失信聯(lián)合懲戒的法治反思

王亞利，翟林偉

（太原科技大學(xué)法學(xué)院，山西太原，030024）

2014 年，國務(wù)院發(fā)布《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》，自此，我國的社會信用體系建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)與快速發(fā)展階段。作為社會信用體系建設(shè)的核心機(jī)制，失信聯(lián)合懲戒在自上而下的部署與推動下，迅速擴(kuò)張至諸多行政管理領(lǐng)域，成為一種普遍化的重要治理工具，也成為整個(gè)社會熱議與關(guān)注的話題。但與此同時(shí)，失信聯(lián)合懲戒制度在實(shí)踐運(yùn)用中，存在脫離法治軌道的跡象，引起諸多質(zhì)疑與批評，需要從法治的視角加以反思與檢視，并予以匡正。

一、失信聯(lián)合懲戒的形成背景

（一）整體失信的社會生態(tài)

中國自古以來一直有著“誠實(shí)守信”的傳統(tǒng)美德，誠實(shí)信用也符合傳統(tǒng)中國人的道德觀和倫理觀。但自改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，社會信用卻不能同時(shí)增量。種種違背誠信的現(xiàn)象層出不窮，形成整體失信的社會生態(tài)，這與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的變化有密切關(guān)系。

隨著工業(yè)化、城市化、市場化改革不斷深入，農(nóng)村這個(gè)包含著地緣、血緣、親緣關(guān)系的熟人群體被慢慢分解，更多的人涌入到工作與生活分離、同事與鄰居分離、社會生活與經(jīng)濟(jì)生活分離的城市中來，社會結(jié)構(gòu)逐步由過去的熟人社會轉(zhuǎn)變成陌生人社會［1］。在此過程中，相伴而生的是對于信用的需求。由于市場規(guī)則和信用機(jī)制還不夠完善，傳統(tǒng)基于熟人社會關(guān)系而產(chǎn)生的人格信用機(jī)制在此難以生效，信用環(huán)境遭到瓦解。于是一些追求機(jī)會主義的人就開始鉆制度、法律不完備、執(zhí)法不嚴(yán)的空子，不講信用，制假售假、偷工減料、欺騙賄賂、數(shù)據(jù)造假、學(xué)術(shù)不端等失信行為泛濫，市場處于無序狀態(tài)，社會誠信嚴(yán)重缺失，造成普遍的信用危機(jī)，進(jìn)而影響到經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。這種社會背景下，基于誠信建設(shè)的現(xiàn)實(shí)緊迫性，黨中央、國務(wù)院自上而下發(fā)動一場浩大的社會信用體系建設(shè)工程，來規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，引導(dǎo)社會誠信自律。

（二）社會治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型

以信用為核心的新型監(jiān)管機(jī)制，體現(xiàn)了國家治理體制機(jī)制的轉(zhuǎn)型。當(dāng)代政府治理中面臨著很多難題，繁雜的行政任務(wù)與有限的行政執(zhí)法資源之間的矛盾越來越突出，傳統(tǒng)政府監(jiān)管方式捉襟見肘，行政機(jī)關(guān)需在執(zhí)法手段上不斷創(chuàng)新。“放管服”背景下，政府不斷向社會賦權(quán)，行政許可等事前監(jiān)管手段日漸式微，構(gòu)建事后事中監(jiān)管機(jī)制成為緊迫議題。在這樣的大環(huán)境下，行政主體依靠其所擁有的公共信用信息，以信用評價(jià)和失信聯(lián)合懲戒為手段對市場進(jìn)行監(jiān)管，信用成為政府新的社會治理工具［2］。繁雜的社會公共事務(wù)已不能完全依賴于政府自上而下的管理，而需要調(diào)動更多的市場和社會主體的合作來助推公共行政。信用工具的核心功能在于整合多元主體和多元手段共同發(fā)揮作用，是與公共治理理論契合的社會治理工具創(chuàng)新［3］。

實(shí)際上，近幾年來，中央發(fā)布的諸多政策文件中都明確要求社會信用體系的建設(shè)要與政府轉(zhuǎn)變治理模式、“放管服”結(jié)合起來①國務(wù)院在2014 年發(fā)布《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》和2019 年發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》中均明確指出，為加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，深入推進(jìn)“放管服”改革，進(jìn)一步發(fā)揮信用在創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、提高監(jiān)管能力和水平方面的基礎(chǔ)性作用，減少政府對于經(jīng)濟(jì)的行政干預(yù)，更好激發(fā)市場主體活力，推動高質(zhì)量發(fā)展。，反復(fù)要求支持各領(lǐng)域中信用信息收集和評價(jià)機(jī)制的建立，特別是鼓勵(lì)各類第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展②國家發(fā)展改革委辦公廳2018 年發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮信用服務(wù)機(jī)構(gòu)作用加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)的通知》中指出“發(fā)揮信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，有利于提高行政效率，推動‘放管服’改革，構(gòu)建以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制。”。希望基于信用工具形成自律的社會秩序，使得公共管理實(shí)現(xiàn)更高效率的多元化甚至去中心化，以此來減輕政府的監(jiān)管壓力。社會治理轉(zhuǎn)型背景下，信用成為新的治理工具，有助于整合多元的監(jiān)管機(jī)制和治理主體，信用工具成為多部門、多領(lǐng)域、多行業(yè)的多元主體充分整合、信息共享、及時(shí)交流、聯(lián)合懲戒的合作工具，能夠?qū)⒔鉀Q復(fù)雜社會和市場問題的機(jī)制內(nèi)嵌于整個(gè)治理框架中。

（三）信息化時(shí)代技術(shù)發(fā)展的助力

當(dāng)前我們正處于大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能的信息技術(shù)革命時(shí)代，失信聯(lián)合懲戒的運(yùn)用與信息化時(shí)代技術(shù)的發(fā)展有著必然的聯(lián)系。

“失信聯(lián)合懲戒是多個(gè)監(jiān)管部門為維護(hù)社會信用秩序，在實(shí)現(xiàn)部門或機(jī)構(gòu)間新型信用信息共享的基礎(chǔ)上，依法對于失信違法行為人共同實(shí)施懲戒的一種執(zhí)法機(jī)制。”［4］其運(yùn)用不僅是法律問題，也存在技術(shù)問題。失信聯(lián)合懲戒的廣泛運(yùn)用得益于信息技術(shù)的發(fā)展，信用信息共享和大數(shù)據(jù)分析是行政機(jī)關(guān)實(shí)施聯(lián)合懲戒的基礎(chǔ)。信用信息涉及到行為信息、服務(wù)信息、交易信息等不同內(nèi)容和種類，對于這些數(shù)據(jù)的分析，需借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)方可為政府提供市場主體的信用評價(jià)。部門聯(lián)合實(shí)施懲戒則以部門協(xié)同、互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)。現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，有助于打破部門壁壘和信息孤島，整合部門之間分散的信用信息，集中公共資源，提高治理效能。目前以全國信用信息共享平臺“信用中國”網(wǎng)以及各級政府的門戶網(wǎng)站為載體，已形成從國家部委到地方立體的信用建設(shè)網(wǎng)絡(luò)。總而言之，在信息化時(shí)代，信息技術(shù)的發(fā)展為失信聯(lián)合懲戒的運(yùn)用提供了強(qiáng)大的技術(shù)基礎(chǔ)，促進(jìn)了失信聯(lián)合懲戒制度的不斷強(qiáng)化。

二、失信聯(lián)合懲戒的實(shí)踐檢視

（一）存在的問題

1.失信行為認(rèn)定泛化

實(shí)踐中，失信聯(lián)合懲戒制度有被濫用和泛用的傾向，而要防止信用手段濫用、泛用的關(guān)鍵一環(huán)就在于對聯(lián)合懲戒中的失信行為如何認(rèn)定。在“一處失信，處處失信”的這一指引性原則的導(dǎo)向作用下，失信行為的認(rèn)定亦呈現(xiàn)出泛化趨勢。

其一，失信行為呈現(xiàn)出泛道德化趨勢。各地政府部門在推進(jìn)失信聯(lián)合懲戒制度實(shí)施的過程中，將違反道德規(guī)范的行為直接等同于失信行為進(jìn)行懲戒。例如，2019 年北京市交通委發(fā)布的《關(guān)于對軌道交通不文明乘車行為記錄個(gè)人信用不良信息的實(shí)施意見》中將在列車車廂內(nèi)一人占用多個(gè)座位、除嬰兒、病人外，在列車車廂內(nèi)進(jìn)食、推銷產(chǎn)品或從事營銷活動、大聲外放視頻或音樂等違反道德的行為認(rèn)定為失信行為；2019 年廣東省《廣州市公共信用信息管理規(guī)定》中將乘坐公共交通時(shí)霸占他人座位等行為認(rèn)定為不良行為，進(jìn)行個(gè)人信用失信登記；還有的地方政府將子女不回家看望父母親等行為納入失信懲戒的范圍。上述這些做法不斷對失信行為進(jìn)行擴(kuò)大化界定，使得失信聯(lián)合懲戒深入到人們?nèi)粘Ｉ钪械母鱾€(gè)領(lǐng)域，失信懲戒機(jī)制成為維系道德的手段，呈現(xiàn)出泛道德化趨勢。我國逐步形成的這種失信聯(lián)合懲戒制度中關(guān)于“信”的解釋已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)的“誠信”和“信用”的范圍。

其二，失信與違法基本混同。當(dāng)下的信用法律制度建設(shè)中，失信行為的列舉大多為法律明文規(guī)定的違法行為，違法與失信兩個(gè)概念基本混同，兩者之間缺乏差異與邊界，失信就是違法，違法就是失信，導(dǎo)致失信聯(lián)合懲戒制度的適用范圍無節(jié)制擴(kuò)大。例如《上海市社會信用條例》對于社會信用做出如下界定：“社會信用是指具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織（以下統(tǒng)稱信息主體），在社會和經(jīng)濟(jì)活動中遵守法定義務(wù)或者履行約定義務(wù)的狀態(tài)。”其中被視為失信信息的共列舉了六項(xiàng)①《上海市社會信用條例》第九條規(guī)定：市社會信用管理部門應(yīng)當(dāng)遵循合法、審慎、必要的原則，組織編制本市公共信用信息目錄。列入目錄的失信信息包括下列事項(xiàng)：（一）欠繳依法應(yīng)當(dāng)繳納的稅款、社會保險(xiǎn)費(fèi)、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金的；（二）提供虛假材料、隱瞞真實(shí)情況，侵害社會管理秩序和社會公共利益的；（三）拒不執(zhí)行生效法律文書的；（四）適用一般程序作出的行政處罰信息，但違法行為輕微或者主動消除、減輕違法行為危害后果的除外；（五）被監(jiān)管部門處以市場禁入或者行業(yè)禁入的；（六）法律、法規(guī)和國家規(guī)定的其他事項(xiàng)。，可以涵蓋絕大多數(shù)行政違法行為。這在一定程度表明：中國語境中的社會信用可以基本涵蓋所有的違法行為與違約行為。又如，有的地方立法將闖紅燈的違法行為與個(gè)人征信相掛鉤②《太原市人民政府批轉(zhuǎn)市公安局關(guān)于太原市交通失信行為聯(lián)合懲戒辦法（試行）的通知》第十三條規(guī)定：行人、乘車人、非機(jī)動車駕駛?cè)擞邢铝星樾沃槐惶幜P的，交通失信分值一次記2 分；一年內(nèi)再次違反下列同一行為被處罰的，采用遞進(jìn)式（N＋1）記分方式，即：第一次記2 分，第二次記3 分、第三次記4 分，以此類推，記分相加之和為交通失信分值。（三）不按照交通信號通行的。第二十六條規(guī)定：銀行在審批發(fā)放個(gè)人貸款時(shí)，申請人有特別嚴(yán)重交通失信記錄的，可以作為限制貸款的重要參考依據(jù)。。從邏輯上講，違法行為成為失信行為應(yīng)當(dāng)具備一定的條件，當(dāng)任何違法行為都可成為聯(lián)合懲戒的事由時(shí)，本質(zhì)上這套機(jī)制就會發(fā)生異化與錯(cuò)位。

綜上所述，實(shí)踐運(yùn)用中，失信與違反道德、失信與違法高度混同，呈現(xiàn)出泛化的趨勢，從而引發(fā)法學(xué)界關(guān)于失信聯(lián)合懲戒邊界失控的隱憂。

2.聯(lián)合懲戒造成重復(fù)評價(jià)

失信聯(lián)合懲戒其背后的邏輯是“一處失信，處處受限”，因其具有直接招致權(quán)利普遍限制之法律后果，從而具有強(qiáng)大威懾力［5］。在實(shí)踐中，失信聯(lián)合懲戒措施往往會出現(xiàn)這樣的情況：某企業(yè)因?yàn)榕欧盼鬯幚聿贿_(dá)標(biāo)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐胤叫苑ㄒ?guī)被認(rèn)定為失信主體，先是被環(huán)境衛(wèi)生部門警告，發(fā)布社會通告批評，隨后又被市場監(jiān)管部門進(jìn)行罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照，并且該企業(yè)因失信主體的身份在商業(yè)銀行的信用貸款也會受到影響。那么其對于失信主體實(shí)施的跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的懲戒行為是否存在法律上的重復(fù)評價(jià)？

何為重復(fù)評價(jià)？在行政法上表現(xiàn)為“一事不再罰”，刑法上表現(xiàn)為“想象競合犯，從一重罪論處”，在訴訟法學(xué)上表現(xiàn)為“一事不再理”，這些原則追根溯源都出自“禁止雙重評價(jià)”原則［6］，其目的在于防止對一個(gè)不法行為進(jìn)行重復(fù)處罰，體現(xiàn)“過罰相當(dāng)”的法律價(jià)值，以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。在失信主體的失信行為已被處以行政處罰的情況下，再實(shí)施信用懲戒，就可能構(gòu)成雙重懲罰，違反“禁止雙重評價(jià)”原則。為什么要禁止重復(fù)評價(jià)，是因?yàn)閷σ粋€(gè)失信行為不斷給予否定性評價(jià)，將導(dǎo)致失信主體喪失對正常生活的可預(yù)測性，也會造成過重的懲罰后果，有違法的安定性原則和比例性原則［7］。參考刑法上的“想象競合犯，擇一重罪處罰”，其指的是“無須實(shí)施數(shù)罪并罰，而應(yīng)按照其犯罪行為所觸犯的數(shù)罪中最重的犯罪論處”［8］。由此類推，對于可能違反多個(gè)領(lǐng)域的實(shí)體法規(guī)范的同一失信行為適用各領(lǐng)域的多項(xiàng)懲戒措施，即使各項(xiàng)懲戒措施都具有單獨(dú)的實(shí)體法律規(guī)范依據(jù)，但因其未擇一重處罰，就可能違反“禁止重復(fù)評價(jià)”原則，造成對于失信主體的過度制裁。

3.失信行為與懲戒措施不當(dāng)聯(lián)結(jié)

“禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)”原則最早源于德國行政法［9］，后來擴(kuò)展為要求行政機(jī)關(guān)追求一定行政目的之同時(shí)，須認(rèn)真考慮對相對人之侵害是否合理妥當(dāng)，要求行政手段與行政目的之間必須有“事理上的關(guān)聯(lián)”［10］。具體到失信聯(lián)合懲戒的法治領(lǐng)域，要求行政機(jī)關(guān)對于失信主體的失信行為進(jìn)行懲戒時(shí)，必須與其所欲實(shí)現(xiàn)的行政目的之間具有實(shí)質(zhì)、合理、正當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)，即不能為了懲戒失信主體在A 處的失信行為，而在B 處或者C 處實(shí)施不相關(guān)的其他懲戒。行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)的行使應(yīng)具有邊界，如果濫用職權(quán)，不能妥善處理所采取措施與其所達(dá)成行政目的的事理上的關(guān)聯(lián)性，懲戒措施將違反禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則，并且可能構(gòu)成違法。例如某運(yùn)輸公司存在偷稅漏稅的行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以依照法律規(guī)定對其進(jìn)行行政處罰，但是該公司的運(yùn)輸車輛在交通管理部門辦理相關(guān)證件時(shí)，不能以該公司偷稅漏稅為由拒絕為其辦理。

然而，在失信聯(lián)合懲戒的法治實(shí)踐中，還存在著行政懲戒的連帶性懲罰，如行政機(jī)關(guān)將失信懲戒措施及于與失信違法行為無關(guān)的主體。例如有的公立學(xué)校在招生時(shí)，要求查看學(xué)生父母的信用檔案，若父母屬于失信被執(zhí)行人，則在其從失信被執(zhí)行人名單中移出之前不予錄取其子女。公立學(xué)校是以教育為目的而成立的，不應(yīng)當(dāng)成為實(shí)施連帶失信懲戒的場所，這一行為侵害了失信被執(zhí)行人的子女受教育權(quán)利，明顯違反禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)的法治原則。失信聯(lián)合懲戒的制度實(shí)踐中，普遍存在著一項(xiàng)失信行為面臨多項(xiàng)不特定懲戒措施的情形［11］。例如企業(yè)若存在嚴(yán)重拖欠農(nóng)民工工資的失信行為，將會面臨政府資金支持、政府采購、招投標(biāo)、融資貸款、市場準(zhǔn)入、稅收優(yōu)惠、評優(yōu)評先、交通出行等方面的各種限制①《保障農(nóng)民工工資支付條例》第48 條第1 款用人單位拖欠農(nóng)民工工資，情節(jié)嚴(yán)重或者造成嚴(yán)重不良社會影響的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將該用人單位及其法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員列入拖欠農(nóng)民工工資失信聯(lián)合懲戒對象名單，在政府資金支持、政府采購、招投標(biāo)、融資貸款、市場準(zhǔn)入、稅收優(yōu)惠、評優(yōu)評先、交通出行等方面依法依規(guī)予以限制。，并且可能還會面臨29 種可供有關(guān)部門選擇的懲戒措施和一個(gè)來自兜底條款的隨時(shí)會更新的其他懲戒措施②《關(guān)于對嚴(yán)重拖欠農(nóng)民工工資用人單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》中，共列出29 種可供有關(guān)部門選擇的懲戒措施，并附有一個(gè)兜底且隨時(shí)會更新的“其他懲戒措施”條款。。再如，限制稅務(wù)失信行為人從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)行業(yè)的規(guī)定③《關(guān)于對重大稅收違法案件當(dāng)事人實(shí)施聯(lián)合懲戒措施的合作備忘錄》第（十九）項(xiàng)規(guī)定，對公布的重大稅收違法案件當(dāng)事人，限制從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)。，限制失信超限超載的運(yùn)輸車輛的相關(guān)責(zé)任主體取得生產(chǎn)許可的規(guī)定④《關(guān)于對嚴(yán)重違法失信超限超載運(yùn)輸車輛相關(guān)責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》聯(lián)合懲戒措施第3 條規(guī)定：針對嚴(yán)重違法失信超限超載運(yùn)輸行為，其相關(guān)責(zé)任主體依法限制取得生產(chǎn)許可。，很難說，這些懲戒措施與失信行為之間具有合理關(guān)聯(lián)。

（二）根源剖析

1.法律強(qiáng)化機(jī)制的制度本義

失信聯(lián)合懲戒制度在推進(jìn)過程中，具有明顯的工具主義導(dǎo)向，除了塑造社會誠信，實(shí)質(zhì)上還承載了加強(qiáng)法律法規(guī)有效實(shí)施的功能。隨著中國特色社會主義法律體系的建成，法規(guī)的供給相對來說比較充足，但法律法規(guī)得不到有效的實(shí)施，呈現(xiàn)出執(zhí)法效能嚴(yán)重不足的狀況，影響到國家法治建設(shè)的整體質(zhì)量。相較于傳統(tǒng)的管制手段，失信聯(lián)合懲戒制度可對失信主體的未來預(yù)期利益進(jìn)行限制，如聲譽(yù)受損、資格限制、權(quán)利喪失等，使得失信主體難以在市場和社會立足。這套制度能夠發(fā)揮強(qiáng)大的威懾力，成本低，效果好，因此，獲得政府部門的青睞成為時(shí)代新寵。基于其強(qiáng)大的法律威懾力，行政機(jī)關(guān)可借助于失信聯(lián)合懲戒機(jī)制解決法律法規(guī)得不到有效實(shí)施的現(xiàn)實(shí)問題，通過將違法行為轉(zhuǎn)化為失信行為，以此提升行政執(zhí)法效能，這進(jìn)一步強(qiáng)化了失信聯(lián)合懲戒制度的工具導(dǎo)向，其適用范圍被無節(jié)制擴(kuò)大。

2.統(tǒng)一法律制度供給缺失

其一，中央層面缺乏統(tǒng)一立法。2016 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》，為失信聯(lián)合懲戒確定基本方向。2020 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，為失信聯(lián)合懲戒提供更規(guī)范的政策依據(jù)。2021 年國家發(fā)展改革委、人民銀行發(fā)布了《全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2021 年版）》和《全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2021 年版）》作為實(shí)施懲戒措施的權(quán)力基礎(chǔ)清單。具體實(shí)施中，失信聯(lián)合懲戒主要以各個(gè)部門之間達(dá)成的合作備忘錄作為執(zhí)法依據(jù)，但這些合作備忘錄本身更多體現(xiàn)的是制度需求者的意向。盡管制度在一直完善，但是失信聯(lián)合懲戒制度在中央層面主要依靠政策調(diào)整，缺乏有力的統(tǒng)一法律保障。由于缺乏統(tǒng)一立法，所以各部門和地區(qū)結(jié)合自身認(rèn)識和需要以部際“合作備忘錄”形式和地方立法來各自界定和規(guī)范。因此，可以說，失信聯(lián)合懲戒制度并非立法者統(tǒng)一設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是政府主導(dǎo)與行動的結(jié)果。

其二，地方社會信用立法強(qiáng)化信用治理的工具導(dǎo)向。在中央尚未出臺統(tǒng)一的信用立法，缺少一個(gè)權(quán)威、核心的基本法律作為指引的前提下，各地的社會信用條例立法便紛紛展開并且形成熱點(diǎn)［12］。各地方在制定信用條例時(shí)規(guī)定的聯(lián)合懲戒尺度、標(biāo)準(zhǔn)不一，并且試圖借此制度來一攬子解決地方治理中的各種難題，這就導(dǎo)致享有懲戒權(quán)的行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中自由裁量的空間過于寬泛，缺少行政裁量基準(zhǔn)，權(quán)力得不到有效約束，制度的運(yùn)行有脫離法治軌道之嫌。

三、失信聯(lián)合懲戒的規(guī)制路徑

失信聯(lián)合懲戒是一把“雙刃劍”，既可以彌補(bǔ)現(xiàn)有行政管理體系的缺口，通過多部門、多領(lǐng)域、多行業(yè)協(xié)調(diào)配合以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法目標(biāo)和效益的最大化，提高行政效能，但其在實(shí)踐中的濫用導(dǎo)致異化和脫法的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，又可能會侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。從國家治理體系的角度來看，盡管失信聯(lián)合懲戒措施目前極大地提高了行政效能，但其作為一套自上而下推動構(gòu)建的國家治理策略和社會治理技術(shù)，需要一系列完整的法律運(yùn)行制度來將失信聯(lián)合懲戒與國家治理相融合，否則失信聯(lián)合懲戒機(jī)制看似龐大，實(shí)則外強(qiáng)中干。

（一）完善失信聯(lián)合懲戒立法

1.推進(jìn)制度頂層設(shè)計(jì)

我國現(xiàn)階段的信用立法仍處于起步探索階段，失信聯(lián)合懲戒制度并未形成完整的法律體系。目前的規(guī)定大多采取分散式立法，將失信聯(lián)合懲戒的具體內(nèi)容鑲嵌于相關(guān)的法律法規(guī)之中。這種分散式的立法模式優(yōu)勢是能夠盡快將失信聯(lián)合懲戒制度納入立法的范圍，并在執(zhí)法實(shí)踐中迅速付諸行動。但是其缺點(diǎn)也顯而易見，分散式立法導(dǎo)致體系雜亂無章，法律位階普遍較低，在失信聯(lián)合懲戒實(shí)施中缺乏高位階的法律依據(jù)。只有加快推進(jìn)制度頂層設(shè)計(jì)，健全信用法治建設(shè)，才能深入推進(jìn)失信聯(lián)合懲戒制度的實(shí)施。

2.規(guī)范地方立法實(shí)踐

目前我國不僅需要加強(qiáng)失信聯(lián)合懲戒制度的頂層設(shè)計(jì)，還需進(jìn)一步規(guī)范地方信用立法實(shí)踐。地方在失信聯(lián)合懲戒的立法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

第一，懲戒措施的設(shè)定遵循法律保留原則。地方立法必須嚴(yán)格遵循國家關(guān)于失信聯(lián)合懲戒措施相關(guān)文件的規(guī)定，保證地方立法在國家信用治理體系框架下進(jìn)行。需要注意的是，在地方立法中涉及關(guān)于限制公民的人身自由或資格的懲戒措施，必須遵守法律保留原則。

第二，懲戒措施的實(shí)施遵循正當(dāng)程序原則。首先，應(yīng)當(dāng)遵循法定程序，確定法定前置義務(wù)。失信聯(lián)合懲戒措施的實(shí)施需要經(jīng)過法定程序嚴(yán)格審批，確定失信主體法定前置義務(wù)，遵循“事先沒有介入的，事后也不得加入”的原則［13］，使得懲戒措施具有可預(yù)測性，保證法的安定性。其次，保護(hù)失信主體程序性權(quán)利。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行失信聯(lián)合懲戒的過程中，應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政機(jī)關(guān)行使懲戒權(quán)的程序，保障失信主體的陳述權(quán)、申辯權(quán)、提起異議的權(quán)利。最后，行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的懲戒措施應(yīng)設(shè)定合理期限和評估機(jī)制。

第三，懲戒措施的實(shí)施遵循關(guān)聯(lián)性原則。在地方立法中必須考慮失信行為和懲戒措施具有科學(xué)關(guān)聯(lián)性，不得濫用權(quán)力，在立法和實(shí)踐中遵循禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則。

（二）統(tǒng)一失信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

1.區(qū)分失信與違法

“失信”和“違法”本就是兩個(gè)不同的概念，前者偏向于違反承諾，不誠實(shí)，后者偏向于違反國家法律法規(guī)的規(guī)定。但在失信聯(lián)合懲戒的地方實(shí)踐中，失信行為與違法行為確實(shí)存在著不同程度的重合，例如，稅收違法與失信黑名單綁定、公民的交通安全違法情況納入誠信檔案。公民交通安全違法行為，以失信行為來對待，既難以與社會公眾認(rèn)知的誠信相符合，也違背了社會信用體系建設(shè)的初衷。所以本文認(rèn)為，失信行為和違法行為具有一定的關(guān)聯(lián)，但符合一定條件的違法行為才應(yīng)當(dāng)被列為失信行為。失信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)從以下三個(gè)方面進(jìn)行：第一，嚴(yán)重違法可以列入失信行為。對違法行為適用失信懲戒時(shí)必須考慮到其帶來的一系列嚴(yán)重不利后果，是否與違法行為的嚴(yán)重性相匹配，懲戒措施應(yīng)當(dāng)指向具有涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的嚴(yán)重違法行為。對于輕微違法行為如“行人闖紅燈”或者已經(jīng)糾正的一般違法行為，不宜認(rèn)定為失信行為。第二，違法具有主觀過錯(cuò)應(yīng)當(dāng)列入失信行為。違法行為被認(rèn)定為失信行為，行為人在主觀上應(yīng)當(dāng)具有故意。如稅收違法與失信黑名單綁定時(shí)，應(yīng)考慮其是否故意偷逃漏稅、是否在法定期限內(nèi)的再次違法的主觀故意性。對過失行為尤其是一般過失行為不宜實(shí)施失信懲戒，可采取其他方式使行為人承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政、刑事法律責(zé)任。第三，可將重點(diǎn)領(lǐng)域的違法認(rèn)定為失信行為。對于在安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全、環(huán)境污染等一些直接涉及公共安全和人民群眾生命健康的重點(diǎn)領(lǐng)域的違法行為，可實(shí)施失信聯(lián)合懲戒措施。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)開始著手加強(qiáng)對于重點(diǎn)領(lǐng)域的信用監(jiān)管①市場監(jiān)督管理總局在2021 年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域信用監(jiān)管的實(shí)施意見》中提出“以食品、特種設(shè)備等生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管為切入點(diǎn)，推進(jìn)市場監(jiān)管重點(diǎn)領(lǐng)域的信用監(jiān)管”。。

2.道德進(jìn)入失信范疇?wèi)?yīng)遵循“以德入法”

隨著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展，行政管制權(quán)的范圍不斷擴(kuò)張，同時(shí)個(gè)體化隱私權(quán)概念強(qiáng)化，大幅擠壓了基于社會有機(jī)聯(lián)結(jié)的非正式規(guī)范（即道德規(guī)范）發(fā)揮主導(dǎo)治理作用的空間。客觀而言，自古至今沒有一個(gè)國家可以真正實(shí)現(xiàn)社會控制的一元化，德治與法治二元共存是社會控制的常態(tài)。然而在各地的失信懲戒實(shí)施中，集中供給的法律規(guī)范似乎全面介入了原本主要依賴社會規(guī)范調(diào)整的日常道德和倫理生活領(lǐng)域，以此來實(shí)現(xiàn)對社會廣泛而強(qiáng)有力的控制，有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱之為“德治集中”［14］。但這可能使得道德的教化價(jià)值與法律的規(guī)范價(jià)值彼此錯(cuò)位，侵蝕正向的社會能量。

由道德規(guī)范調(diào)整的行為究竟能否納入失信懲戒的范圍？筆者在一份中央文件中找到了答案①2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步把社會主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》。，該文件提到“把社會主義核心價(jià)值觀的要求體現(xiàn)到憲法法律、法規(guī)規(guī)章和公共政策之中，轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的法律規(guī)定”。這表明，法律規(guī)范不能違背常理常情，需要繼受于道德。在失信聯(lián)合懲戒的運(yùn)用中，“以德入法”后道德可進(jìn)入社會信用，但道德入法應(yīng)順勢而為，不能盲目科以法律的剛性。類似像隨地吐痰、在旅游景點(diǎn)亂寫亂畫、遛狗不拴繩或不隨手撿拾糞便等違反道德的行為，當(dāng)代陌生人社會一方面承認(rèn)此種行為應(yīng)當(dāng)受到控制，但另一方面社會道德規(guī)范又沒有能力發(fā)揮執(zhí)行的作用，成為頑癥痼疾，對這樣一些基本的道德要求，可通過技術(shù)手段轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，完成“以德入法”的路徑之后，那么政府若將此類規(guī)范納入失信行為的范疇并通過運(yùn)用自身強(qiáng)制力保障執(zhí)行，就取得了合理性和正當(dāng)性。

（三）保障失信聯(lián)合懲戒的實(shí)質(zhì)合理性

失信聯(lián)合懲戒基于“一處失信，處處受限”的政策理念，其似乎蘊(yùn)含著“懲戒無邊界”之意，有“棒打一片”之虞。現(xiàn)有的立法與實(shí)踐都對失信行為規(guī)定了“一攬子”的懲戒措施，失信行為作為處罰要件只是充當(dāng)了一個(gè)“入口”，聯(lián)合懲戒措施呈現(xiàn)出了“口袋式”的開放規(guī)范模式。失信行為與懲戒措施往往沒有正當(dāng)聯(lián)結(jié)，聯(lián)合懲戒亦可能造成過度制裁，使得失信聯(lián)合懲戒的實(shí)施整體上欠缺實(shí)質(zhì)合理性。基于此，本文認(rèn)為失信聯(lián)合懲戒若要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)合理，必須遵循以下原則：第一，行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則，建立失信行為與懲戒措施的匹配機(jī)制。通過對失信行為進(jìn)行精細(xì)化分類，明確不同類別的失信行為匹配與之相適恰的懲戒措施［15］，以此保證懲戒措施與失信行為在懲戒對象維度上的聯(lián)結(jié)、懲戒措施與失信行為在行為維度上的聯(lián)結(jié)，達(dá)到懲戒措施與懲戒目的有機(jī)統(tǒng)一。某種意義上，失信聯(lián)合懲戒制度之成敗一定程度上取決于聯(lián)結(jié)規(guī)則是否能夠獲得有效設(shè)計(jì)。第二，遵循比例原則。首先，失信評價(jià)結(jié)果呈現(xiàn)的失信等級應(yīng)與失信行為的社會危害性相符合，同時(shí)，失信評價(jià)結(jié)果轉(zhuǎn)引的其他執(zhí)法部門的懲戒措施的數(shù)量、范圍與幅度需根據(jù)比例原則進(jìn)行合理控制，盡力避免或減少對當(dāng)事人權(quán)益的不必要損害［16］。其次，懲戒措施應(yīng)擇一重處斷［17］。針對一個(gè)失信行為，若其受到不同種類的懲戒措施相互之間無法替代，且懲戒具有不同的行政目的，可以并處。但是相同種類的懲戒措施則應(yīng)擇一重處斷，避免對失信行為造成過度評價(jià)［18］。

失信聯(lián)合懲戒機(jī)制作為構(gòu)建社會信用體系的核心機(jī)制，是中國社會治理的創(chuàng)新發(fā)展，其制度實(shí)踐早已走在了理論研究之前。失信聯(lián)合懲戒制度雖然可以成為彌補(bǔ)政府監(jiān)管能力不足和提升行政治理效能的工具，但如果脫離了法治的框架導(dǎo)致制度失靈和濫用，將對國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化建設(shè)形成“反噬”。因此，我們要正視與反思制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)的合法性危機(jī)與挑戰(zhàn)，推動失信聯(lián)合懲戒制度的法治化轉(zhuǎn)型。