土地征遷信訪矛盾溝通治理和分類治理研究

陳盛淦

（福建江夏學院公共事務學院，福建福州，350108）

一、問題的提出

信訪制度作為一項正式的國家制度，經由黨的群眾路線和群眾工作傳統轉化形成，是我黨發揚人民民主、接受群眾監督、維護群眾權益、鞏固執政基礎的重要政治制度。習近平在第八次全國信訪工作會議中談到“要堅持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，千方百計為群眾排憂解難”，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程。信訪作為一種民意訴求機制和補充性權利救濟功能，憑借其靈活性、方便性確定了在多元化糾紛解決體系中不可替代的位置，有效地彌補了仲裁、行政復議、訴訟等權利救濟途徑的局限性。

隨著城鎮化進程的深入推進，產業園區開發、舊城改造與新區建設、小城鎮和新農村建設等大規模建設項目日益增多，引發了大量土地征遷領域的信訪問題，嚴重影響社會穩定。為此，本文以習近平總書記對信訪工作的重要指示為根本理論指引，以溝通行動理論為研究視角，尋求構建土地征遷信訪的溝通治理和分類治理的對策建議。

二、土地征遷信訪現狀及問題

（一）土地征遷信訪現狀

2021 年11—12 月，通過與WS 區、XD 區信訪部門的相關人員深入訪談，了解WS 區、XD 區土地征遷信訪的狀況、存在的問題。經訪談了解到，WS 區2019 年共辦理初信初訪事項735 件，辦理答復后息訴息訪575 件，初訪辦結率78.23%。XD 區2020 年共有土地征遷信訪57 件，約占同期總信訪量的5.1%左右，主要涉及補償標準問題、失地保障問題、土地征占問題和審批手續問題等，其中征遷拆遷補償問題是信訪的核心問題。

（二）土地征遷信訪存在的問題

1.信訪形勢不容樂觀。一是重復信訪、越級信訪問題突出。信訪人認為只有找上面的大部門、大領導才能解決問題。二是纏訪鬧訪時有發生。一些信訪人認為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”。

2.部分信訪事項化解難度大。土地征遷信訪往往與利益分配不公、干部作風等問題交織，常常是歷史遺留問題與新問題疊加，治理困難多、壓力大、難度高。個別信訪件屬于歷史遺留，牽涉面廣、時間跨度大，如特殊解決可能導致其他群眾提出新的信訪，一時難以辦結。

3.部分信訪事項化解措施不力。有的土地征遷信訪化解對策簡單地用“多花錢”的方法，使一些信訪人誤認為“信訪實惠”；有的化解針對性不強，導致一些信訪事項越化解信訪人越不滿意；對一些時間跨度大的信訪積案和信訪老戶等問題，協調處理乏力、化解進展緩慢。特別因機構及人員編制設置問題，區直部門及鄉鎮信訪工作人員配置較少，年齡結構偏年輕化，信訪業務工作經驗較少，缺乏化解措施。

三、土地征遷信訪問題原因分析

（一）信訪制度層面

當前我國從中央到地方，各級黨委、人大、政府、立法機關、司法機關以及政府相關職能部門，均設有信訪工作機構［1］，形成了以行政信訪機構為核心的“縱向到底、橫向到邊”的信訪網絡［2］。而且目前信訪的形式有書信訪、走訪、熱線訪、網上訪等，呈現出多樣化趨勢。為了解決自身的訴求，上訪者可能不僅運用多種信訪形式，而且會到多個不同的部門信訪，容易導致信訪的交織和重疊，形成重復立案、重復調查、重復回復，造成政府財力、人力、物力的浪費，也極易造成責任推諉或處理結果的沖突。另一方面，信訪三級終結制形同虛設，一些信訪案件已辦結，信訪人仍以各種理由繼續上訪。信訪案件存在“終而不結”的現象，對信訪事項終結后信訪人繼續上訪的行為缺乏有效的制約手段，“終而不結”的現狀嚴重影響了終結制度的嚴肅性與權威性，嚴重偏離了信訪制度建立的初衷，既導致了一些濫用信訪權無理取鬧的上訪戶，甚至產生了靠上訪為生的“專業”上訪戶。

（二）政策執行層面

社會上的很多矛盾和危機也是由于沒有建立合理的溝通渠道和溝通網絡，沒有形成相互協調和相互理解造成的。土地征遷信訪者和信訪機構工作人員由于在知識體系、成長經歷、年齡、身份和地位的差異，容易造成溝而不通的局面，客觀上增加了土地征遷信訪訴求化解的難度。哈貝馬斯認為，在施行任何言語行為時，溝通都必須滿足若干普遍的有效性要求，即可領會性要求、真實性要求、真誠性要求和正確性要求［3］。在信訪實踐中，有的土地征遷信訪者不會講普通話或者帶有地方口音，或信訪機構工作人員也有地方口音或溝通過程中運用專業術語、法律話語等都可能使對方難以領會，造成溝通無效；有的土地征遷信訪者在溝通中過度夸大自身的問題或者僅選取對自身有利的片面事實，有的職能部門采取語言欺騙手段以防止土地征遷信訪上訪、鬧訪或進京訪等都違反了溝通的真實性要求，造成溝通無效；有的土地征遷信訪者在溝通中要求超出政策法規的訴求、無理訴求等，有的信訪機構工作人員在解釋國有法律、法規、政策時理解錯誤等都違反了溝通的正確性要求；有的土地征遷信訪者在溝通中要求見領導、認為一線接訪人員解決不了問題、對一線接訪人持漠然、排斥和敵視態度，有的信訪工作人員工作態度“冷、硬、橫、沖”等都違反了溝通的真誠性要求。

（三）信訪群眾層面

對于征地拆遷的相關法律政策，部分信訪群眾對現行的征地拆遷政策未能理解到位，有的是一知半解，有的是從一些不正確的渠道得來一些不正確的說法。部分上訪人會斷章取義、片面理解，對自己有利的內容就認可，而忽視對自己不利的條款。在征地工作中，部分信訪群眾往往以城市建成區、發達地區的征地補償標準和政府招拍掛出讓土地的價格來衡量當地征地補償標準的高低［4］。隨著土地“招、拍、掛”制度的實施，土地拍賣的價格與被征地農民收到的土地征收補償的差距愈來愈大，加之社會保障制度還不夠完善，促使農民對征地補償標準的期望值不斷提高。部分信訪群眾為多獲得補償款而突擊建設，并對這部分違法建筑沒有獲得補償也存在爭議。另外，部分信訪群眾偏聽偏信，所提出的要求完全不符合法律、法規和政策規定；部分信訪群眾本應該走司法途徑實現權利救濟，卻要求信訪部門予以解決，抱著不達目的不罷休的決心，試圖通過不斷的“上訪”“鬧訪”“纏訪”實現自身的利益訴求。為達到利益最大化，部分信訪群眾以共同利益訴求為紐帶，大搞群體性串聯集體訪，旨在制造群體效應和社會影響。部分信訪群眾有“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的心理定勢，選擇“鬧訪”、進京訪、非常時間上訪等手段，以達成自己逐利的不良動機。

四、土地征遷信訪問題治理建議

（一）土地征遷信訪矛盾溝通治理建議

信訪作為我黨密切聯系群眾的一種渠道，僅有程序和流程的信訪溝通是不夠的，也難以培育出良性互動的關系，而應是微觀化、人性化、情感交流取向的、理解和共識的溝通。實現真誠、真實、正確和可領會的有效溝通，首先需要接訪人員保證溝通真誠、心態平和、文明工作，注意把握話語規則，多換位思考，多傾聽、了解信訪者當下最迫切的訴求，并能夠非常專業熟練地向土地征遷信訪者解釋相關法律、政策和規定，善于發現訴求中的合理成分，能解決的、簡單的訴求要當即落實；不能立即解決的，也要登記在冊，限時反饋［5］。當然，任何良性互動的關系都不可能僅依賴單方面行動，信訪事項溝通的效果亦無法僅憑信訪工作人員單方面獲得，也需要提升民眾素質，加大對民眾學法、懂法、知法、守法、用法的宣傳力度，讓民眾可以理性溝通表達訴求，也可以設立信訪代理人制度，從一些行業性、專業性組織，法律援助機構或者相關專家學者中挑選具有良好溝通能力、熟悉相關法律政策、辦事客觀中立的人員擔任信訪代理人，為信訪民眾提供信訪服務，并參與協調整個信訪過程。其次，要堅持每月15 日領導干部接待日基礎上，實行各級黨政領導干部開門接訪、進門約訪、登門走訪、上門回訪，健全“開門接訪標準化、全員接訪規范化、帶案下訪制度化、入戶走訪常態化”的“四訪四化”機制，拓展體制內溝通空間，達到溝通渠道多元化，溝通方向雙向化，讓信訪人看到信訪機構解決信訪矛盾的真誠之心。最后，要有一個自由、平等的溝通環境。政府在做出征遷決策前應廣泛征求群眾意見，加大土地征遷工作的透明度，實現“陽光征遷”，對群眾關注的征遷工作制度、土地與建筑物的面積測算、辦事流程、征遷紀律以及補償安置的相關政策、實施方案、獎勵辦法、選房順序號、困難戶申請名單等事項，要通過公開欄、電視報紙、宣傳材料等形式全程公示，尊重群眾的知情權、表達權、參與權，形成自由、平等的溝通環境。

（二）土地征遷信訪“因事分類”治理建議

《信訪條例》明確規定信訪只是一種行政糾紛解決機制，因而信訪制度能受理或者只能受理的范圍是訪民與行政機關、有管理公共事務職能的組織、企事業單位、社會團體、村（居）民委員會及其工作人員等發生的行政類糾紛，目前占很大比例的信訪案例中的民事類糾紛、刑事類糾紛本不屬于信訪受理范疇。2014 年印發的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，明確實行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理。同年出臺的《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》也明確規定信訪人申請復查、復核的權利是有時間期限的，而且信訪事項辦理終結后，信訪人仍然以同一事實和理由重復信訪的，各級國家機關均不再受理，繼續纏訪、鬧訪甚至實施違法行為的，將被依法追究法律責任。2017 年國家信訪局又出臺《依法分類處理信訪訴求工作規則》，進一步規范依法分類處理信訪訴求工作［5］。基于此，一方面應繼續健全完善訴求表達渠道。除了繼續傳統的接待、電話、來信、意見箱之外，還可以借助微信、微博等網絡信訪平臺，方便民眾表達利益訴求，確保社會各界民意訴求的暢通表達。另一方面要通過宣傳教育，讓民眾了解可通過信訪渠道解決矛盾糾紛的事項內容和范圍。可以通過電視、小區宣傳欄、微信、微博、講座等多種渠道進行信訪范圍的宣傳普及，宣傳內容中明確民眾可信訪的事項內容和范圍、受理渠道等，這樣對于可信訪的矛盾糾紛事項，民眾就可以直接按圖索驥向相關的有權處理機關提出信訪受理，避免信訪人盲目信訪、多頭信訪、重復信訪；對于不在信訪范圍中的事項，信訪部門也應嚴格按照相關規定不予受理并做好相關解釋工作。

（三）土地征遷信訪“因人分類”治理建議

首先，對于對處理結果不滿的信訪人，應構建統一規范的信訪處理標準重塑信訪秩序。在信訪實踐中，部分信訪人有“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的心理定勢，并認為只要引起上級重視，得到領導批示，就能快速、低成本實現訴求，信訪人表達訴求的方式與激烈程度也會對信訪問題的處理結果產生影響。現實中有些國家機關為減少不和諧因素、確保社會大局和諧穩定也會選擇對一些纏訪、鬧訪行為的妥協，甚至不惜“花錢買平安”，對部分信訪人造成了更大的不公平感，因而，迫切需要構建更加公平規范的信訪處理標準才會重塑社會秩序和信訪秩序。除了運用上述提到的信訪聽證、信訪調解制度尋求各個利益主體的最佳利益聯結點外，還應強化所有信訪問題處理的規范化，堅持同樣的標準和程序，防止主觀性和隨意性，無論是長官意志還是信訪人的纏訪鬧訪，都不會對信訪問題處理結果產生實質性影響，不會造成區別對待。信訪人無論以何種形式表達訴求，無論因為纏訪、鬧訪、進京訪，甚至實施違法行為，也一樣按照法定程序和要求辦理，不會因為信訪人有這些行為就讓國家機關突破法律政策界限做出有利于信訪人的結果。

其次，對于生活困難的信訪人，設立多元社會救助渠道給予生活幫助。目前，我國已建立了比較完善的社會保險制度和社會救助制度，2020 年已實現全面脫貧。但在現實中也發現部分信訪人為自由職業者，抗社會風險能力較弱，更有部分信訪人處于無業、半無業狀況，甚至身體上有傷殘、患病，長時間的上訪加劇他們生活的困窘，而生活的困窘可能也會激起他們更多的怨恨和上訪。為此，對這部分生活確有困難的信訪者應通過多元的社會救助渠道給予生活幫助，如信訪人符合國家或地區救助標準的，信訪機構工作人員應告知或代為申請；也可以設立省級信訪救助專項資金，用于解決生活特別困難、依靠現有救助政策難以解決訴求問題的特殊信訪個案；還可發動社會組織、慈善組織、專業社工、社會企業、鄉親資源等社會力量為這部分信訪者提供資金救助、實物救助和服務救助，以避免其生活陷入困境，推動信訪人罷訪。

最后，對于存在心理偏激的信訪人，建立綜合心理危機干預及支持系統助其改變心態。現實中發現部分信訪人表面上是在反映利益訴求，實質上只為爭一口氣，討要說法；部分信訪人心理癥結打不開，長年處于委屈傷心之中；部分信訪人已把信訪當作思維行為慣性，往往因一些小事或利益問題而長期上訪。對于這類信訪人，通過化解他們的心理障礙，改變其價值觀可能更加見效。為此，建議在信訪機構中配備專職的心理咨詢員，或與社會上的心理咨詢機構建立長期合作關系［5］，為這類信訪人建立一個良好的社會心理干預與支持機制，通過“心理疏理、情緒泄壓、思想引導”，改變信訪人的錯誤認知［6］，繼而改變其不斷上訪的行為。信訪機構還可以與社會工作機構合作，為信訪人提供個案工作介入服務，通過對信訪人的需求進行評估，為其提供個性化的服務。