巴勒斯坦曲折的聯(lián)合國之路

王晉?李思怡

2024年4月18日，聯(lián)合國安理會就接納巴勒斯坦成為聯(lián)合國正式會員國進行表決，但由于美國反對，該決議草案被一票否決。

在新一輪巴以沖突持續(xù)之際，4月18日，在阿拉伯國家的強烈要求下，聯(lián)合國安理會就阿爾及利亞提交的有關“接納巴勒斯坦成為聯(lián)合國正式會員國”的決議草案進行表決。盡管該草案最終因作為安理會常任理事國的美國“一票否決”而未通過，但巴勒斯坦申請加入聯(lián)合國，仍具有重大政治和現(xiàn)實意義。

漫長的入聯(lián)之路

成為聯(lián)合國正式會員國，是巴勒斯坦的夙愿。1974年11月，聯(lián)合國大會通過第3237號決議，邀請巴勒斯坦解放組織（巴解）以“非成員觀察員實體”身份參加聯(lián)合國會議。1988年11月，巴解召開“巴勒斯坦全國委員會”，宣布建立“巴勒斯坦國”。次月，聯(lián)合國大會在通過的第43/177號決議中承認“巴勒斯坦國”，并決定在聯(lián)合國文件中用“巴勒斯坦國”這一名稱取代巴解。2011年9月，巴勒斯坦民族權力機構主席阿巴斯援引聯(lián)合國1947年通過的第181號決議，即在巴勒斯坦地區(qū)建立一個猶太人國家和一個阿拉伯人國家，首次向安理會申請成為聯(lián)合國正式會員國，但因美國反對未能成功。一項決議草案要獲得通過，安理會必須至少有九個成員國贊成，并且中國、法國、俄羅斯、英國和美國五個常任理事國都沒有使用否決權。

2012年11月29日，在第65個“聲援巴勒斯坦人民國際日”上，聯(lián)合國大會第67屆會議通過了第67/19號決議，宣布將巴勒斯坦從“非成員觀察員實體”升級為“非成員觀察員國”。巴勒斯坦駐聯(lián)合國代表團隨即更名為“巴勒斯坦常駐聯(lián)合國觀察員國代表團”。此后在2013年9月的聯(lián)合國大會期間，巴民族權力機構主席阿巴斯受邀同其他國家元首一起就坐，受到了國家元首待遇。

2015年1月，巴民族權力機構向聯(lián)合國提交文件，申請加入16項國際公約和條約，其中包括《國際刑事法院羅馬規(guī)約》。根據《羅馬規(guī)約》成立的國際刑事法院（ICC）主要審理2002年7月1日以后發(fā)生的種族滅絕罪、戰(zhàn)爭罪和反人類罪等嚴重國際犯罪案件。2015年4月，ICC接納巴勒斯坦為正式成員國，并裁定巴勒斯坦的領土涵蓋“加沙地帶、約旦河西岸與東耶路撒冷”。2021年2月，ICC裁定巴民族權力機構對被以色列占領的巴勒斯坦領土擁有司法管轄權，隨后開啟了對以色列的相關調查。

近年來，巴勒斯坦的“國家”地位受到越來越多國家的支持。截至2024年4月，在聯(lián)合國193個成員國中，有120個國家承認巴勒斯坦的“國家”地位，支持以1967年停火線為邊界、囊括約旦河西岸和加沙地帶、以東耶路撒冷為首都的巴勒斯坦國。

本輪巴以沖突爆發(fā)后，巴勒斯坦獨立建國的政治愿景受到嚴重挑戰(zhàn)。以色列國內否定“兩國方案”的呼聲不絕于耳，以總理內塔尼亞胡甚至表示，要保持對加沙地帶的管控，同時加強對約旦河西岸的“安全控制”。巴民族權力機構難以遏制以色列在加沙的軍事行動，但又需向民眾作出表示，在國際層面獲得更多支持，并向以色列施加更大外部壓力，因此再次申請加入聯(lián)合國。

試圖“倒逼”以色列和美國

1993年，巴以簽署《奧斯陸協(xié)議》后，巴解回歸約旦河西岸與加沙地帶，并組建了巴民族權力機構作為和平談判期間的過渡政治實體。隨后數(shù)十年間，巴民族權力機構專注于同以色列展開和平談判，希望通過對話實現(xiàn)巴以問題的公正持久解決。但隨著巴以問題產生多方面變化，2011年，巴勒斯坦開始尋求通過外交途徑——尤其是申請加入聯(lián)合國，來改變巴以僵局，試圖“倒逼”以色列和美國作出改變。

首先，巴以和平對話的基礎受到嚴重侵蝕。1995年，以色列總理拉賓遇刺及其帶來的以政局變動導致巴以和平進程受阻，以色列隨后開始在約旦河西岸與東耶路撒冷大肆建設猶太人定居點，這兩地的猶太定居者從1999年的19萬人激增至2023年的45萬人。大量遷入的猶太定居者，嚴重擠壓了約旦河西岸巴勒斯坦人的生存空間。此外，這些定居點往往建設在戰(zhàn)略要地、重要的水源和文化遺址附近，它們同以軍警部署在約旦河西岸的檢查站一同割裂了巴勒斯坦人聚居區(qū)的日常聯(lián)系，巴勒斯坦人的土地逐漸被蠶食。

其次，美國主持的巴以和平進程陷入僵局。本應在1999年前結束的巴以最終地位談判，未能如期取得突破。2000年后，美國推動舉行多輪巴以問題對話，例如克林頓總統(tǒng)主持的戴維營和平談判（2000年），小布什總統(tǒng)主持或提出的塔巴和平談判（2001年）、中東和平“路線圖”計劃（2002年）、安納波利斯和平談判進程（2007年），及奧巴馬執(zhí)政時期的兩任國務卿斡旋，即“希拉里斡旋”（2010年）與“克里斡旋”（2013～2014年），都未能取得實質性突破。而在2020年，美國總統(tǒng)特朗普甚至還出臺了“世紀協(xié)議”，試圖使巴勒斯坦放棄長遠建國目標，極大傷害了巴勒斯坦民眾的感情。

與此同時，對巴民族權力機構而言，通過外交而非暴力手段推動解決巴以問題更加務實有效。從實力對比上看，巴民族權力機構無法同以色列直接對抗，且一味采取暴力手段也可能給巴民眾帶來更大災難。以色列還控制著巴海關與財政體系，而美國的各類援助是巴民族權力機構維持正常運轉的關鍵。

此外，巴民族權力機構主席阿巴斯擁有豐富外交經驗，更擅長在政治與外交領域尋求突破。阿巴斯是巴解內部較早一批呼吁同以色列展開對話的溫和派高層人物。1993年，他曾訪問沙特，是海灣戰(zhàn)爭后首位訪問海灣阿拉伯國家的巴解高級官員，極大修補了海灣阿拉伯國家同巴勒斯坦的關系。同年，阿巴斯還參與了巴以《奧斯陸協(xié)議》談判，隨后多年一直代表巴民族權力機構同以色列展開對話。2005年，阿巴斯當選為巴民族權力機構主席后，一直希望壓制巴內部號召襲擊以色列的激進派，希望通過溫和手段推動巴以問題實現(xiàn)突破。

2011年阿巴斯在解釋為何申請加入聯(lián)合國時表示，“因為巴以和平談判缺乏進展，且以色列在約旦河西岸與東耶路撒冷大肆建設定居點。”然而，美國和以色列卻長期反對巴勒斯坦加入聯(lián)合國，他們認為巴勒斯坦的國際地位應在美國主導的巴以和平談判中一并作出。盡管兩次加入聯(lián)合國的申請都被美國否決，但在此次的投票環(huán)節(jié)，巴勒斯坦獲得了15個安理會成員國中12國的支持，反對者僅有美國，這顯示出國際社會對建立獨立的巴勒斯坦國越發(fā)高漲的呼聲。

（王晉為西北大學以色列研究中心主任）