美國援烏法案一時無法改變俄烏戰略僵持局面

龐大鵬

美國的援烏法案一波三折，從2023年8月算起拖延了半年才告落地，而此期間烏克蘭與俄羅斯在烏東地區的對峙發生攻守易勢，烏方陷入被動。這既反映了援烏法案背后暗含著西方對俄實施長期遏制的意圖，也說明俄與美國在原蘇聯地區存在結構性、不可調和的矛盾。

烏克蘭的前線被動局面倒逼美國援烏法案落地

烏克蘭危機進入第三年，西方援助烏克蘭的基本態勢出現新變化。在美國對烏軍援深受國內政治掣肘而頻臨中斷之際，英、法、德等歐洲主要國家紛紛同烏簽署雙邊安全協議，代表歐洲承擔起援烏主要責任。2024年2月1日，歐盟領導人同意向烏提供總額500億歐元的“贈款和優惠貸款”，但這筆資金用于烏政府支付工資、養老金和提供基本公共服務，而非直接用于軍援。

2023年入秋以后，美國和歐盟的援烏法案均備受內部壓力而躑躅不前，俄羅斯趁機全力擴展對烏軍事優勢，歐洲社會開始對烏能否繼續抗俄充滿疑問。目前烏軍各旅的平均人員短缺率為25%，其有生力量的補充無法與人口是烏三倍多的俄羅斯相比。與此同時，與全力開動的俄國防工業相比，烏在步兵戰車、機槍、大炮和多管火箭彈發射系統等方面陷入裝備和彈藥短缺，一度只能滿足前線10%的彈藥需求。根據2024年2月歐洲對外關系委員會的民調，12個歐洲國家平均只有10%的民眾認為烏克蘭會“贏”。由于歐洲國家都有債務上限，若要增加軍費開支就必須犧牲社會項目，這使得歐洲公眾不滿增多，歐盟對烏軍援承受壓力。

烏克蘭在軍援問題上竭力爭取，主要做法是既要肯定歐盟的已有援助舉措，又要力促美國援烏法案盡快通過。2024年3月11日，烏總統澤連斯基在接受法國《世界報》采訪時否認歐洲出現“戰爭疲憊”，認為“歐洲不會分裂”，俄羅斯的“入侵”把歐洲團結在烏克蘭周圍。他還說，盡管有不同的觀點，但90%的歐洲領導人都站在烏一邊。3月28日，澤連斯基在接受美國哥倫比亞廣播公司采訪時稱，俄將在5月展開大規模進攻，以此呼吁西方尤其是美國盡快向烏提供防空系統和炮彈。

歐洲心有余而力不足，美國新的援烏財政撥款預算又遲遲得不到國會備書，北約決定出手。4月3日舉行的北約外長會建議在7月北約華盛頓峰會上作出設立援烏基金的決定，未來五年向烏提供價值1000億歐元的軍事支持。設立基金的主要目的是在北約內部分擔支持烏克蘭的壓力，如果得到批準，就可以讓援烏行動不再受制于各成員國內部政局變化。北約外長會提此建議，既與歐盟內部形勢緊張有關，也是出于歐洲對特朗普有可能重新出任美國總統的擔心。該倡議貌似力度很大，但正如烏克蘭外長庫列巴所言，在北約目前的撥款模式下沒有實現的可能，只有北約成功制定出強制各成員國參與撥款的模式，這一想法才有可能成真。斯洛伐克就明確表示，北約無權強制成員國出錢向烏提供軍援。

2024年3月16日，俄羅斯總統選舉投票進入第二天。此次選舉在烏克蘭東部的頓涅茨克地區也設立了投票站。

2024年2月，澤連斯基解除扎盧日內的烏軍總司令一職，由瑟爾斯基接任。4月13日，瑟爾斯基表示，俄在3月17日總統選舉后對烏攻勢顯著加強，“東部戰線局勢顯著惡化”，俄軍有更好的武器，該地區處于持續不斷的炮火之下。面對烏方戰線有可能全面崩潰的嚴峻形勢，4月21日，經過美國民主、共和兩黨緊鑼密鼓的內部協調和強力阻撓新增援烏款項的特朗普的退讓，美國國會眾議院終于通過了包括援烏法案在內的總額高達953億美元的一攬子對外援助法案，并于三天后經拜登總統簽署生效，其中610億美元用于援烏，以滿足烏克蘭的戰場和防空需求。

援烏法案有望緩解烏方窘境

美國援烏法案通過以后，北約秘書長斯托爾滕貝格于4月29日到訪烏克蘭。他明確表示，烏克蘭在火力上已經落后了好幾個月，但現在彌補仍為時不晚，更多對烏援助即將到來。斯托爾滕貝格所說的對烏援助不僅包括美國的援烏物項，也包括美國盟伴的接力支持。此前的4月23日，英國公布對烏5億英鎊（約合6.2億美元）援助計劃，這是英國“有史以來最大單筆一攬子裝備計劃”。德國也已宣布向烏交付第三套“愛國者”防空導彈系統，荷蘭則宣布愿幫助烏方從第三國購買導彈并運送到烏境內。

美歐一系列援烏法案有望緩解烏克蘭當前面臨的頹勢，起到穩定軍心、提高反擊能力的作用。澤連斯基表示，前線局勢直接取決于各方向烏供應彈藥的速度；軍援一旦到位，烏軍在前線的反擊力度和攻擊能力將會很快得到提升。美媒報道，最先發貨的軍用物資包括烏軍急需的防空導彈、裝備M777榴彈炮的155毫米炮彈以及戰術導彈系統（ATACMS）之M142高機動性多管火箭炮系統所使用的高精度彈藥。自烏克蘭危機爆發以來，美國援助的高機動性火箭炮系統“海馬斯”一直發揮著重要作用，這次援助預計會提供更多“海馬斯”系統，以及更多坦克和布拉德利步兵戰車。F-16戰斗機在援助資金獲批前已交付烏方并即將投入使用，有可能改善烏防空能力。美國還計劃向駐烏使館派遣60名軍事顧問，負責制定后勤保障、監控武器流向、美制武器及裝備制訂保養計劃等事宜，應對5月俄方可能發動的夏季攻勢。

2023年12月10日，在烏克蘭首都基輔市中心，一男子幫助從烏東前線撤下來的殘疾朋友過馬路。

美國援烏法案的重要目標就是讓烏獲得能攻擊和破壞俄后方和補給線的武器系統，表明美國正改變策略，致力于幫助烏克蘭打一場非對稱戰爭，即讓烏克蘭以前所未有的深度打擊俄羅斯后方，其突出表現形式是無人機作戰。隨著烏方加速使用無人機，今年頭四個月其向武裝部隊交付的無人機數量是2023年全年的三倍。無人機可以彌補在火炮方面的資源限制，比如第一視角無人機和自殺式無人機。俄烏雙方已在頻繁使用無人機打擊對方的軍事、能源和交通基礎設施，烏克蘭的無人機現可打擊1200公里以外的目標。

俄羅斯對美國援烏法案反應總體平淡

2024年俄羅斯總統選舉于3月15日至17日舉行，普京以87.28%的得票率高票連任。統計數據顯示，77.49%的投票率為歷史最高。在俄精英看來，“特別軍事行動”進入第三年，俄內政外交已經轉向新的戰時模式，主要特征包括俄適應西方制裁、與西方均缺乏作出妥協讓步的重要前提條件、對烏作戰進入消耗模式、俄外交政策有了新理念、俄社會已經適應新環境。

盡管如此，“特別軍事行動”久拖不決仍推升了俄國內政治風險。俄與美西方的地緣政治對立尖銳化和烏克蘭危機的長期化給俄尋求政局穩定帶來一系列挑戰，政權安全問題成為俄內政重中之重，是普京政府一切工作的出發點和落腳點。俄為確保政權安全構建了三大體系，包括以總統權力為核心的公共權力體系、以文化主權為核心的意識形態體系和以防范作為“西方代理人”的非政府組織為核心的社會管控體系。三大體系建設效果明顯：俄社會主體凝心聚力，團結在國家領導人周圍；地方選舉與總統選舉順利進行并完全符合普京預期；西方弱俄意圖未能成功；意識形態管控與傳統文明的回歸成為國家與民眾互動的新形式。

俄羅斯的經濟表現也好于預期，2月國內生產總值（GDP）同比增幅達到7.7%，采礦業和加工業產值有所增加。目前認為俄經濟具有韌性的聲音逐漸增多，國際組織對俄經濟的預測也不再過于悲觀。歐盟委員會認為，俄經濟表現超預期的原因主要在于有財政支持的國防支出大幅增長、國際油價上漲帶動能源出口收入增加、工資增長超過通脹支撐國內消費等。2024年4月23日，美國援烏法案成效之時，俄總理米舒斯京在政府會議上說，盡管制裁壓力不斷加大，俄經濟正穩步適應外部挑戰并根據國內任務需要不斷轉型。據俄政府預測，俄在未來三年中每年GDP增幅都將達到2.3%或2.4%。俄經濟發展部甚至將對2024年俄經濟增長預期上調至2.8%。

“一切為了前線”已是俄政策走向的新常態。2023年11月27日，普京簽署《2024-2026年俄聯邦預算法案》，國防支出繼續大幅上漲。在2024年預算支出結構中，國防支出超過社會政策成為支出重點，占全部預算支出的29.4%。與2023年預算案相比，國防開支增加68.2%。俄駐美大使安東諾夫表示，美國向烏克蘭提供軍援不會助烏扭轉與俄作戰的基本形勢，美國將陷入“烏克蘭泥潭”。

值得關注的是，4月23日美國通過的一攬子援外法案有沒收俄海外3000億美元的主權資產內容，規定“禁止解凍”俄主權資產，“有權使用扣押的俄羅斯資產確保對烏賠償”，以及將其用于“重建烏克蘭”。俄方對此的應對簡單明了：直接將俄國內的西方資產國有化。4月27日，盡管遭到意大利政府抗議，意大利阿里斯頓熱能集團俄羅斯子公司的100%股份依然被強制轉讓給俄羅斯天然氣工業股份公司旗下的俄氣家用系統股份有限公司。4月25日，俄外交部副部長里亞布科夫警告稱，如果美國沒收遭凍結的俄羅斯資產，莫斯科可能會將俄美外交關系降級。

援烏法案與國際格局變化聯動

烏克蘭危機現處于俄烏雙方戰略僵持階段，止戰和彼此讓步的可能性較小，兩國都沒能實現各自的戰略底線，美西方也不允許停火。在美西方看來，實現停火等于給俄羅斯以戰略緩沖的時間，將來“特別軍事行動”還會卷土重來。美西方目前的公開戰略意圖仍是將俄羅斯擊敗，并促使其從內部改變，只有這個結果才最符合西方利益。在這樣的戰略目標下，美西方對俄戰略轉向長期遏制，政策要點在于持續維持制裁施壓力度，聯合盟伴孤立俄，提升北約防御實力，以及增強美國和歐盟的國防能力。

美國和歐盟在援烏法案問題上相互協同，配合還算默契。實際上，烏克蘭危機爆發后，美國及其盟友展現了政治凝聚力，改善了跨大西洋聯盟矛盾不斷的局面。受危機刺激，歐盟一體化進一步延伸到成員國政治、軍事、安全和外交事務上的融合，北約日益成為一個不斷擴張、富有攻擊性的國際軍事集團，北約與歐盟的配合度大大提升。美國援烏法案的遲緩出臺也與烏克蘭危機中美歐經濟遭受的沖擊有關，各國通脹和衰退壓力不斷增大。美歐實際上也在借圍繞援烏問題進行的辯論，進行著各自國家治理目標和路徑的更新，最終目的是在軍事安全、產業政策等重要領域保持和提升與戰略對手進行長期博弈的能力。比如，歐盟就已提出建立“強大歐洲”的目標，并致力于實現“開放性的戰略自主”。

美歐援烏法案的通過也喻示全球軍備競賽進程陡然加速。盡管歐洲面臨民生難題，但也存在戰略機遇。圍繞援烏問題的角力實際上促使歐洲一舉擺脫軍事安全領域的被動角色，積極增加防務開支，保衛北約東部邊界。德國目前每年軍費開支已超千億歐元，GDP占比達到2%，終于符合了北約的標準。2024年4月4日，德國防長皮斯托里烏斯就北約成立75周年發表講話時說，要“自上而下重組德國軍隊”，啟動冷戰結束以來最全面的軍事改革。

美國及歐盟援烏法案的落地無力改變年內俄烏之間的僵持局面。俄烏都在為打“持久戰”做準備，均在升級防御和后勤系統，積累包括人力在內的戰略儲備。事實上，現代戰爭速戰速決是特例，20世紀多數大規模沖突都長期化了，僵局成為常態，沖突各方一般希望在戰場上決出勝負，如果做不到這一點，曠日持久的相互消耗就會上演。烏克蘭危機在重復這一局面，資源將發揮核心作用。資源不僅僅是人力、武器和國土面積等，還涉及科技、輿論和經濟制裁，以及國內政局，屬于新型的混合形態。只有沖突雙方意識到無法靠軍事手段分出勝負，且國內民意發生重大改變，它們才有可能轉向政治調停，調整的結果往往不是傳統的和平條約，而是臨時停火，這種停火雖然凍結了沖突，但也留下在較低暴力水平上重新升級的可能。

（作者為中國社科院世界經濟與政治研究所副所長、研究員）