“近岸外包”為美拉合作帶來機遇？

章婕妤

4月23日，墨西哥聯邦經濟部宣布對來自中國的544項商品征收臨時進口關稅，最高可達50%。此舉一度將中墨經貿關系推上風口浪尖。這也是自2022年發生比亞迪在墨建廠風波后，墨政府為回應美國關切而做出的又一表態。當前中美墨三邊聯動效應的形成，正是美國在拉美推行“近岸外包”政策的縮影。

美國和拉美“雙向奔赴”的產物

在中美戰略博弈長期化和復雜化的背景下，拉美在美國戰略中的價值和地位逐步凸顯，美國政府對與拉美國家進行供應鏈合作抱有高度期待，拉美國家參與承接美國回流供應鏈的熱情也日益高漲。繼特朗普政府實行與華經貿脫鉤戰略后，拜登政府進一步推出“去風險”政策，意在以“降低供應鏈風險”為名行“去中國化”之實。拉美地區既是美國鞏固西半球經濟霸主地位的主陣地，也成為其打造泛美供應網絡和泛美制造系統、推行“去中國化”的大本營。

為了達到目的，美國不斷向拉美推出各種概念，對美拉供應鏈合作模式進行各種包裝，“近岸外包”正是美國為加強美拉供應鏈合作而打造的重要話語體系。在美國的政策引導下，與美國地緣關系最為緊密的墨西哥成為“近岸外包”最為重要的國家。據桑坦德銀行“近岸數據監測”報告統計，為鞏固墨西哥作為美國戰略生產平臺的地位，2023年墨西哥宣布新增440億美元中短期投資，同年墨西哥晉升為美國第一大貿易伙伴和美國最大進口來源國。

與此同時，中美洲和加勒比地區正在躋身拉美“近岸外包”的重要參與者。2023年9月，由哥斯達黎加、多米尼加和巴拿馬組成的“民主發展聯盟”，在美洲開發銀行總部同美國官員共同召開供應鏈聯盟磋商對話首次會議。有報道稱，巴拿馬供應鏈多元化計劃順利獲得美國國際開發署1000萬美元的投資。在發展水平相對滯后的中美洲“北三角”地區，“近岸外包”的集聚效應正在緩慢顯現。由洪都拉斯、美國、危地馬拉、薩爾瓦多組成的“HUGE商業與投資委員會”致力于通過發揮美拉私營部門力量，促進區域整體承接能力的提升。

南美洲地區在與美國開展“近岸外包”合作中的存在感也日益增強。美洲開發銀行調查顯示，南美經濟體有望從“近岸外包”計劃中獲得每年290億美元的額外出口收入，巴西是拉美除墨西哥外最有潛力的獲益國。作為拉美第一大經濟體，巴西吸引外資能力和水平居拉美前列，更是國際可再生能源投資的熱門目的地。烏拉圭政府也積極踐行開放的引資政策。烏拉圭21世紀投資、出口和國家形象促進機構主任波尼切利表示，烏經濟、政治和社會穩定，制度化程度高，政府尊重規則，這些條件是其吸引近岸投資的獨特優勢。

在此基礎上，美國還著力以實際立法行動推動美拉之間的具體合作。2024年3月，美參眾議院兩黨代表共同提出《美洲貿易和投資法》，承諾斥資700億美元優惠貸款和贈款，鼓勵企業從中國向美洲進行戰略轉移，并承諾提供100億美元的額外稅收抵免，為符合標準的拉美國家提供加入《美墨加協定》的便利條件。這是美國兩黨首次在國會立法層面就推行向拉美進行產業轉移達成一致，預示著今后美國經濟政策政治化、工具化和意識形態化傾向或將成為常規操作。

在拉美的發展存在區域化差異

從近年來“近岸外包”在拉美的發展來看，其發展水平存在明顯的區域間差距，由北到南呈遞減趨勢，即墨西哥的“近岸外包”發展水平最高，中美洲和加勒比次之，南美洲最低。究其原因，一是因為距離問題是“近岸外包”需要考慮的首要問題。對回流的美國企業而言，距離遠近與成本高低密切相關。二是南美洲與美國開展貿易不及墨西哥和中美洲有優勢。美國和墨西哥的經濟利益已經深度捆綁，2020年，兩國和加拿大將此前簽署的《北美自由貿易協定》升級為《美墨加協定》，相比之下，與美國簽署自貿協定的南美國家數量相對較少，且大部分南美國家的最大貿易伙伴均非美國，對美主要貿易都集中在大宗商品出口而非制造業制成品出口。

此外，拉美區域內部發展狀況也不盡相同。在墨西哥，其北部邊境城市“近岸外包”的發展水平要明顯高于南部地區。距離美墨邊境僅200公里的新萊昂州是墨西哥最受外國投資者歡迎的州之一，也是北美華富山工業集團和特斯拉新一代超級工廠的所在地。而墨南部的發展水平則相形見絀，吸引外資數量不盡人意，當前墨西哥政府正在加大對該地區的投資力度。

中美洲和加勒比地區內部的近岸化水平呈現明顯分化。哥斯達黎加、巴拿馬和多米尼加等地區經濟發展的領頭國以發展技術密集型和高尖精產業、出口中高端制成品為主，近岸化發展水平較高。2023年7月，美國和哥斯達黎加宣布圍繞半導體合作建立伙伴關系，此系美國與中美洲國家建立的首個伙伴關系。2024年3月，美商務部長雷蒙多訪哥期間宣布正式啟動加強半導體生態系統計劃，并將投資1380萬美元建立“卓越中心”，為哥培養和輸送半導體領域的人才。而以“北三角”為代表的地區欠發達國家多以發展勞動密集型的低端制造業為主，近岸化發展水平較低。相對而言，中美洲聯盟成員國危地馬拉和薩爾瓦多具有較大的發展潛力，薩爾瓦多正在尋求利用比特幣向高科技產業的“近岸外包”轉型升級，并計劃在十年內投資18億美元建設太平洋列車項目，打通與墨西哥的陸上連接。

南美洲各國近岸化發展水平總體不高，相對差距較小，但具備一定發展潛力。美洲開發銀行發布的一份報告顯示，受益于“近岸外包”，巴西每年的出口可能增加78.4億美元，阿根廷增加39.1億美元，哥倫比亞增加25.7億美元，智利出口總額可能超過每年15億美元。伴隨全球綠色經濟和能源轉型的飛速發展，南美關鍵礦產國家如“鋰三角”國家阿根廷、玻利維亞和智利，銅礦大國智利、秘魯，以及鎳和石墨儲量豐富的巴西極有望在未來實現“彎道超車”。

國際形勢深刻變化的必然產物

目前來看，國際形勢的變化為美拉“近岸外包”合作提供了條件。

首先，全球經濟區域化和集團化趨勢為“近岸外包”產生和發展提供了土壤。當前，全球基本形成以德國為中心的歐洲供應鏈區塊、以中國為中心的亞洲供應鏈區塊和以美國為中心的北美供應鏈區塊，供應鏈布局呈現“三足鼎立”的態勢，供應鏈網絡模塊化和短鏈化特征更加明顯，世界經濟碎片化和陣營化格局更加突出。國際形勢的變化，尤其是中美戰略博弈態勢愈加激烈，加速了供應鏈危機向縱深演變，供應鏈的“安全”“韌性”逐漸超越了“成本”“效率”，成為跨國公司的首要考量；單純的降本增效成為過去式，打造更加靈活和更具抗風險能力的供應鏈，上升為跨國企業的不二選擇。因此，“近岸外包”已然不是簡單的經濟學現象，而是國際形勢深刻變化的必然產物。

其次，綠色轉型和數字轉型大潮為“近岸外包”提供了充足動力。一方面，綠色經濟轉型對供應鏈的可持續化發展提出了更高的要求。將產業轉移到距離市場更近的地點，一來可以最大程度縮短運輸距離和“減少碳足跡”，二來可以盡可能縮短產品的交付時間，實現供需市場的無縫銜接。因而，綠色轉型使得“近岸外包”的效應更加凸顯，拉美國家普遍希望駛上綠色經濟的“快車道”。另一方面，自動化、機器人、3Ｄ打印、人工智能、區塊鏈和物聯網等數字經濟的發展對“近岸外包”的推動作用日益凸顯。根據《美國制造業回流指數》報告，約63%的有回流意向企業已經決定提高自動化程度，以應對熟練勞動力不足和勞工成本走高的現實問題。隨著機器人使用成本持續下降，提高自動化程度的成本大大降低。此外，經濟數字化發展還為企業在產業轉移的實操層面提供了更多智能化選擇，有助于企業對產業鏈的轉移做出更加精準的評估和更加科學的決策。

第三，“近岸外包”的發展迎合了拉美國家追求現代化和再工業化的夢想。拉美國家在發展中國家中率先邁入新興工業化國家和經濟體行列，卻因一味追求西式民主和發展模式而陷入“中等收入陷阱”，而“近岸外包”則為拉美國家實現新型現代化和再工業化夢想提供了可能路徑。拉美國家寄希望于依托“近岸外包”發揮自身資源優勢，帶動外資對拉美的生產性投資，提升其在全球和區域價值鏈中地位，為經濟的復蘇和發展創造條件。而且，“近岸外包”還助于提升拉美國家與美國談判的地位?，F階段美國尚不具備重振制造業的各項條件，因而仍只能將中低端制造業轉移至拉美地區，在這一過程中，美國亟需拉美地區給予回流美企充分的政策支持。盡管拉美可能只是充當美國回流供應鏈的“孵化室”，其回流產業培育成熟后仍可能會回歸美國境內，但美國對拉美政策在一段時間內將保持理性克制和相對友好的基調，這為廣大拉美國家在與美國進行談判時提供了一定的議價空間，增加了拉美國家與美國談判的籌碼。

“近岸外包”的背后反映了動蕩變革時代美國產業政策的巨大轉變，體現了美國對華“去風險”的目的是爭奪國際政治經濟新秩序的主導地位。然而，美國與拉美國家的“近岸外包”合作，將受制于“美國優先”的思想，拉美國家將只能充當美國的附庸。面對這一重大形勢變化，中國應未雨綢繆、多方施策，制定國家產業發展的戰略規劃，統籌國內和國際兩個方向的產業分工協作，以應對可能發生的潛在風險。

（作者為中國國際問題研究院拉丁美洲和加勒比研究所助理研究員）