縣域城鄉融合發展推動中國式現代化的內在機理、現實窘境與實現路徑

雷永闊　湯欣燕

〔摘要〕縣域涵蓋縣城、鄉鎮和村莊，是銜接城市與鄉村的天然樞紐。縣域城鄉融合發展是實現中國式現代化的必然要求和路徑遵循。大力推動縣域城鄉融合發展旨在打破城鄉二元對立的局面，增強鄉村發展主體性，以城鄉協調互補推動新型城鎮化建設。以縣域城鄉融合發展推動中國式現代化建設的內在機理在于其能夠協助解決人口規模巨大問題、承接產業轉移、聚合傳統鄉土文化與現代城市文化從而促進物質與精神文明協調發展、通過重塑生產生活方式等途徑促進人與自然和諧共生。為扎實推進縣域城鄉融合發展，更好實現中國式現代化建設，需要完善縣域發展體制機制、優化城鄉產業分工布局、加強縣域歷史文化保護、補齊縣域生態文明短板。

〔關鍵詞〕中國式現代化；縣域；城鄉融合發展；鄉村振興

〔中圖分類號〕F327/F299.27〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2024）03-0057-11

改革開放四十多年以來，我國城鎮化建設發展迅速。從近十年的數據來看，2013-2023年全國年末常住人口城鎮化率以年均1%左右的增速持續增長，截至2023年末，我國常住人口城鎮化率已達到66.16%^〔1〕。當前，中國式現代化建設進入了新的發展階段，江蘇、浙江、廣東等東部省份的城鎮化率均高于70%，北京、上海、深圳等發達城市2022年末常住人口城鎮化率已超過80%，達到發達國家城鎮化率水平；而四川、貴州、云南、西藏、新疆等西部省份的城鎮化率尚且不到60%。可見，影響中國式現代化建設深入推進的瓶頸是東西經濟差距大、城鄉差距大，發達城市與落后農村并存，城鄉發展不協調問題突出。怎樣破除城鄉二元結構、彌合城鄉發展差距、推進城鄉融合發展是當前中國式現代化建設的重點、難點和奮斗目標。

黨的二十大報告提出“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”^〔2〕。2022年中央農村工作會議中，習近平總書記指出：“要順應城鄉融合發展大趨勢，破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構。”^〔3〕2024年中央一號文件強調通過促進縣域城鄉融合發展提升鄉村建設水平^〔4〕，第十四屆全國人民代表大會第二次會議上《政府工作報告》提及2024年政府工作任務時再次強調“推動城鄉融合和區域協調發展”，“使縣城成為新型城鎮化的重要載體”。^〔5〕因此，“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點”^〔6〕是黨基于我國現代化建設發展取得的成就和面臨的瓶頸做出的符合經濟社會發展規律的重要安排。

一、文獻梳理

縣域城鄉融合發展是近兩年的熱點議題。當前關于縣域城鄉融合發展的研究大致可分為兩類。一是對縣域在城鄉融合發展中的戰略定位進行分析，指出縣域城鄉融合發展的可行性。李海金等立足國家治理視角，從政治維度進行分析，指出縣政是最重要的一級基層政權，是應對城鄉融合相關政策落地過程中面臨的地域差異性境況和多元化需求的基礎單元^〔7〕；田雪原等從經濟維度進行分析，認為中國式現代化視閾下縣域經濟發展需要注意五個方面，分別是推進種植業現代化、開展技術革新革命、扶持民營經濟、培育特色縣域經濟和發展綠色產業^〔8〕；李春玲等從教育維度進行研究，梳理我國縣域教育發展的四個階段后指出縣域教育從城鄉一體化的基本均衡走向優質均衡，能夠為促進全體人民共同富裕的中國式現代化提供人才支撐和基礎保障^〔9〕。二是部分學者從縣域城鎮化的角度研究城鄉融合發展模式。李強等總結了就近城鎮化的三種模式，認為發展縣域經濟實現農業人口就近城鎮化不僅能夠發揮城鎮集聚效應優勢，而且可以避免人口過度集中帶來的“城市病”^〔10〕；劉彥隨等從現代網絡化、信息化和鄉村振興背景出發，剖析中國縣域城鎮格局后認為縣域城鎮化通過構建產業全價值鏈、主導產業關聯集群等創新路徑將推動公共資源均衡配置、城鄉產業融合^〔11〕；姚毓春等梳理了縣域城鎮化推動中國式現代化建設的內在機理，認為縣域城鎮化的核心在于承接產業轉移、促進城鄉融合發展、解決人口規模巨大問題，最終達到帶動縣域全體人民共同富裕的目的^〔12〕；不過賀雪峰指出，不同區域縣域城鎮化存在本質不同的邏輯，不同地區縣域治理也應有完全不同的治理目標和體制安排，中西部地區大部分縣域的治理應該轉向以公共服務有效供給為中心^〔13〕。

中國式現代化是人類文明發展史上嶄新篇章，是推動實現中華民族偉大復興的中國智慧，城鄉融合發展則是中國式現代化的獨特標志。已有研究為縣域城鄉融合發展提供了充足的學理支撐，但鮮少以中國式現代化的具體特征為立足點，將縣域城鄉融合發展與中國式現代化的內涵特征進行聯動探討。中國式現代化既是全球現代化的一部分，具有現代化建設的普遍性，又是基于我國經濟社會發展現狀與中華民族偉大復興宏偉夢想，作出的建設社會主義現代化強國的戰略選擇，具有我國的國情特色。具體到城鄉融合發展中，我們要發展的城鄉融合既要學習其他國家成功模式，也必須走自己的路、彰顯中國特色。因此，有必要將縣域城鄉融合發展納入中國式現代化視閾下進行研究，這是本文的邊際貢獻。基于此，本文將結合中國式現代化的特征，首先剖析縣域城鄉融合發展推動中國式現代化建設的內在機理，指出縣域城鄉融合發展對中國式現代化建設的重要性及必要性，其次聚焦當前中國式現代化建設面臨的瓶頸，為后文從縣域城鄉融合發展的視角提出適合中國式現代化建設的現實路徑做鋪墊。

二、縣域城鄉融合發展推動中國式現代化建設的內在機理

黨的二十大報告指出，中國式現代化是人口規模巨大的現代化、是全體人民共同富裕的現代化、是物質文明和精神文明相協調的現代化、是人與自然和諧共生的現代化、是走和平發展道路的現代化^〔14〕。結合上述內涵，縣域城鄉融合發展將從解決人口規模巨大問題、推進縣域全體人民共同富裕、支撐物質文明和精神文明相協調、促成人與自然和諧共生四個方面推動中國式現代化建設（見圖1）。

（一）縣域城鄉融合發展是人口規模巨大條件下進行現代化建設的必由之路

城鎮化是一個國家實現現代化的重要標志，城市空間能夠為人民提供高品質的就業、教育、醫療等資源，然而人口也無法全部集中于城市。“人口規模巨大”是中國式現代化的首要特征，也是實現現代化必須面臨的客觀條件，構建梯度等級城市，推動不同規模城市均衡發展，實現人口梯度市民化，是立足我國國情實現現代化的必然要求。城鄉融合發展務必以人口規模為立足點，精準把握我國現代化建設中面臨的人口壓力和人口流動特點。

人口數量和質量是反映人口規模的兩個主要維度。著眼人口數量，下面簡要量化分析地區人口數量及流動情況。據國家統計局公布數據，2023年末我國總人口數為14.10億，其中城鎮常住人口為9.3億，年末全國就業人員7.40億，農民工總量2.98億。^〔15〕據此，“人口規模巨大”即人口基數與就業人員數量龐大、城市地區人口密度較高。從第七次人口普查數據來看，我國人戶分離人口高達4.93億，其中流動人口為3.76億，人口流動規模較大。就經濟地理概念而言，我國可分為東部、中部、西部和東北四大地區，宏觀對比四大區域的流動人口數據（見表1）可知，近年來，我國東中部地區人口流入減少、西部地區出現人口回流情況。扼要分析縣城人口流動狀況可知，外出務工的農業轉移人口出現向縣城回流的情況，縣城中心集聚性增強（見圖2、表2）。據此，可大致得出結論：第一，我國外出務工人員的流動傾向發生改變，人民趨向于就近擇業；第二，我國縣域地區存在可觀的人口容納潛力。

著眼人口質量，由于目前社會主要矛盾已轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，農業轉移人口外出務工不再以溫飽為目標導向，他們一是期望購置商品房實現“體面進城”，二是希望后代獲得高質量教育，增添未來擇業選項。然而，北京、上海、廣州、深圳四個一線城市2022年的房價分別是2000年的7.66倍、9.84倍、5.83倍和9.93倍^〔16〕，能夠滿足四口之家居住需求的三居室動輒數百萬，遠超農村家庭經濟承載力。此外，北京、上海等地囿于教育資源總量，設置諸多針對隨遷子女異地中考的條件，大部分隨遷子女目前無法異地接受高層次教育。

梳理《中國人口普查分縣資料——2020》，截至2021年末，約7.48億人常住在縣、縣級市、自治縣等縣域，我國縣域平均人口達39.9萬人，共208個縣域為常住人口超過80萬人的較大人口規模縣域。縣域是我國政治和經濟的基本單元，介于城市與鄉村之間，具有連接城與鄉、工與農的天然優勢。縣域城鄉融合發展是中國式現代化建設將巨大人口數量壓力轉化為巨大人口規模優勢的關鍵所在。我國要實現的現代化是十四億人口規模的現代化，發展過程中需要面臨就業、養老、醫療、教育等社會政治經濟生活多方面的壓力，城市空間無法為所有人口提供均等的高品質生產生活條件，必須構建梯度等級城市和諧發展的新局面，以滿足人民美好生活需要和現代化國家合理的人口分布要求。縣域城鄉融合發展能夠為我國鄉村地區的農業轉移人口提供一定的就業機會、克服超大城市房價過于高昂引致的落戶困難問題、增加農業轉移人口子女獲得優質教育的機會，因此結合我國人口基數與人口流動變化情況，縣域具有可觀的市場發展空間和人口容納潛力，是實現中國式現代化不可或缺的戰略資源。

（二）縣域城鄉融合發展是推進縣域全體人民共同富裕的著力點

共同富裕不僅是中國式現代化的特征與內涵，而且是社會主義的本質要求。中國式現代化要實現的共同富裕不是少數人的富裕，不是局部地區的富裕，而是全體人民共同享受的、區域發展水平均衡的富裕。當前，我國共同富裕發展的短板在鄉村地區，如何實現鄉村居民增收是鄉村振興的重要內容。鄉村居民增收問題不能孤立地從鄉村視角出發尋找解決方案，應該以更為宏觀的全局視野為出發點，將城市與鄉村有機聯動起來，把鄉村振興置于城鄉融合發展的整體框架中。縣域是推進城、縣、鄉地域共同體統籌發展的均衡點。

城鄉二元對立首先是經濟上的對立，城鄉融合的前提是經濟上的融合，破除城鄉二元對立結構必須首先促進城鄉之間經濟融合發展。經濟融合既需要“城市反哺農村”，發揮城市帶頭作用，給予鄉村一定的產業帶動力，也需要城鄉之間暢通的要素流動通道。縣域處于城鄉銜接地帶，能夠天然聯動家庭、村莊與城市，具有連接城市與鄉村、中心與邊緣的內生優勢。從縣域內部來看，得益于臨近鄉村的區位優勢，縣域一直承擔著推動農業農村現代化的重要功能。在以縣域為單位的經濟單元中，縣域的涉農區域廣、鄉土特征強。此外，我國絕大多數縣域已經發展成為了產業結構基礎健全、功能相對齊備的經濟單元，包含國民經濟三個產業的各個部門，能夠獨立完成生產、流通、分配等環節。可以說，縣域既能夠集聚農村生產要素，滿足農產品加工業、農業生產性服務業等的農業經濟發展需要，也能同時完成省會城市、地級市等大中城市產業轉移的載體任務。縣域作為一個兼具涉農地區和城鎮地區的城鄉樞紐地帶，能夠在鄉村振興和城市化發展之間構建起互融互通的平臺，推動鄉村產業轉型、承接城市產業轉移與資源擴散。

（三）縣域城鄉融合發展是推進物質文明與精神文明相協調的催化劑

黨的二十大報告指出：“物質富足、精神富有是社會主義現代化的根本要求。”^〔17〕中國式現代化的根本目標是要實現人的自由而全面發展，其著眼點遠不止達成某項經濟發展目標，更錨定了滿足人民美好生活需要、充實人民精神文化世界、幫助人民實現內在自我提升和自我超越。

在改革開放四十多年的發展中，我國數億農民脫離了農業生產隊伍，在城市化發展進程中完成了職業轉換和居住地遷徙，完成了從饑寒交迫到日漸豐裕的物質生活的躍升，其思想文化素質也逐漸從落后愚昧向追求人的自由全面發展轉變。然而在城市化發展過程中，農業轉移人口雖然實現了職業身份的轉換和地理空間上的城鄉間自由流動，卻無法真正打破身份藩籬，獲得城市居民的身份認同感，也很難獲得與就業地原住城市居民同等的社會配套服務。中華民族在五千年農業生產中積累下來的不止農業生產智慧，還有農民群眾割舍不掉的鄉土情結。鄉土文化是中華優秀傳統文化不可分割的組成部分，是農業轉移人口外出務工的精神力量和情感慰藉。

縣域是現代文明和傳統文明、城市文化和鄉土文化交融互鑒的合流點，既有工業物質文明的現代化特征，又兼具鄉土文化中與人為善、血脈至親、守望相助的溫情的一面。實現了職業身份轉換的農業轉移人口正是這兩種文化互融共通的親歷者和踐行者，他們是現代化生產生活方式的受益者，接受了城市化價值觀的洗禮，同時具備傳統鄉土人文情懷，是中華優秀傳統文化的弘揚者。

縣域城鄉融合發展一是能夠幫助此類外出務工人員實現身份價值的自我認同，幫助他們找到自我歸屬感，滿足其心理需求，推動實現農業轉移人口梯度市民化；二是能夠優化資源配置，豐富傳統文化保護與傳承的人力資源，降低傳統文化保護與傳承難度，推動實現鄉村文化振興。

（四）縣域城鄉融合發展是促成人與自然和諧共生的實踐橋梁

中國式現代化是高舉馬克思主義旗幟的現代化，絕不以犧牲環境為代價，絕不用寅吃卯糧的方式獲得經濟快速增長，絕不將人與自然置于二元對立的局面。中國式現代化主張天人合一、尊重自然、順應自然，在人與自然和諧相處中實現可持續增長的現代化發展。

我國城鄉自然環境的差異主要表現在土地利用方式和自然資源質量上。從土地利用方式的角度來看，城市用地主要以住宅、商業、工業等建筑性用地為主，首要目的是通過集約化和規模化追求最大的經濟效益，故其利用方式較為復雜。鄉村地區的土地類型主要包括林地、耕地和草地，由于鄉村地區以農業生產為主，故其土地利用方式較為單一。從自然資源質量的角度來看，城市地區的自然資源例如水、空氣等受工業發展的影響更甚，污染較為嚴重。鄉村地區的工業發展較為落后，生態環境就相對優于城市地區。

縣域城鄉融合發展首先堅持綠色發展理念，將縣域置于“城市—縣域—鄉村”以及“縣城—鄉鎮—村莊”的聯動框架結構中，從發展理念上樹立縣域是新型城鎮化戰略重要組成部分的觀念，以“綠水青山就是金山銀山”的發展理念指導縣域工農業綠色轉型發展。其次，從發展模式來看，縣域城鄉融合發展既摒棄了傳統以土地擴張為核心、以經濟效益為先的粗放型發展戰略，也不同于鄉村單家獨戶的分散型土地規劃，而是兼顧集約和可持續，合理規劃建設用地和生態空間。再次，縣域城鄉融合發展能夠充分發揮城鄉生態交互作用，城市向鄉村轉移資金和技術用以支持鄉村旅游業和特色農業的發展，城市回收可二次利用的垃圾作為有機肥料或生物質燃料；鄉村則向城市提供生態旅游資源和新鮮瓜果蔬菜等原生態農產品。

三、縣域城鄉融合發展推動中國式現代化建設的現實窘境

在推動中國式現代化建設過程中，人口數量紅利日漸褪去及養老壓力過重、城鄉經濟發展不平衡、縣域文化保護和傳承工作以及生態文明建設方面的短板和欠缺，是縣域城鄉融合發展面臨的現實窘境。

（一）縣域社會負擔重且資源整合配置能力不足

在西方發達國家的現代化進程中，國家人口結構的轉變主要受市場影響自然發生——經濟發展帶來溫飽問題的解決和醫療條件的改善，生育率提升、死亡率下降；工業化進程持續推進，嬰幼兒撫育成本增加、勞動者進入就業市場的難度增加，人民生育意愿普遍下降，生育率相比前一階段呈現下降趨勢；到城市化發展后期，國家普遍出現人口年齡結構“倒三角”情況。中國只用短短幾十年就走完發達國家幾百年走過的現代化道路，成就是爆炸式的，問題也井噴式出現。出于經濟發展的宏觀戰略安排，中國社會實行過較長時間的計劃生育政策，在中央的統籌調控下，我國成功完成世所罕見的脫貧攻堅任務，工業化和城鎮化發展迅速，與此相伴隨的就是我國的人口結構轉變不是自然發生，而是同時受行政和市場的雙重影響——我國尚未完全達到西方國家的發達水平，但已不得不面對類似西方國家境況的人口壓力以及“未富先老”的社會負擔。

與縣域人口壓力大相對應的卻是縣域治理現代化水平不高。從行政制度來看，在我國“省、市、縣、鄉”四級行政建制劃分中，縣域處于較低層級，由于我國目前的公共資源管理體制是按照行政等級對資源進行配置，配置公共資源的權力大小與行政單位的級別直接掛鉤，城市的行政等級越高，可配置公共資源的能力也就越強；反之亦然。因此，在我國下級服從上級的管理體制下，容易出現“市壓縣”的現象，縣域能夠自主支配的公共資源欠缺，自然也就無法提供與地級市乃至省會城市相同或是相近的基礎設施和公共服務。不僅配置公共資源的權限欠缺，縣域自主整合資源的使用權限也存在不足情況。目前，在鄉村振興背景下，國家自上而下源源不斷輸入大量資源到基層鄉村，但出于對資源的過度關注和監督，對這些資源的管理呈現出過于嚴苛化、專項化的特點，這樣的資源管理制度弱化了縣域政府的資源整合能力，使得縣域政府的資源使用效果大打折扣^〔18〕。

（二）縣域產業缺乏整體布局，城鄉產業融合不暢

產業是現代化發展的前提和動力，我國城鄉經濟發展不平衡、城鄉二元結構轉化出現瓶頸，一個很重要的因素是城鄉之間產業布局不合理、縣域產業缺乏整體布局，存在三次產業內部結構不協調的現象，致使城鄉之間產業鏈脫節。縣域內城鄉之間產業分工失衡導致的生產要素流通受阻，是當前制約縣域城鄉融合發展推動中國式現代化建設的關隘。

從區域差異角度來看，我國東部地區和西部地區縣域產業發展存在較大差距。得益于區位優勢，東部沿海地區縣域工業化起步較早，實現了較高的本地工業化，縣域內有多家針織廠、鑄造廠、電子制造廠等，縣域內已形成完整的工業體系^〔19〕。對于西部省份而言，資源、產業大多集中在省會城市或地級市等大中城市，而大中城市對于縣域產業反哺的“涓滴效應”不明顯，甚至依然存在虹吸效應。為了盡快實現城鄉產業融合，部分縣域盲目建造工業園、產業園，導致縣域內一、二、三產業比重失衡；或是熱衷于浮于表面、能夠較快呈現出視覺效果的“造城運動”，片面追求城鎮化建設，持續追求城市建成區面積和建筑物的“現代化”，琳瑯滿目的“××新區”層出不窮，縣域產業外強中干問題嚴重。從產業分工角度來看，縣域內農業與工業發展仍然存在農業全產業鏈不完整，城鄉工農產業發展失衡，連農帶農機制不健全，城鄉產業集約化發展水平低等現象。無論是鄉村振興還是縣域城鄉融合發展，其內含的必然要求都是高質量發展的農業現代化。目前我國部分農村空心化現象嚴重，大量農業轉移人口選擇外出務工以謀得更高的經濟收入。掣肘于土地流轉保障機制不健全，擁有土地的非農生產人員不愿意轉讓土地，導致農村土地無法規模化經營，農業生產效率低。總之，縣域內工業發展不成熟、農業發展水平落后，三產融合的實現難度大。

（三）縣域精神文明建設面臨諸多挑戰

縣域城鄉融合發展推動中國式現代化建設，需要高度重視縣域精神文明建設，當前我國部分縣域的精神文明建設仍然存在諸多挑戰。

首先，政府作為縣域精神文明建設的先行者，有的還沒有正確認識到文物保護與經濟發展之間的聯動互通關系。某些地區一味追求經濟的高速增長，忽視或漠視文物保護、文化傳承工作，在古城內大規模拆建并進行房地產開發、在古城內拆真建假或違規大拆大建、搬空歷史文化街區居民后將街區長期空置，致使歷史文化名城文化遺存遭到嚴重破壞^〔20〕。其次，經濟快速騰飛，中國社會轉型迅速，互聯網上傳播的信息良莠不齊，人民群眾思想觀念出現豐富化和雜亂化的特征。一方面，第一代農業轉移人口思想觀念中幼時鄉村成長環境的烙印明顯，仍然保留狹隘的小農意識，法律意識淡薄、道德素質不高，封建迷信、重男輕女等傳統糟粕仍然在他們的思想理念中占據一席之地。另一方面，生產力發展迅速，人民物質財富日益豐富，二三十年間迅速完成的物質財富積累和生活水平躍升，使部分農業轉移人口的自我成就感和虛榮心得到極大滿足，他們容易忽視時代給予自己的紅利，將一切成就歸因于自己的勤勞，受拜金主義、享樂主義等資本主義思潮荼毒嚴重。此類人群只實現了物質層面的單一現代化發展，在大中城市務工時尚且能夠進行自我約束，以表現得似乎融入了城市，一旦返回熟悉的縣域，便會出現自我膨脹現象，刻意擺闊或濫用“人情資源”，一定程度上擾亂縣域精神文明建設。

（四）縣域生態文明建設存在明顯欠缺

良好的生態文明建設是推動中國式現代化千秋萬代持續發展、實現中華文明恒久賡續的內生動力，在中國式現代化建設過程中，必須堅持人與自然和諧共生的綠色發展理念。當前，縣域城鄉融合發展中生態文明建設方面還存在明顯不足。

第一，從縣域城市規劃來看，在經濟高速增長的大環境下，評估城市發展的指標趨于扁平化，出現唯GDP論，城市決策者往往傾向于在任期內做出可量化、可視化的政績，于是工作重心逐漸向城市規劃傾斜，甚至不同領導上任后出于自身職業發展的考量，可能出現異于上屆領導班子的城市規劃理念，對縣域生態區域的可持續發展重視度則嚴重不夠。最終帶來部分縣域城市規劃紊亂、建筑布局無序的現象，不僅浪費了土地資源，而且對生態環境造成極大破壞，大大提升了后期對生態環境進行恢復治理的難度。第二，從縣域產業建設來看，由于部分縣域存在工業化進程滯后的情況，缺乏契合自身特色的整體性規劃。縣域工業發展主要是承接上級大中城市的產業轉移，因此容易出現縣域產業不符合生態文明建設要求的現象。縣域承接的部分中小型加工制造企業的生產技術不夠精良、節能效果不突出，加之縣域缺乏足夠的資金和優秀的高精尖人才，很難主動將此類企業改造為環境友好型企業。第三，縣域居民不同于城市居民，他們大多仍然保有小農生產生活方式，消費習慣和生活理念仍然存在一些不合理的地方。比如私自焚燒秸稈、出于攀比心理拒絕選擇綠色出行方式、堅持傳統垃圾處理方式、拒絕接受先進理念等等，制約了縣域生態文明建設推進程度。

四、縣域城鄉融合發展推動中國式現代化建設的實現路徑

為更好實現縣域城鄉融合發展推動中國式現代化建設，需要對經濟社會發展現狀進行準確研判，科學制定合理可行的行動方略，以人為本，優化縣域城鄉空間布局和產業分工布局，加強縣域精神文明建設和生態文明建設（見圖4）。

（一）完善縣域城鄉融合發展體制機制，實現縣域治理現代化

縣域城鄉融合發展能否做好城市化和鄉村振興的紐帶，推動中國式現代化建設更上一層樓，很大程度上取決于縣域能否擁有足夠的發展自主權以及整合配置公共資源的能力，必須破除阻撓縣域城鄉融合發展的體制機制障礙，不斷提升縣域治理的現代化水平。

首先，深化擴權強縣改革，賦予縣域更多資源整合使用的自主權^〔21〕，為縣域城鄉融合發展筑牢扎實體制基礎。適度減輕公共資源配置與城市行政等級二者之間的強聯系性，實行按需配置資源，依據不同縣域在實際管理過程中所需要服務的人口規模，對公共資源進行分配；或是直接面向基層，縣域能夠自主管理得當的部分經濟社會事務不再通過省直部門和市級管理部門的審批，交由縣域自主管理，激發縣級政府在處理經濟社會事務中發展經濟、提升市政服務質量的動力和積極性。

其次，轉變以城市為中心的發展戰略，實行縣域城鄉整體化規劃管理，推動縣鄉村基礎設施建設，打破城鄉二元格局。其一，逐步推動縣城基礎設施向鄉村延伸，實現縣域城鄉共建共享公共基礎設施。以縣域為單位，加快鄉村道路網絡建設，實現縣域鄉村道路互聯互通。推動5G信號基站、廣播電視網絡等現代信息技術基礎設施逐步由縣城向鄉村延伸，實現縣域城鄉共享現代化發展成果。其二，加快推進縣域義務教育均衡發展，鼓勵省會城市、地級市等大中城市的先進教育設備、優秀青年教師等優質教育資源向縣域傾斜；重視鄉村學校建設，避免將教育資源集中于縣城，構建縣域城鄉學校共同體，全面促進縣域城鄉教育公平。其三，堅持推進縣域城鄉醫療資源均衡配置。推動構建縣域城鄉衛生室統一標準，建設高標準村級醫療衛生室，鼓勵縣城優質醫療衛生資源定期向鄉村下沉，為不便出行的年邁鄉村留守老人或醫療衛生觀念欠缺的鄉村居民提供醫療服務。

（二）優化城鄉產業分工布局，實現城鄉經濟高質融合

推進縣域城鄉融合發展，為中國式現代化提供新動力，推動縣域全體人民實現共同富裕，經濟建設是出發點，城鄉產業融合是著力點。優化“城—縣—鄉”產業分工布局，加快縣域城鄉產業融合高質量發展。

就產業接收而言，轉變全盤接收上級城市產業轉移的現狀，優化縣域產業分工，強化縣域城鄉融合發展的經濟動力。綜合審視本縣域資源稟賦、區位條件，經過對縣域城鄉居民年齡結構、職業分布等進行評估，明確本縣域經濟發展所需產業項目，在合理規劃本縣域產業布局的前提下吸引外來工商業、推動農業全產業鏈下沉，統籌推動縣域內城鄉產業整體化發展。在產業布局方面，臨近大城市的縣域應該充分利用自身區位優勢，大力推進基礎設施升級建設和公共服務高質量發展，做好承接中心城市產業和人口的必要準備。可以將重心置于公園城市建設和發展生活性服務業，向中心城市借力，與中心城市實現功能互補，積極融入大都市圈。以農業發展為主要產業的縣域則應該避免盲目承接東部地區的勞動密集型工業產業，而應該堅持以推動農業現代化為發展目標，爭取抓住土地流轉的契機，加快推進土地集約化生產經營，提高農業產量，提升縣域農業發展競爭力。

就產業構建而言，利用現代信息技術，構建現代化縣域城鄉產業體系。現在已經進入工業4.0的時代，我國大部分地區縣域數字經濟發展滯后，縣域數字產業的發展具有可觀的發展空間。可以縣域鄉土文化資源為立足點，借助互聯網放大縣域本土特色，著力打造垂釣特色縣、湯泉特色縣、蠶蛹養殖特色縣、水蜜桃種植特色縣、瓷器燒制特色縣等適合本縣域的特色品牌。一方面積極利用“互聯網+”，通過直播帶貨等方式線上銷售本縣特色產品，推動農產品、手工制品等走出本縣，共享數字化發展帶來的經濟效益；另一方面打造線下體驗產業，推動本縣域特色產業標準化、體系化，借助特色產業同步帶動縣域生態旅游業的發展，最終推動縣域城鄉產業鏈、價值鏈、供應鏈三鏈有機聯動。

（三）加強縣域歷史文化保護，實現物質精神文明并重

習近平總書記指出：“要本著對歷史負責、對人民負責的精神，傳承歷史文脈，處理好城市改造開發和歷史文化遺產保護利用的關系，切實做到在保護中發展、在發展中保護。”^〔22〕為使中國式現代化“物質文明和精神文明相協調”的內涵更為豐滿，縣域城鄉融合發展務必要轉變以經濟建設為重而忽視精神文明建設的現狀。

嚴格將縣級政府歷史文化保護工作責任落實到領導個人，領導干部作為縣域內政策制定和執行者，務必提高政治思想覺悟，堅持縣域經濟發展與歷史文化保護一盤棋統籌發展。全力排查縣域內現存古村落、古建筑等物質文化遺產的分布情況，將歷史文化遺產的信息和縣域城市土地發展統籌規劃，切忌亂拆、亂改、亂建歷史建筑物，以保護為前提對古村落、古建筑進行以復原為目的的修繕。提高利用本土歷史文化資源的技術性，圍繞歷史遺跡打造歷史文化學習場域，而不是為了迎合網絡熱點，漠視自身歷史文化特色，轉而盲目修建千篇一律的偽歷史名城。深入挖掘縣域內優秀精神文化傳統，打造縣域非物質文化遺產資源庫，讓非遺進校園、進社區，挑選專門人群對其進行培訓，培養非物質文化遺產傳承人。結合時代特色，形塑蘊含本縣域歷史底色的文化地標，促進精神文明創造性轉化。

推進縣域城鄉文化資源均衡化配置。在常住人口較多的行政村，建設“農家書屋”、村籃球場等基礎性鄉村文化設施，在距離較為接近的村落之間折中選擇場地定期開展文藝匯演，豐富鄉村居民精神文化生活。推動構建縣域城鄉文化共同體，組織縣城高素質離退休人員定期下鄉投身鄉村文化建設。一是縣城離退休人員普遍文化素質較高且空閑時間較為豐裕，能夠勝任文化建設工作；二是此類人員與鄉村老齡人口之間代溝較小，能夠提升文化宣傳工作的效率，加之他們普遍存在下鄉親近大自然的愛好，因此可以動員縣城離退休人員下鄉開展文化結對工作。

此外，選擇縣域城鄉居民喜聞樂見的方式，通過耳濡目染、日常熏陶等軟教育方式，加強集體主義、科學文化教育、思想道德教育，宣傳無神論和唯物主義知識，大力弘揚中華優秀傳統美德，引導縣域城鄉人民自覺抵制封建迷信、破除鬼神之說、摒棄重男輕女以及重人情輕法治的錯誤觀念，移風易俗。

（四）補齊縣域生態文明短板，實現發展與保護兩手抓

構建人與自然和諧共生的現代化，縣域城鄉融合發展勢必與生態文明建設相輔相成，互為表里，良好的生態文明建設需要縣域城鄉融合發展的支持，城鄉融合發展也需要宜人宜業的生態環境作為基礎。

一是樹立正確的生態觀，統籌看待城市建設與生態保護之間的關系，綜合考量縣域的山水風貌和環境承載力，因地制宜進行本地的土地資源規劃。對承接的上級城市轉移產業進行詳細、綜合的評估，切忌只顧經濟發展而盲目引進高污染、高能耗的工業產業。對引進綠色新興產業加以政策傾斜，鼓勵縣域產業結構向綠色生產轉型升級，支持新興低能耗低污染工業技術的推廣與創新。提高縣域生態環境監測和治理能力，不僅妥善處理縣域內歷史遺留環境污染問題，而且防微杜漸，強化縣域環境自我凈化、自我修復能力。

二是以綠色發展理念引導新型農業建設，著力促進零污染、輕污染新型農業生產技術創新與推廣。構建流水線式標準化農業產業鏈，堅持依據土壤實時監測數據進行施肥，推廣鄉村糞肥還田，合理利用自然相生相克規律進行病蟲害防控，減少農產品化學藥劑殘留，強化農業面源污染防治。嚴厲打擊私自焚燒秸稈行為，推廣秸稈還田技術，提升廢舊秸稈二次利用率。

三是堅持以人民為中心的發展理念推進縣域城鄉融合發展，深入改善縣域鄉村人居環境。以縣域為基本單元，制定標準化鄉村生活污水及生活垃圾處理機制，循序漸進推廣適合本縣域實際情況的鄉村廁所革命。加強鄉村人居環境建設，不斷提升縣域鄉村人民生活品質，滿足其美好生活需要。

五、結語

本文將縣域城鄉融合發展納入中國式現代化視閾下進行研究還僅僅是個開始。下一步將結合縣域城鄉融合實踐以及經濟社會發展現狀，著眼融合發展進程展開實證研究，研究重心將向城鄉融合發展的學理重塑與縣域實踐邏輯耦合、縣域城鄉融合發展協同監測體系建設、縣域城鄉產業分工配置等傾斜。具體而言，可結合中央《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，甄別縣域功能類型、資源要素等稟賦基礎，開展不同空間尺度下縣域的融合發展具體路徑研究。

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〔22〕為世界遺產保護貢獻中國力量〔N〕.人民日報，2021-07-16.

【責任編輯：劉彥武】