的，應對新冠危機一定意義上說是國家制度優劣與否的一次檢驗。”［10］

政治體制改革頂層設計作為中國特色社會主義政治制度的重要組成部分，為世界上其他發展中國家提供了可資借鑒的范式參考。政治體制改革頂層設計須自下而上，以人民的重大關切為出發點和落腳點，同時發揚全過程人民民主，讓人民有充分自由的權利參與社會治理。此外，借鑒吸收國外政治體制改革中的合理因素，切實將經驗轉化到實際行動當中，“不能只停留在口頭上、止步于思想環節，而要體現在經濟社會發展各個環節”［11］，牢牢抓住人民利益分配和困難訴求的問題，保證人民群眾基本生活的滿足。實現全體人民共同富裕的現代化，是對中國式現代化鮮明特征的高度凸顯，也是在“摸著石頭過河”與頂層設計的融入調適下不斷為民謀福利的價值追求。