政府數據授權運營下政企合作的責任承擔

郭兵 黃偉豪 謝真強

摘 要：政府數據授權運營屬于政企合作模式，這種模式不僅有利于緩解政府數據開發利用的財政壓力和技術局限，也能夠有效避免政府數據開發利用的資源浪費。在政府數據授權運營中，政企合作不可避免會存在安全風險。然而，政企合作造成的“監管俘獲”、責任主體不明確、責任階段不清晰等問題，影響了政府和企業的責任承擔。為此，有必要引入政府擔保責任強化政企合作的外部責任承擔，通過厘清政企合作關系來明確責任主體，并圍繞數據生命周期來細化責任形式。

關鍵詞：政府數據；授權運營；政企合作；責任承擔

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1009 - 5381（2024）02 - 0107 - 10

一、問題的提出

隨著政府數據資源的經濟和社會價值越來越受到重視，各地不斷探索政府數據開發利用的新模式，部分地方通過政府數據授權運營的方式進一步探索政府數據開發利用。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也正式確認了政府數據授權運營的開發利用模式，提出“開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用”。此外，政府（公共）數據授權運營的實踐也引發了學界的關注，并形成了一定規模的研究成果。當前圍繞政府數據授權運營的理論研究主要集中在三個方面：一是授權運營的機理模式[1-3]，二是授權運營的收益分配[4-6]，三是授權運營的法律屬性和制度構建[7-10]。從既有的研究看，對于政府數據授權運營的責任承擔問題關注明顯不足。政府數據授權運營往往采用的是政企合作模式，這種模式很大程度上解決了當下政府“有數不能用”、企業“欲用而無數”的困境。然而，在政企合作模式下，委托企業出于自身利益的考慮，難以避免存在濫用甚至泄露個人信息等方面的安全風險。2023年9月，上海市網信部門通報了一起政府數據泄露案件，該案中政府部門委托的某技術承包商違規將政府數據置于互聯網進行測試期間，相關存儲端存在高危漏洞，導致大量公民數據泄露，并被境外不法分子在暗網披露兜售。[11]雖然這起事件以網絡安全主管部門對涉事企業的行政處罰而告終，但其中暴露出的當前在政府數據授權運營下政企合作責任承擔問題卻仍然值得進一步反思。本文將以個人信息保護責任為具體切入點，分析當前政府數據授權運營中政企合作責任承擔所面臨的困境以及相應的完善方向。

二、政企合作開展政府數據授權運營的必要性

在數據資源開發利用方面，以一些頭部公司企業為代表的市場主體在技術應用方面的專業性、產品研發方面的投入度以及產品應用的廣泛性等方面都已經形成了明顯的優勢。另外，這些企業還在數據資源開發利用方面有著顯著的優勢，他們“掌握龐大的數據量、超乎常人想象的收集速度、多元的數據種類、潛在的詳盡范圍以及強人工智能技術下的數據關聯與整合能力”[12]。與之相比，政府顯然在數字技術方面存在短板，也更容易造成數據資源的浪費，其表現為政府自身很難解決政務數字化項目建設的投資收益與相關技術問題，需要企業協同開展項目建設、運營與管理。[13]就目前各地的實踐來看，政府數據授權運營主要有國有資本運營、特許經營、場景構建等三種模式。[14]這些模式都屬于政企合作方式，之所以要通過這種方式實現政府數據開放利用，是因為這與政府的財政、技術等現實難題有關。

（一）政府數據開發利用存在財政壓力

隨著政府公共服務職能不斷擴張，相關運營成本和財政壓力增大，政府通過各類政企合作的方式引入社會力量完成行政任務成為趨勢。[15]政府數據開發利用需要大量的人力物力投入，需要巨額的資金支持，僅僅依靠政府來承擔數據開發利用職責，不可避免地會導致政府運營成本和財政壓力增大。據專業機構測算，2020年我國智慧政務市場規模就達到了3326億元（同比增長5.8%）[16]，由此不難看出政府數據授權運營需要相當多的資金投入。作為數字政府建設的一個重要方面，對政府數據資源的有效開發利用一方面可以滿足民眾生活的便利化需求，另一方面有利于推動政府數字化轉型，提升政府數據應用智能化的程度，從而降低政府的運行成本。英國政府數字化轉型的經驗表明，實施數字治理每年可以為政府節約17到18億英鎊。[17]數據需要經過采集、存儲、加工、銷售等多個環節之后才能實現市場化收益。提供數據和承擔原始數據采集工作的機構通常是政府機構或者公共部門，其經費主要來自財政，收入不能直接用于支出。進行數據產品開發銷售的機構通常是企業，主要從市場上獲取收益，收入可以自由支配。[18]因此，通過政府數據開發利用實現政府數字化轉型和數字治理，有必要以政企合作等方式引入新的資金來源。

（二）政府數據開發利用存在技術局限

政府雖然聚集了各個領域的人才，但行政任務的多元化仍然導致政府部門中的專業數據技術人員極為稀少，根本無法憑借一己之力完成對政府數據的開發利用；隨著政府數字化轉型不斷深入，政府主導下的數據收集、儲存、使用等不斷增強，但政府部門公共服務的性質決定了其無法成為專業的數據處理者，仍然需要專業人員、團體的技術支持。作為數據資源持有主體，政府自身的技術局限性很有可能對數據開發利用的實時性、地域性以及流通性產生不利影響。數據資源開發利用中數據產品或者數據服務的落地，需要研發技術等方面的投入，而且不能僅滿足部分地方的需求，還需要對不同范圍內的數據資源進行融合。就此而言，市場主體在政務數據資源開發利用方面更具技術優勢。事實上，相關企業基于自身技術等方面的優勢，不僅能深入參與到電子政務系統建設和數據資源開發利用過程中，甚至能在公共服務、政府決策與社會智治中發揮重要作用。[19]在數字化發展背景下，政府難以獨自有效應對復雜的社會問題和形勢，運用數字技術驅動治理變革是數字治理的內在邏輯。因此，出于對技術及資源的現實需求，需要政府與平臺型企業之間進行優勢互補。[20]

（三）政府數據開發利用存在資源浪費

政府數據資源具有重要的社會價值和經濟價值，如果僅由政府進行開發利用，勢必會導致數據資源的浪費。政府的數字治理具有時效性、透明性、反饋性等特點，為了實現行政決策的精準有效，往往依托于高質量的政府數據。但是，這種以數據為中心的決策模式一旦形成，又會出現對數據的過分依賴，從而使政府陷入大數據的“旋渦”：即便相關數據分析的結果理應受到質疑，也完全受限于該結果；或者為收集數據而收集數據，或者賦予數據根本無權得到的信任。[21]數據依賴伴隨著一定的負外部性特征，及時治理數據依賴問題是未來在社會治理中更好發揮數據賦能作用的關鍵。[22]數據執迷所導致的是政府數據資源的間接浪費，而在不少領域中長期存在的政府數據“煙囪”，就是本該合理流通的數據資源難以得到共享或者開放的實證，這直接造成了政府數據資源的浪費。實踐中，一些政府部門雖然持有大量的高價值的數據資源，但意識不到數據資源開發利用的價值所在，或者沿襲著傳統的“保密”觀念而不愿對數據資源進行開發利用，一些企業雖然擁有專業數據分析應用技術，但也只能望洋興嘆。[23]

三、政府數據授權運營下政企合作責任承擔的主要困境

政府數據涉及行業領域廣泛，其開發利用過程中涉及的政府部門眾多。在政府數據授權運營中，政府部門和企業共同進行數據處理，會使得追責更加復雜。由于政府自身受到資金、技術等方面限制，政府部門需要授權市場主體進行數據資源開發利用，這就不可避免地使運營系統的建設、維護受到授權企業直接或者間接的影響。但是，授權企業自身并非行政主體，一旦出現行政糾紛，責任將難以確認。[24]在分配政府數據授權運營主體的過程中，政府容易逃離法律關系并規避相應的法律責任，刻意回避原有體系下的監督，進而滋生權力的腐敗。如2023年上海網信部門通報的政務數據泄露案件，僅通報了涉案公司被處罰，這在一定程度上彰顯了當前政府數據開發利用中政企合作責任承擔方面面臨的困境。

（一）政企合作造成的“監管俘獲”

數據要素市場化配置是我國數字經濟發展水平達到一定程度后的必然結果[25]，市場化配置過程本質上也是資源互換和利益博弈的過程。[26]在這個過程中也容易出現“監管俘獲”，即監管者為了達成自己的私利可能會與被監管者相互合謀，當被監管者計算出“俘獲”監管者所獲得的利益高于付出的成本時，那么被監管者則會想方設法“俘獲”監管者。[27]在政府數據授權運營過程中，授權企業往往存在利用政府讓渡的部分數據權力謀取私利的沖動。由于政府部門不可避免地存在對受托企業的技術依賴，當其與授權企業深入合作時，“監管俘獲”的風險就難以避免。相對于“主動監管俘獲”而言，這種“監管俘獲”屬于一種“被動監管俘獲”，即當監管者自身能力不足時，必須將部分資源或權力轉移給被監管者。[28]

政府數據授權運營中的“監管俘獲”將使授權企業的數據權力不斷強化，而企業天然的逐利屬性決定了其掌握的數據權力會逐漸膨脹異化。[29]控制海量數據資源的授權企業如果為了達成其逐利目的，必然存在對個人信息數據進行私利化再利用的沖動。一旦出現“公私合謀”，持有海量數據資源的政府部門也會成為個人信息數據的侵害者。相對于授權運營中的政府和企業，個人明顯處于弱勢地位；即便《個人信息保護法》賦予了個人足夠的權利，這些權利也容易被虛化和剝奪。當政府數據授權運營侵害個人權益時，同時兼具數據處理者和監管者的政府部門權責邊界往往較為模糊，授權企業也完全能夠憑借技術等方面的優勢規避法律責任，很可能出現責任主體難以認定的情況。當“監管俘獲”出現時，個人不僅無法獲得有效的救濟途徑，甚至可能投訴無門。

（二）政企合作的責任主體不明確

由于政府數據授權運營中的政企合作模式不同，相應的責任主體也存在明顯差異。與傳統政府數據開放不同的是，授權運營下政企合作模式可能導致原有的單一政府責任承擔方式轉換為政府與企業二元主體責任承擔方式。具體而言，若政府數據授權運營中的政企合作是基于政府與企業之間的行政委托，如政府采購模式，即便政府部門將其數據處理或監管的職權授權委托給有關企業，這種委托行為也不會導致行為效果的轉移或者行政主體資格的變化。受托企業以委托部門的名義處理政府數據，其結果仍由委托部門承擔。其主要特征仍以官僚科層制模式運營為主[30]，企業與政府之間無法進行有效的知識流動和技術轉移[31]，最終決策的權力仍然集中于政府部門，企業只是扮演著政府部門的輔助人角色。若政府數據授權運營中的政企合作是基于政府對企業的行政許可，如特許經營模式[32]，根據《行政許可法》等相關法律規定，政府部門和授權企業應當各自對外承擔相應法律責任。

值得注意的是，在不少地方的公共數據授權運營試點中，授權企業往往是一些大型網絡平臺。在這種情況下，授權企業需要承擔更多的責任與義務，因為其在事實上已經具備了經濟屬性與公共屬性。[33]作為大型網絡平臺的授權企業除了承擔基于授權運營法律關系產生的相應責任外，還需要根據《個人信息保護法》第五十八條的規定，承擔建立健全個人信息保護合規制度體系、成立獨立監督機構、定期發布社會責任報告等法定義務。事實上，在當前公共數據授權運營的政企合作實踐中，并沒有對大型網絡平臺確定特殊的監管要求。此外，在政企合作關系中，政府部門或者授權企業都需要通過其具體工作人員完成相關工作，然而當個人權益受到侵害或者發生數據泄露事件等問題時，受害人往往缺乏有效的途徑獲知責任承擔的具體主體，如何將責任落實到具體個人也是一個實踐難題。

（三）政企合作的責任階段不清晰

政府數據授權運營涉及的個人信息安全風險分散在多個階段，在不同階段政府與企業之間的具體責任分配并不清晰。廣義的政府數據即公共數據，既包括政府及其部門（行政機關）持有的數據，也包括從其他國家機關、法律法規規章授權的組織處獲取的數據等。在政府數據授權運營前的數據收集階段，相應的數據收集主體既可能是政府部門（行政機關），也可能是其他國家機關、法律法規規章授權的組織等。由于數據收集主體的多元且不清晰，這一階段也就難以確定具體的責任主體。因政府數據授權運營的相關數據處理活動往往在政府部門和授權企業之間展開，個人無法獲知授權運營數據的具體存儲情況，也就很難具體確認相應的責任主體。由于政府數據授權運營的相關數據處理活動往往采取自動化方式進行，在政府數據加工使用過程中，不僅存在人為的因素，也可能存在算法等非人為要素。而既有的追責機制對算法等非人為因素往往采取包容審慎監管的態度，因此相應的追責機制難以適用于算法等數據使用環節。

在政府數據授權運營過程中，政府和企業的合作并沒有明確具體的責任承擔階段。比如在政府數據授權運營前的準備階段，政府存在“事前的合同責任”。[34]但是，由于政府數據授權運營下存在不同的政企合作模式，政府和企業之間權利義務關系趨向多元化，使得責任的承擔存在確定因素。當政府數據授權運營確定后，政府部門對授權企業開發利用政府數據資源的監管往往停留于傳統的行為監管領域，對算法等新興行為因素的監管相當落后，缺乏與時俱進的監管方式與公正合理的責任劃分。在政府數據授權運營結束后，授權企業與政府之間的權利義務隨之基本結束，然而授權企業如何繼續履行個人信息保護責任則存在相當大的不確定因素。

四、政府數據授權運營下政企合作責任承擔機制的完善建議

為破解傳統政府數據開放的困境，有必要通過政企合作的方式進行政府數據授權運營。針對政企合作責任承擔機制的不足，有必要引入“政府擔保”的責任理念，在厘清政企合作關系的情況下分別解決外部責任和內部責任的承擔問題；此外，還需要圍繞數據生命周期，盡可能在政府授權運營的各個環節進一步探索合理的歸責方案，以構建更加合理的個人信息保護責任機制。

（一）引入政府擔保理念，強化外部責任承擔

回歸政企合作法律關系本身，授權企業無法完全成為政府數據授權運營的責任主體，政府部門應當對授權運營過程中產生的責任進行擔保“兜底”。企業在政府數據授權運營過程中享有與政府“相似的權力”，但這種權力“本不屬于企業”而“源于政府”。[35]基于政企合作的風險防范[36]，政府有必要對授權企業行為進行擔保管控：一方面，可以規避“公私合謀”非法獲取合作收益的風險；另一方面，授權運營的權限邊界難以厘清，政府如果怠于承擔授權運營的監管責任，極易導致政府數據授權運營的公益目的虛化。

通過政企合作的方式進行政府數據授權運營能夠有效地吸引更多市場主體參與政府數據的開發利用，而如何甄別這些參與主體資格條件成為一項重要的行政任務。引入政府擔保責任，就需要政府在確定授權企業時更加積極作為。由于大型網絡平臺已經形成了帶有公共屬性的網絡空間[37]，甚至隱隱有著“第二政府”的地位，因此個人很難與其抗衡；當授權企業是這些大型網絡平臺時，政府就更需要承擔起監管責任。針對不同的政企合作模式，政府應當靈活選擇強化監管、自我規制、程序規制、公眾參與等方式落實政府擔保責任。[38]政府擔保責任的引入明確了政府的“兜底職能”，即通過強化政府數據授權運營中的個人信息保護等技術和管理措施，更好地獲取公眾信任，并以此引導其他主體積極參與到政府數據授權運營下政企合作的建設之中。具體而言，政府部門可以通過加強對數據保護的技術手段和能力建設，采取加密技術、身份認證技術等有效措施來保護公民的個人信息安全；政府部門還可以加強對數據的管理，通過建立健全數據收集、分類、存儲、使用、共享、銷毀等制度，更具體、高效地保護公民的個人信息安全。此外，政府部門還應加強對被授權主體的監管，建立健全數據共享和數據開放機制，以確保各類數據在合法、規范、安全和有效的情況下得到使用。最后，政府部門可以加強與社會各方的密切合作，充分發揮政府、企業、社會組織等多方面的協同作用，共同推進個人信息保護工作。只有通過政府與社會各界緊密合作，才能夠形成一個協同推動、互相配合的機制，以保障個人信息的安全和隱私。[39]

在授權運營過程中，政府既要履行對個人權益保護的擔保責任，也要兼顧與企業高效合作的擔保責任。一方面，政府擔保責任的履行有助于處于弱勢地位的個人的權益保護。在政府數據授權運過程中，個人的風險抵抗能力較弱，對權益保護的需求也更為迫切。如果政府拖延履行責任，就極易導致大范圍的個人信息安全風險。因此，政府擔保責任的履行能更好地構建起個人信息權益的保護通道。另一方面，政府擔保責任也關系到政府和企業之間的良性合作。政府擔保責任有利于雙方積極履行政府數據授權運營的相關責任義務：政府在擔保責任的約束下，需要負擔積極主動的全過程監管義務，而非僅僅充當“甩手掌柜”；授權企業在政府的有效監管下，也會更加謹慎地進行數據開發利用。

政府在履行擔保責任中，應平衡各方利益，既要保障個人的合法權益，也要避免給授權企業帶來不合理的負擔。通過履行擔保責任，政府不僅可以保障個人的基本權利，也能促進政企之間的良性合作，有利于實現政府數據資源開發利用的經濟和社會價值。

（二）厘清政企合作關系，明確責任承擔主體

在政府數據授權運營過程中，政企合作的模式不同，雙方合作責任承擔的方式也就存在差異，但不能因此導致責任承擔的弱化。不同政企合作模式中責任承擔主體存在差異，政企合作責任承擔的方式也應從不同角度進行明確規范。

如果政府數據授權運營中的政企合作方式是最基礎的行政委托，政府可以將委托合同的委托依據、委托內容進行公示。對必要的委托主體、委托事項、委托權限、委托期限以及委托過程中的變更事項向公眾提供查詢途徑。在發生個人信息泄露、濫用等安全事件后，政企雙方根據委托關系分別承擔相應責任。若政府作為委托主體存在超出職責權限等違法行為，應當由政府自己承擔責任；若授權企業存在超越委托權限的無權代理等行為，政府有權向其進行追責。如果政府數據授權運營下的政企合作存在著特殊的義務主體，還需要區分特殊責任。若授權企業是大型網絡平臺，除了應當根據《個人信息保護法》第五十八條的規定履行相應的法定義務外，還應當主動采取更加嚴格的措施確保個人信息不被泄露、濫用。

從政府數據授權運營的個人責任層面分析，不論是政府部門還是授權企業，具體到數據處理都要落到相關工作人員，相應的責任承擔也應當內部確定到人。在授權運營過程中，應當對相關工作人員加強安全教育培訓，不斷提升其責任意識。為了防止工作人員濫用權力，要不斷強化內部監管，嚴格限制工作人員的數據處理權限，同時明確其可參與數據處理的范圍。政府數據開發利用過程中自動化決策必不可少，但自動化決策也會出現誤判或遺漏的情況，不可避免存在人為因素的介入。為此，有必要在自動化決策中增加相應的報錯機制，在每一次自動化決策結果導出之后可以反向進行核驗，在核驗的過程中如果發現錯誤的情況，再對原先的結果進行修復更改；倘若出現最后輸出的結果與程序運行過程不符的情況，便可開啟報錯檢驗機制，以防止別有用心的工作人員濫用職權。

（三）圍繞數據生命周期厘清政企合作責任形式

對政府數據生命周期的界定及其具體階段，學界眾說紛紜。[40]結合《數據安全法》《個人信息保護法》對數據處理、個人信息處理的界定，政府數據生命周期中數據收集、存儲和使用無疑是其中最為關鍵的階段。為了能更精確定位政府數據授權運營中個人信息保護的責任承擔，有必要明確不同階段和不同類型責任的歸屬。

針對數據收集階段存在的收集主體不統一的問題，有必要明確政府數據運營主體的數據收集權限，可以參考《浙江省公共數據條例》的規定確定特定政府部門統一行使收集或者歸集權限。一旦出現個人信息安全事件就可以直接追根溯源，使得責任主體范圍變得清晰明了，從而防范收集階段政府與企業的相互推諉。例如，數據的采集涉及多方合作，遍布不同的應用場景時，可以采用合同或協議的方式，規定內外部單位在數據安全方面的責任和義務，明確數據的采集范圍、更新頻率、采集類型、作用目的、保存期限等，保證來源數據的合法合規和真實準確，根據數據級別選擇采用摘要、消息認證碼或數字簽名等密碼技術，保障被采集數據的完整性。[41]存儲安全是數據安全的重中之重。政府數據存儲的核心任務是存儲和管理數據，目的是保障數據不丟失、不泄露、不被篡改以及服務不中斷，處于大數據生命周期中的核心位置。[42]針對數據儲存階段存在的數據泄露頻發的問題，有必要主動向公眾告知數據存儲的相關信息，包括存儲的方式、主體等基本信息；此外，還應當明確數據存儲是由政府還是企業負責。針對數據使用階段的不確定風險責任的分配問題，可以根據不同的風險因素來確定相應的責任劃分。如果風險因素主要是管理層面和技術層面，則可以確定數據管理風險由政府負擔、數據技術風險由企業負擔。同時，要設計數據報表和數據面板，通過更加直觀的可視化方式呈現關鍵業務指標，幫助決策者獲得更加清晰的數據分析。在應用過程中，要建立監控機制，記錄用戶行為，發現異常情況，有針對性地解決問題。此外，還需要定期評估業務影響，持續優化數據應用，使得數據發揮更大的價值。在整個應用過程中，要通過設置訪問控制、權限管理等方式，防止敏感數據的非法使用或泄露。[43]

需要指出的是，政府數據不同階段的歸責原則并非一成不變，而是需要根據實踐不斷在雙方之間做出相應調整：根據政企授權運營參與的不同程度及應用場景確定相應的歸責原則，從而實現責任分配的實質正義，推動政企合作良性發展。[44]盡管政府數據授權運營下政企合作中的責任承擔具有復雜性和多重性，但其一旦明確了歸責的原則后，后續的落實就會顯得更加高效便利。

五、結語

《數據安全法》第四十條明確規定，國家機關委托他人存儲、加工政務數據，應當經過嚴格的批準程序，并應當監督受托方履行相應的數據安全保護義務；同時規定，受托方應當依照法律、法規的規定和合同約定履行數據安全保護義務，不得擅自留存、使用、泄露或者向他人提供數據。在《數據安全法》第四十條的規范框架下，通過政企合作的方式進行政府數據授權運營，政府與企業對數據安全問題最終該如何劃分各自的責任呢？本文雖然從個人信息保護責任承擔的角度切入進行了一定的分析，但仍然只是一個初步思路。隨著我國政府數據授權運營的不斷推進，未來實踐中將有更多有效的具體責任承擔機制出現，為此我們將繼續保持關注。

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Responsibility Assumption of Government-Enterprise Cooperation under Government Data Authorized Operation

Guo Bing，Huang Weihao，Xie Zhenqiang

（Zhejiang University of Science and Technology，Hangzhou310018，Zhejiang，China；

Nationl Engineering Research Center for Big Data Applications，Guiyang 5500，Guizhiu，China）

Abstract：The authorized operation of government data belongs to the government-enterprise cooperation mode，which not only helps to alleviate the financial pressure and technological limitations of government data development and utilization，but also effectively avoids resource waste in government data development and utilization. In government data authorization operation，government-enterprise cooperation inevitably involves security risks.However，the problems caused by government-enterprise cooperation，such as regulatory capture，unclear responsibility subjects，and unclear responsibility stages，have affected the responsibility of the government and enterprises.Therefore，it is necessary to introduce government guarantee responsibility to strengthen the external responsibility of government-enterprise cooperation，clarify the responsibility subject by clarifying the government-enterprise cooperation relationship，and refine the form of responsibility around the data life cycle

Key words： government data；authorized operation；government-enterprise cooperation；responsibility assumption

責任編輯：邱春華