美國對華啟動造船業301調查，釋放了怎樣的信息

周密

2022年1月19日，由中國船舶集團旗下廣船國際為中遠海運特運建造的8萬噸半潛船“新耀華”號在廣州南沙區交付。

4月17日，美國貿易代表辦公室（USTR）啟動了新的對華301調查，調查內容為“中國針對海事、物流和造船行業主導地位的法案、政策和做法”。美國對中國的造船行業發起301調查，究竟釋放了怎樣的信息？

美國此次調研的目的是什么

按照USTR的說法，此次301調查是美國產業界提起的訴求，USTR是在聽取301條款委員會的意見后決定啟動該項調查。因此，美國產業界提交的請愿報告成為USTR下一步調查的重要參考。

3月12日，美國五個工會根據《1974貿易法》第302條（a）款第一項聯合提起請愿，要求USTR根據該法第301條（b）款采取行動。請愿報告稱，中國為尋求在海事、物流和造船領域占據統治地位，使用了大量“不合理”或“歧視性”的法案、政策和措施，導致其在海事領域獲得“不公平”的優勢，涉及造船、船運、海運設備等。請愿書中所指的相關舉措包括七大類，分別為：“（1）以不公平地獲得市場份額、扭曲全球市場和增強中國企業優勢的產業規劃；（2）指導企業合并和開展反競爭活動；（3）提供非市場優勢，以控制上游關鍵原料和技術；（4）創造包含上游供應商、外國港口和碼頭、航運企業、設備和物流軟件的中國網絡，進而在信息使用上獲得優勢；（5）容忍知識產權剽竊和工業間諜；（6）控制貨運費率和運力分配。”該請愿書還認為：“中國對美國商業企業進行歧視，破壞了供應鏈；中國的相關法案、政策和措施大幅擴大了中國造船業的過剩產能并壓縮美國造船業產能，壓低價格并增加美國企業競爭難度，損害美國投資、生產和就業，對美國上下游產業增加負擔或限制。”更進一步，請愿書認為中國的相關舉措“損害了美國的國家和經濟安全”。

從歷史上看，美國使用301條款授權采取涉外干預的頻率和幅度都不小。根據歷次的情況，美國作為全球第一大經濟體，301舉措似乎無往不利，針對的對象既包括歐盟等發達國家，也包括新興市場國家。一旦需要解決問題，301舉措就被美國拿來使用，而各方平等的多邊體系爭端解決方式即被拋到腦后。

根據USTR發布的信息，截至2024年4月20日，美國執行的301案例共有六項，分別是1999年啟動的“歐盟牛肉301案”、2017年啟動的“中國強制技術轉讓政策與措施”、2019年啟動的“歐盟大型航空器爭端案”、2019和2020年分別啟動的“數字服務稅案”、2020年啟動的 “越南木材案”，以及同期啟動的“越南貨幣案”。不得不承認，2017年8月24日啟動的所謂“中國強制技術轉讓政策與措施”的301調查，是中美貿易沖突爆發的主要導火索。

美國造船業的危機與中國競爭關系不大

美國這次對中國造船業啟動301調查，不得不說是因為美國造船業感到了危機。中國造船業發展并不是近年來的事情。作為現代造船業的后來者，在國際貿易規模擴大和參與度加深的同時，中國造船業的發展受到市場需求的持續推動。根據中國船舶工業行業協會發布的數據，截至2023年底，中國企業手持出口船訂單13939萬載重噸，比上年末增長32.0%。出口船舶分別占中國2022年造船完工量、新接訂單量、手持訂單量的81.6%、93.4%和93.4%。

伴隨著激烈的市場競爭，行業競爭格局不斷演化。無論從行業維度還是企業維度比較，美國造船業與中國造船業的差距已經越來越大了。截至2023年，中國造船業占國際市場的份額已經連續14年居世界第一。2023年，中國的造船完工量、新接訂單量、手持訂單量以載重噸計算分別占世界總量的50.2%、66.6%和55.0%，以修正總噸計算分別占47.6%、60.2%和47.6%。從目前全球造船業格局來看，中國、韓國和日本穩居世界前三。2023年，韓國和日本的造船完工量分別占世界總量的27.2%和18.4%，除中韓日外其他所有國家的造船完工量、新接訂單量和手持訂單量占比僅約為4.8%、3.0%和4.8%。

在全球經濟面臨多重壓力和沖擊的大背景下，各國船舶業都遭遇“寒流”，美國造船業感受到的市場壓力并非獨有的現象，其原因與中國的競爭關系不大。在能源結構調整的大背景下，以液化天然氣（LNG）船為代表的新市場需求對全球造船業提出了巨大的挑戰，中國造船企業承受的轉型壓力也不小。面對市場波動和困難，中國造船企業努力通過加強自身業務流程的管理和技術創新，在綠色能源和差異化市場中尋找新的機會，為包括美國在內的全球造船業樹立了典范。

301調查的后續會如何演進

301調查有自身的程序性要求，需要按照時間和流程對其調查事項進行評判。當USTR的調查結果認定某一國家確實存在所謂“不公平”“不合理”的做法，會按照要求啟動相關的磋商，以尋求可能的解決路徑。從歷史上多次301調查可以看到，美國與不少相關國家是能夠就解決矛盾達成一致的。如果無法達成一致，USTR可在總統授權的情況下對相關國家的商品實施關稅懲罰，包括加征關稅。在確定采取有關措施前，USTR會通過聽證會的方式征求公眾意見。企業或個人都可以提出反對，而USTR或會參考各方意見并酌情調整其措施的力度和涉及范圍。301關稅并非永久性關稅，在發生外部環境變化時，USTR需要在適當周期進行重新審核和評估。

必須看到，美國歷次301調查都具有較強的主觀性，以美國利益而非國際共識作為評判依據，往往導致調查結果難以服眾。相關單邊行為不僅可能引發貿易報復等爭端，而且破壞了市場的基本模式，并產生負面的示范效應。美國經濟受益于全球化帶來的效率提升，產業的國際轉移意味著美國企業可以借助更廣泛的供應鏈支持獲得超額利益。有所為有所不為是各方尋求最適合自身發展的合理模式，而拜登政府加大對美國產業政策的扶持力度，以限制競爭、排除涉華供應鏈的方式推動美國制造業的再次繁榮，這種做法不正是美國301調查中所指責的“不公平、不合理的行為”嗎？若美國真的迫使比美國造船企業有競爭力的他國企業大幅提高船舶建造或租賃價格，獲益的不一定是美國造船業，而受損的卻是全球貿易。到那個時候，或許盤旋在美國經濟上空的高通脹烏云恐怕要愈發厚重了吧？

（作者為商務部太平洋研究中心主任、研究員）