從“省級統籌”到“全國統籌”
——企業職工基本養老保險統籌問題研究

2024-05-31 16:53:46陳鵬軍

吉林工商學院學報 2024年1期

陳鵬軍

（華僑大學經濟與金融學院，福建泉州 362021）

自20世紀50年代《中華人民共和國勞動保險條例》頒布以來，我國企業職工基本養老保險制度從無到有，憑借自下而上的“多點試點”方針，摸著石頭過河，不斷探索創新，從企業統籌、行業統籌開始，歷經縣市級統籌、省級統籌，再到現在的全國統籌，制度建設取得了顯著成績。然而，長久以來，在社會保障制度建設中，統籌層次的提升一直是一個難點。所謂統籌層次，是指社保基金的收支、核算、管理等環節的等級或層級，也就是社會保障制度能夠在多大范圍內實現資金的調撥和風險的分散。企業職工基本養老保險制度要實現高質量發展，破解統籌層次提升難題非常關鍵。

一、我國企業職工基本養老保險統籌問題的歷史淵源

長久以來，我國企業職工養老保險統籌問題的主要表現是塊狀統籌和條狀統籌交織共存。所謂塊狀統籌是指企業職工養老保險實行地區統籌，或縣市區域范圍，或省級行政區范圍；條狀統籌是指企業職工養老保險實行行業或產業內部統籌，早期主要針對一些大部委、重點產業或領域，比如鐵道部、郵政、石油產業、人民銀行系統等。1951年，政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，奠定了新中國勞動保障事業發展的基礎。由于當時的條件限制，勞動保險實施范圍僅局限在少數重點行業、產業、部門的大型企業和單位內，并采取逐步推廣的辦法，同時規定勞動保險基金的籌集、支配、管理、監督等職責主要由中華全國總工會及委托各省、區、市工會組織或產業工會全國委員會負責。由此可見，企業職工養老保險塊狀和條狀統籌并存的現象可追溯至我國勞動保障制度建立之初，是建國初期我國社會保險事業初建之時“摸著石頭過河”的產物。這段時期，我國企業職工養老保險統籌工作的負責主體是工會組織，養老保險基金在省市工會或產業工會內部統籌調劑使用，統籌問題主要表現為條塊模式共存，本質上是縣市級統籌，統籌層次較低、統籌范圍較小，企業包干了一切。

改革開放以后，為了適應市場經濟發展的需求，國務院及相關部委陸續頒布了對企業職工養老保險統籌方式進行改革的系列文件。1986 年，中共中央、國務院發布《關于認真執行改革勞動制度幾個規定的通知》，廢除了“內招”和“子女頂替”制度，企業用工全面實行社會招聘；同年7月12日，國務院發布《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，規定國家對勞動合同制工人的退休養老實行社會保險制度，同時規定勞動合同制工人的退休養老工作由當地勞動行政主管部門所屬的社會保險專門機構管理。這兩個文件標志著我國社會保險開啟了真正的社會統籌階段。從上述規定中可以看出，此時的社會統籌是縣市級統籌，可以說這是真正意義上的縣市級統籌的開始。至1990年，全國實現縣市級統籌的地區達2 274個[1]。1991年，國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，要求“尚未實行基本養老保險基金省級統籌的地區，要積極創造條件，由目前的市、縣級統籌逐步過渡到省級統籌”。這是中央文件首次提出省級統籌的目標，也是針對企業職工養老保險塊狀統籌模式提出的統籌層次提升改革。但是由于當時的條件所限，改革仍只停留在政策理念與政策引導上[2]。1998年，國務院發布《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，將11個行業的基本養老保險行業統籌移交到地方管理，并且再次提出了實現省級統籌的目標。這是我國首次針對企業職工基本養老保險條狀統籌模式進行的改革，旨在消除條塊統籌模式并存的狀態，將企業職工基本養老保險統籌模式集中于塊狀統籌，并提升統籌層次至省級。此后的二十多年間，國務院、財政部、勞動保障部（人力資源與社會保障部）、國家稅務總局等多個部門多次單獨或聯合發文，要求盡快實現企業職工基本養老保險的省級統籌，并提出省級統籌的要求與標準。然而，由于歷史及各地經濟、社會、文化等稟賦差異的原因，各省份實現省級統籌的時間并不一致，最早的是北京于1992年8月1日起實現，直至2020年底才在全國范圍內全面實現基本養老保險的省級統籌。

二、企業職工基本養老保險省級統籌的功能局限性

企業職工基本養老保險真正意義的省級統籌是實現全省統收統支，而不是全省調劑或全省調度。因此，一些在縣市級統籌下產生的問題，在實現省級統籌后得到了一定程度的緩解。然而，省級統籌也并不是企業職工基本養老保險統籌工作的最終階段，因為即使在省級統籌階段可以緩解有些縣市級統籌下產生的問題，但問題仍然存在，唯有實現全國統籌，問題才能得到徹底解決。

第一，省級統籌無法解決企業職工基本養老保險制度發展的區域不平衡問題。目前我國社會保障事業的主要矛盾是老年人對美好生活的需求與社會保障事業發展不平衡不充分之間的矛盾，其中企業職工基本養老保險發展不平衡最主要體現在養老保險基金收支結余、企業實際繳費負擔、養老保險待遇等方面的區域不平衡。省級統籌能夠解決上述問題在同一個省內縣市層面所產生的不平衡，卻無法解決省際層面的不平衡，只有更大層面和范圍的全國統籌才能有效解決制度發展在省際間的不平衡。

第二，省級統籌限制了企業職工基本養老保險基金的抗風險能力。無論是商業保險還是社會保險，科學經營的依據都是大數法則。企業職工基本養老保險制度在運行過程中須遵循風險大量原則，即參保人越多，風險量化就越準確，風險分散就越充分，制度運行就越穩定。省級統籌下，養老保險基金只能在一個省的范圍內進行風險分散，抗風險能力有限，當實現全國統籌時，風險將在全國范圍內分散，極大地提高企業職工基本養老保險基金的抗風險能力，同時也使得養老保險制度互助共濟功能的發揮更加充分有效。

第三，省級統籌限制了企業職工基本養老保險基金保值增值能力。基本養老保險基金的保值增值是基本養老保險制度擁有充足償付能力的重要保證，也是應對人口老齡化沖擊的有效途徑。然而在省級統籌模式下，基本養老保險基金由各省獨立管理，在投資運營上能夠獲得的專業投資理財優勢和規模效應有限。雖然在全國社保基金理事會受托運營基本養老保險基金之后情況有所改善，但各地委托全國社保基金理事會運營的基本養老保險基金資產比重并不高。以2021年為例，全國社保基金理事會受托運營的各省份基本養老保險基金本金總和為12 344.72億元，僅占當年全國基本養老保險基金累計結余的19.3%，這嚴重影響了基本養老保險基金的保值增值能力。

第四，省級統籌阻礙了勞動力的省際流動。勞動力的正常合理流動是勞動力市場健康發展的基礎，如果因區域分割導致勞動力無法在區域間自由流動，經濟發展也勢必受到影響。省級統籌模式下，企業職工基本養老保險基金在省級范圍內統收統支，各省份獨立運行，一旦發生勞動力的跨省流動，就涉及養老保險基金、養老保障責任的跨省轉移，而各省份社保政策和相關法律法規的差異將使得勞動力跨省流動受到很大程度上的限制。雖然目前社會保險關系轉移接續機制已較為成熟，勞動力發生跨省流動時可通過轉移接續機制轉移養老保險、醫療保險等社會保險關系，但是由于復雜的流程和可能存在的利益損失，省級統籌下企業職工基本養老保險制度因省域分割所帶來的勞動力跨省流動障礙顯然無法徹底消除。

三、企業職工基本養老保險全國統籌的模式和實現路徑

從2018年7月1日企業職工基本養老保險基金中央調劑制度正式實施，到2020年底全面實現企業職工基本養老保險省級統籌，自此企業職工基本養老保險全國統籌兩個最主要的制度準備圓滿完成[2]。2021年12月10日，國務院辦公廳發布《企業職工基本養老保險全國統籌制度實施方案》，企業職工基本養老保險全國統籌于2022年1月開始實施。截至2022年7月，全國有27個省份的社會保險信息系統完成了向基本養老保險全國統籌信息系統遷移的工作，企業職工基本養老保險全國統籌工作正有條不紊地推進。

（一）企業職工基本養老保險全國統籌的模式

1.過渡模式

由于經濟、社會、文化、歷史等諸多因素影響，我國養老保險事業發展區域不平衡現狀仍十分突出，企業職工基本養老保險全國統籌不可能一蹴而就。目前正在實施的全國統籌屬于過渡模式，可視為從省級統籌到全國統籌的過渡階段或初級模式。在過渡模式下，全國統籌仍然建立在省級統籌基礎上，再通過中央調劑制度均衡各省份企業職工基本養老保險基金余缺，可以把這一階段的模式稱為“省級統籌+中央調劑”。相對于省級統籌，目前過渡模式的全國統籌核心工作是以全國一體化的企業職工基本養老保險信息系統和經辦服務體系為依托，統一全國繳費政策和養老保險基金收支管理制度[3]。具體有三個方面的全國統一。

第一，全國統一的養老保險政策。在省級統籌模式下，企業職工基本養老保險繳費率、繳費基數、養老待遇計算方式及調整規則等政策元素在不同省份間并不完全一致，而全國統籌最基本的要求就是這些政策元素的全國統一，消除省際間的差異，保證區域間的公平公正。

第二，全國統一的信息系統和經辦服務體系。企業職工基本養老保險信息系統和經辦服務體系的層次范圍直接影響到勞動力的跨區域流動。在省級統籌模式下，由于各省份的信息系統是獨立的，省際間并不聯網互通，各省份社保部門負責具體的經辦服務工作，因此勞動力在跨省流動時就需要對養老保險關系進行跨省轉移接續，這在一定程度上阻礙了勞動力的自由流動。全國統籌后，各省份的企業職工基本養老保險信息都遷移轉入全國統一的信息系統，經辦服務體系與流程也實現全國統一，勞動力跨省流動不需要再進行養老保險關系轉移，勞動力跨省流動問題得以徹底解決。

第三，全國統一的中央調劑政策。中央調劑制度作為企業職工基本養老保險從省級統籌到全國統籌的過渡性制度安排，對于緩解企業職工基本養老保險基金收支的省際不平衡狀態有著顯著作用，也是全國統籌過渡模式的一個重要特征。中央調劑制度在建立之初，就制定了全國統一的上解比例和與各省份退休職工數掛鉤的下撥規則，且實行現收現付制，體現了省際間的一致性和公平性。

2.最終模式

企業職工基本養老保險真正意義的全國統籌是實現中央統收統支，無論是繳費收入、待遇支付，還是業務經辦、風險防控等都屬于中央事權，由中央政府或其委托相關部門行使相應事權。我國企業職工基本養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式，個人賬戶從本質上講屬于個人財產，遵循多繳多得激勵機制，不適合進入統籌，所以全國統籌的對象應是社會統籌部分。對應繳費環節中的企業繳費和待遇環節中的基礎養老金，實施“剝離個人賬戶+基礎養老金實行中央統收統支”的全國統籌模式。在具體實現路徑上，需要對統賬結合模式進行改革，同時調整現行“三支柱”多層次養老保險體系中的第一、第二支柱。

首先，剝離個人賬戶，將個人賬戶基金并入職業年金或企業年金，充實養老保險第二支柱，由省級政府或其委托相關部門進行管理，負責基金收支、保值增值，以及信息系統建設、業務經辦等事項。

其次，改革統賬結合模式，將社會統籌賬戶劃歸中央管轄，實行全國統籌，中央統收統支，賬戶基金主要由企業繳費和中央財政補貼構成，用于支付基礎養老金（全國統籌后適時改為“國民養老金”，并作為養老保險第一支柱），在繳費和待遇政策設計上適當兼顧省際差異，中央政府或其委托的相關部門負責基金的保值增值，在基金賬戶出現缺口時，由中央財政進行兜底。

（二）企業基本養老保險全國統籌的實現路徑

建立在省級統籌和中央調劑基礎上的全國統籌過渡模式目前正在實施，且在有條不紊地向真正意義的全國統籌推進。在這個過程中，除了必要的制度準備之外，一些附著在原制度中的歷史遺留問題和配套措施也需要納入制度建設的路徑之中。

一是歷史債務的剝離和處置。企業職工基本養老保險的歷史債務源自于20世紀80年代到90年代企業職工養老保險制度轉軌所產生的轉軌成本，也就是由“老人老辦法”產生的老人養老金和“中人中辦法”產生的過渡性養老金所形成的養老成本，由于當時制度轉軌時沒有提出針對這部分轉軌成本的解決方案，遺留至今便形成了附著在企業職工基本養老保險制度上的歷史債務。歷史債務的存在除了產生公平性問題之外，還是個人賬戶空賬、繳費負擔沉重、部分地區養老負擔過大等問題產生的重要原因[4]。因此，在全國統籌工作推進過程中，歷史債務及其產生的個人賬戶空賬問題的解決是十分必要的，這關系到全國統籌后企業職工基本養老保險的發展質量問題。

二是改變統籌賬戶和個人賬戶“混賬管理”現狀，嚴格“分賬管理”。雖然企業職工基本養老保險統賬結合模式在建立之初就要求統籌賬戶和個人賬戶嚴格分開管理，但是隨著歷史債務及人口老齡化所導致的統籌賬戶支付壓力越來越大，許多地區不得不打通兩個賬戶之間的壁壘，導致統籌賬戶和個人賬戶的“混賬管理”[5]。“混賬管理”造成了統籌賬戶和個人賬戶功能扭曲，兩個賬戶基金產權不明確，個人賬戶可能被挪用而產生空賬問題，統籌賬戶需要負擔個人賬戶的長壽風險，導致兩個賬戶都持續低效率運行[6]。因此，在全國統籌的過渡階段，應改變統籌賬戶和個人賬戶“混賬管理”的現狀，嚴格“分賬管理”并完全做實個人賬戶，為統籌賬戶和個人賬戶的徹底分開奠定基礎。

三是完善中央調劑制度，動態調整中央調劑的上解比例。中央調劑制度作為實現企業職工基本養老保險基金中央統收統支前的過渡機制，主要依靠上解和下撥兩項政策來調劑養老保險基金收支的省際余缺，這種調劑不是直接從基金盈余省份向基金短缺省份的簡單橫向轉移，而是以中央為主導，體現中央責任分擔的縱向調劑[7]，為最終實現中央統收統支積累經驗，奠定制度基礎。上解比例作為中央調劑制度的核心政策變量，理論界普遍認為其存在一個最優數值[8-10]，在達到最優值前，繼續動態調整上解比例是必要的，因為隨著上解比例的提高并逐步接近最優值，中央調劑的政策效果將愈加明顯，此外也為中央統收統支前的各項制度準備和配套措施的實施創造時間和空間。

四是全國統籌的配套制度建設。為了更好地過渡至全國統籌階段，同時保證制度的可持續性，須加快推進相關配套制度的建設，這其中包括基于大數據的全國統籌信息化建設、全國一體化的養老保險經辦服務體系、中央與地方的財政責任分擔機制，以及全國統籌后企業職工基本養老保險基金保值增值及其風控管理、基本養老保險基金監管體系等等。