超越條塊：數(shù)字平臺(tái)何以推動(dòng)社會(huì)治理協(xié)同

趙晨　張翔

〔摘要〕條塊關(guān)系作為中國縱向府際關(guān)系中基本的結(jié)構(gòu)性安排和市域社會(huì)治理的基礎(chǔ)性課題，治理的關(guān)鍵不是消除，而是對(duì)條塊分割的適度糾偏。通過對(duì)開封市市域“一中心四平臺(tái)”運(yùn)行機(jī)制的觀察，發(fā)現(xiàn)數(shù)字平臺(tái)通過搭建縱向“五層貫通”的治理格局和橫向多網(wǎng)、多部門、多主體協(xié)同的組織結(jié)構(gòu)，輔之以“限時(shí)督辦”的考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)端口入，一個(gè)端口出”的閉環(huán)工作流程，能夠有效協(xié)調(diào)條塊關(guān)系，改善權(quán)責(zé)不清和責(zé)任推諉問題。其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制可歸納為通過政治賦權(quán)重塑條塊關(guān)系的權(quán)威要素，借助于協(xié)商確權(quán)完成重塑條塊關(guān)系的前提條件，將彈性空間作為平臺(tái)重塑條塊關(guān)系的核心價(jià)值，通過技術(shù)賦能降低條塊協(xié)同的制度成本，將構(gòu)建完備的督辦制度作為平臺(tái)協(xié)同條塊的保障機(jī)制。相較于已有研究，本文將數(shù)字技術(shù)對(duì)條塊的整合作用從“工具價(jià)值”擴(kuò)展至“參與主體”，跳出“非條即塊”的傳統(tǒng)思路，從而開辟出一條技術(shù)賦能條塊關(guān)系整合的研究新路徑。

〔關(guān)鍵詞〕條塊關(guān)系；數(shù)字治理； 組織結(jié)構(gòu)；政府職責(zé)體系；協(xié)同治理

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2024）03-0102-11

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告提出：“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力。”^〔1〕在推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)的過程中，顯然無法繞開條塊關(guān)系這一中國縱向府際關(guān)系中的基本結(jié)構(gòu)性問題^〔2〕。近年來，為了不斷優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，發(fā)揮條塊協(xié)同的治理合力，實(shí)踐中涌現(xiàn)了很多體制機(jī)制創(chuàng)新的鮮活案例。例如，通過增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時(shí)性機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)條塊關(guān)系^〔3〕；借助運(yùn)動(dòng)式治理的形式推動(dòng)條塊聯(lián)動(dòng)、提升資源動(dòng)員能力^〔4〕；通過賦予街鎮(zhèn)“吹哨”的權(quán)力，增強(qiáng)基層調(diào)動(dòng)區(qū)縣職能部門參與基層治理的能力^〔5〕，等等。總體而言，雖然這些治理創(chuàng)新的發(fā)生機(jī)制有所不同，但其背后的邏輯是一致的，即根據(jù)治理場(chǎng)景的現(xiàn)實(shí)需要，在“條”或“塊”之間進(jìn)行權(quán)力調(diào)整或整合的非常規(guī)性運(yùn)行機(jī)制。

需要正視的是，世界百年未有之大變局正在加速演進(jìn)，在充滿不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，社會(huì)治理場(chǎng)景是多變的、復(fù)雜的，這決定了社會(huì)治理需要從應(yīng)急性、臨時(shí)性的非常規(guī)治理機(jī)制轉(zhuǎn)變成更具適變性、靈活性的常規(guī)治理機(jī)制。在轉(zhuǎn)變的過程中，除了常規(guī)的機(jī)制創(chuàng)新外，數(shù)字技術(shù)革命或?qū)⒊蔀橥苿?dòng)基層治理變革的重要力量，甚至為組織結(jié)構(gòu)的再造提供一種新的思路。目前，雖然學(xué)界對(duì)“數(shù)字治理”“數(shù)字賦能”等議題已經(jīng)給予了大量的關(guān)注，基本集中于數(shù)字技術(shù)在提升政府組織治理效率^〔6〕、拓寬治理邊界^〔7〕、重塑治理流程^〔8〕方面，但在“政府”概念的處理上較為籠統(tǒng)，基本是把“政府組織”作為一個(gè)整體來解釋。然而，政府組織結(jié)構(gòu)并不是“鐵板一塊”，而是由按照行政層級(jí)設(shè)置的“塊塊”與按照職能分工的“條條”共同組成的，并且“條條”“塊塊”是按照不同的治理邏輯運(yùn)行的。這里的問題是，伴隨著數(shù)字技術(shù)在社會(huì)治理領(lǐng)域的不斷創(chuàng)新應(yīng)用，是否能在保持原有組織結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定的前提下彌合條塊分割現(xiàn)象？其具體的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是什么？又會(huì)對(duì)推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化產(chǎn)生哪些深刻的影響？回答這些問題，對(duì)于持續(xù)推動(dòng)政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以及豐富關(guān)于數(shù)字時(shí)代社會(huì)治理范式轉(zhuǎn)變的討論，都具有重要的意義。

二、數(shù)字技術(shù)推動(dòng)條塊協(xié)同的必要性與可能性

在基層治理實(shí)踐中，條塊間的分工協(xié)作本是共同責(zé)任驅(qū)使下的應(yīng)然選擇。首先，“條”和“塊”因業(yè)務(wù)分工不同需要協(xié)同合作。在區(qū)縣層級(jí)事實(shí)上演變?yōu)椤肮苷恼钡谋尘跋?sup>〔9^〕，“條條”的主要職能是出臺(tái)指導(dǎo)性意見和進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，但多數(shù)事項(xiàng)的真正落實(shí)則要依靠“塊”，即基層政府的落實(shí)，因而“條”需要塊的配合。同時(shí)，“塊塊”在執(zhí)行過程中也需要爭取上級(jí)的關(guān)注和資源支持，因此也需要通過做好工作來換取“條條”的支持。

其次，基層治理的復(fù)雜性、突發(fā)性、綜合性需要條塊間的密切配合。基層政府作為“塊塊”，規(guī)模雖小，級(jí)別雖低，但其治理范圍卻幾乎“面面俱到”。然而受制于資源約束，力量、信息和專業(yè)知識(shí)的有限性，以及權(quán)限的限制，通常難以憑借一己之力有效履職，需要借助“條條”賦能解決問題。

最后，條塊因競(jìng)爭而主動(dòng)采取合作。上級(jí)政府的注意力、資源和職位是稀缺的，為了競(jìng)爭稀缺的資源，“條條”也會(huì)主動(dòng)選擇條件好、關(guān)系好和容易出成績的“塊塊”合作。同樣道理，為提升業(yè)績，“塊塊”也會(huì)選擇資源豐富的上級(jí)職能部門進(jìn)行業(yè)務(wù)交流、建立緊密合作關(guān)系^〔10〕。

盡管理想狀態(tài)下條與塊應(yīng)當(dāng)相互嵌入、互相支撐^〔11〕，但在復(fù)雜的基層治理實(shí)踐中，條塊矛盾在基層表現(xiàn)仍然比較突出。一是治理碎片化。基于“條條”與“塊塊”管理本位的矛盾，會(huì)造成在某些公共事務(wù)的管理上相互推諉、扯皮^〔12〕。二是回應(yīng)的低效性。由于同級(jí)政府的職能部門“條條”之間行政級(jí)別相同，并不具有命令—服從關(guān)系，造成職能部門間資源處于分散狀態(tài)，難以形成資源的優(yōu)化組合^〔13〕。而且，下級(jí)“塊塊”與上級(jí)“條條”也屬于同級(jí)別的行政單位，造成屬地責(zé)任的“塊塊”向上協(xié)同同級(jí)別“條條”比較困難。 三是科層組織的僵硬化。在科層制下，權(quán)力的運(yùn)行邏輯是自上而下，因此上級(jí)部門在制定政策過程中通常存在信息不對(duì)稱，在缺少執(zhí)行主體“塊塊”參與下制定出來的政策很有可能存在質(zhì)量不高、執(zhí)行效果不好的情況。四是“職責(zé)錯(cuò)位”。一些條條部門將本屬于自己部門的工作和責(zé)任交給基層，自己進(jìn)行“督查化”指揮，把自己從工作的合作者轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎庸ぷ鞯谋O(jiān)督者，逐漸成為基層政府的上級(jí)考核部門^〔14〕，而基層政府幾乎不存在政策議價(jià)空間，被動(dòng)無條件執(zhí)行，自身的職能被碎片化，造成基層治理能力不足。

新中國成立以來，條塊關(guān)系已經(jīng)進(jìn)行了多輪次的改革和調(diào)整，但條塊矛盾和分割等問題始終存在，甚至一定程度上形成了鐘擺式的拉鋸過程，出現(xiàn)了所謂“一放就亂，一亂就收”的循環(huán)和困局。黨的十八大以來，隨著黨中央多次強(qiáng)調(diào)推動(dòng)治理重心向基層下移，并連續(xù)做出重要部署①，各地開始實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)治理中心下移，希望緩解基層權(quán)責(zé)失衡的問題。然而在實(shí)踐中，很多地方只是單純將事權(quán)和責(zé)任向基層下壓，而財(cái)權(quán)和資源仍停留在上級(jí)政府尤其是條線職能部門手中，反而加劇了基層治理中的條塊矛盾，使得基層面臨“有限資源，全面責(zé)任”的行動(dòng)悖論，掣肘了基層治理效能發(fā)揮。

與改革實(shí)踐相對(duì)應(yīng)，國內(nèi)學(xué)界圍繞條塊關(guān)系問題進(jìn)行了大量且卓有成效的研究。歸納而言，當(dāng)前有關(guān)基層條塊關(guān)系及其整合路徑的研究主要有三種典型的視角。一是宏觀的制度架構(gòu)層面，特別是從中國特色的黨政體制的視角去審視條塊關(guān)系整合問題。比如，景躍進(jìn)認(rèn)為，“黨政體制”是理解中國國家治理的關(guān)鍵詞，以共產(chǎn)黨為核心的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府部門資源的重組，一定程度克服條塊分割問題^〔15〕。二是捋順機(jī)制的視角審視條塊關(guān)系的協(xié)調(diào)整合問題，這也是近年來相關(guān)研究的主流切口。例如，前文提到的領(lǐng)導(dǎo)小組制、項(xiàng)目制、“吹哨報(bào)到”等，既是實(shí)踐創(chuàng)新的代表，也受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注。三是有部分學(xué)者關(guān)注到了數(shù)字技術(shù)在條塊協(xié)同方面的功能和作用，但相關(guān)研究不僅數(shù)量較少且缺乏對(duì)內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的系統(tǒng)歸納。例如，彭勃、劉旭以一個(gè)鎮(zhèn)級(jí)城運(yùn)中心的數(shù)字化平臺(tái)運(yùn)行為研究對(duì)象，探討了數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下基層條塊統(tǒng)合的工作路徑^〔16〕。陳天祥以廣州越秀區(qū)數(shù)字政府實(shí)踐為案例，指出數(shù)字技術(shù)通過對(duì)政府的“結(jié)構(gòu)嵌入”和“關(guān)系嵌入”，在一定程度上改變政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及政府與社會(huì)間權(quán)力、規(guī)則和信息等結(jié)構(gòu)要素，優(yōu)化了科層運(yùn)行機(jī)制，有助于打破條塊分割，提高基層治理的回應(yīng)力^〔17〕。

上述研究對(duì)于理順條塊關(guān)系、整合條塊資源、凝聚治理合力，顯然具有重要的參考價(jià)值。但是，已有研究關(guān)于技術(shù)對(duì)條塊的整合仍然囿于“塊塊對(duì)條條的整合”或“條條對(duì)塊塊的整合”的調(diào)整權(quán)力分配的傳統(tǒng)路徑。鑒于此，本文將把技術(shù)作為“工具價(jià)值”的研究視角擴(kuò)大到“參與主體”的視角，跳出“非條即塊”的研究思路。具體來看，隨著數(shù)字技術(shù)的全方位滲透，勢(shì)必會(huì)推進(jìn)政府的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行過程的變革，其中在條與塊關(guān)系平衡方面會(huì)帶來何種影響，同以往機(jī)制創(chuàng)新又會(huì)存在哪些不同，能否從臨時(shí)性、不穩(wěn)定的機(jī)制創(chuàng)新走向制度化的機(jī)制創(chuàng)新，這是本文討論的重點(diǎn)。

為了完成上述研究目標(biāo)，本文選取了河南省開封市市域社會(huì)治理“一中心四平臺(tái)”實(shí)踐運(yùn)行作為觀察對(duì)象。之所以把研究對(duì)象定位在市域?qū)用妫碛捎腥齻€(gè)：一是2015年修改立法法后，賦予所有設(shè)區(qū)的地級(jí)市地方立法權(quán)，這就為數(shù)字治理能夠推進(jìn)條塊關(guān)系制度化發(fā)展提供政策依據(jù)；二是數(shù)字治理必然要依托數(shù)字技術(shù)和數(shù)字平臺(tái)，從數(shù)字平臺(tái)實(shí)踐的角度看，地級(jí)市因在資金、人才和規(guī)模方面的優(yōu)勢(shì)，成為數(shù)字技術(shù)平臺(tái)創(chuàng)新的最主要的載體；三是在城市化進(jìn)程之下，我國縣的數(shù)量由改革開放前的穩(wěn)定狀態(tài)進(jìn)入明顯減少的時(shí)期，城市的數(shù)目在不斷增加，這既是經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是治理重心轉(zhuǎn)移的一種趨勢(shì)，因此以市域數(shù)字平臺(tái)的社會(huì)治理作為觀察對(duì)象更具現(xiàn)實(shí)意義。研究方法方面，本文作者在2022年11月和2023年6月兩次與開封市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)城市綜合指揮中心進(jìn)行了專題座談，并與市級(jí)綜合指揮中心負(fù)責(zé)人進(jìn)行了兩輪深度訪談。文中所涉及經(jīng)驗(yàn)材料，如無專門指出，則均來自于田野調(diào)查。

三、案例呈現(xiàn)：數(shù)字平臺(tái)重塑條塊關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制

開封，簡稱“汴”，古稱汴京。地處華中地區(qū)，位于黃河中下游平原東部，地處河南省中東部、西與省會(huì)鄭州毗鄰，東與商丘市相連，南接許昌市和周口市，北依黃河。截至2022年，全市共下轄6區(qū)，4縣，面積共6118平方公里，共77個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，38個(gè)街道、2027個(gè)村委會(huì)，437個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)，全市常住人口為469.4萬人^〔18〕。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了深刻的變化，民眾的利益訴求變得日益多樣化。開封市在城市社會(huì)治理方面遭遇了若干新的問題與挑戰(zhàn)。一方面，事務(wù)管理的碎片化成為一個(gè)顯著問題。這主要是因?yàn)楦鞑块T之間信息整合程度不足以及協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，導(dǎo)致基層治理在面對(duì)治理難題時(shí)缺乏及時(shí)和有效的響應(yīng)能力。另一方面，城市社會(huì)的開放性、流動(dòng)性和復(fù)雜性，使得傳統(tǒng)的、界限明確的區(qū)街管理體制不再能有效承擔(dān)基層社會(huì)治理的重任。這要求在更廣闊的治理單元和空間范圍內(nèi)，重構(gòu)基層社會(huì)治理體系，形成新的基層社會(huì)治理格局。恰逢此時(shí)，數(shù)字化治理方式的創(chuàng)新與應(yīng)用正在興起，黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，這為開封市將市域作為基層社會(huì)治理的支點(diǎn)，推進(jìn)數(shù)字化治理提供了客觀條件。

2019年以來，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，中央政法委著力推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，并組織開展全國市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作，開封市成功入選市域社會(huì)治理第一批全國試點(diǎn)城市，這為“開封市平安建設(shè)促進(jìn)中心（一中心四平臺(tái)）”的推進(jìn)與創(chuàng)新，創(chuàng)造了良好的政策契機(jī)。

（一）縱向：“五層貫通”的治理格局

開封“一中心四平臺(tái)”的基本組織架構(gòu)在縱向上貫通五個(gè)層級(jí)，由高向低依次是：市級(jí)綜合指揮中心，縣（區(qū)）綜合指揮中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合指揮室，鄉(xiāng)村（社區(qū)）研判室，網(wǎng)格長+網(wǎng)格員共五個(gè)層級(jí)。五級(jí)平臺(tái)縱向流轉(zhuǎn)過程如下。每個(gè)網(wǎng)格的全科網(wǎng)格員（專職網(wǎng)格員）是網(wǎng)格內(nèi)各類事項(xiàng)信息的搜集者和發(fā)起單元，發(fā)現(xiàn)問題后上報(bào)網(wǎng)格長，能解決的問題即刻解決。網(wǎng)格內(nèi)解決不了升級(jí)為二級(jí)事件，通過指揮系統(tǒng)上報(bào)至村（社）研判室，由村社處置。經(jīng)研判，村社確實(shí)無法解決，再上報(bào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）綜合指揮室，事件也就自動(dòng)生成為“三級(jí)事件”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）指揮室將三級(jí)事件分派到本級(jí)對(duì)應(yīng)的職能科室、站所進(jìn)行處置。需要縣（區(qū)）層面處理的四級(jí)事件，則上報(bào)給縣（區(qū)）綜合指揮中心，通過系統(tǒng)自動(dòng)分派或指揮中心研判后，分派到縣（區(qū)）對(duì)應(yīng)職能部門進(jìn)行處置。同理，五級(jí)事件由縣（區(qū)）綜合指揮中心將事件上報(bào)給市綜合指揮中心，由中心分派到市級(jí)對(duì)應(yīng)職能部門調(diào)處、解決。當(dāng)事件處置完成后，系統(tǒng)向網(wǎng)格長及時(shí)反饋結(jié)果，由網(wǎng)格長確認(rèn)解決結(jié)果，決定是否關(guān)閉系統(tǒng)。在縱向上，從網(wǎng)格員到市級(jí)平臺(tái)，通過五層平臺(tái)打通自下而上的信息傳遞通道，實(shí)現(xiàn)基層治理信息雙向流動(dòng)、雙向交辦的回應(yīng)渠道。

（二）橫向：多網(wǎng)、多部門、多主體協(xié)同的組織結(jié)構(gòu)

開封市級(jí)綜合指揮中心搭建了跨層級(jí)、跨部門的“智慧開封”網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，集成聯(lián)通了各單位橫向、市縣街道縱向的數(shù)據(jù)資源，建立了信息共享、數(shù)據(jù)同步、業(yè)務(wù)協(xié)同的信息通道，為開展跨部門共享協(xié)同業(yè)務(wù)提供有力支撐。

第一，綜合指揮中心作為社會(huì)治理一線的“總指揮”，肩負(fù)著協(xié)調(diào)四個(gè)平臺(tái)內(nèi)條塊管理力量以處置各類事項(xiàng)的重任。為了更有效地進(jìn)行基層社會(huì)治理，綜合指揮中心將相關(guān)事務(wù)精細(xì)劃分為“56+N”大類，共計(jì)“314+N”種具體事項(xiàng)，這些事項(xiàng)分別隸屬于四個(gè)不同的平臺(tái)。“四個(gè)平臺(tái)”分別是統(tǒng)籌黨建、宣傳、公安、司法、應(yīng)急、信訪等部門力量的綜合治理平臺(tái)，統(tǒng)籌城管、農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)等部門力量的執(zhí)法監(jiān)管平臺(tái)，統(tǒng)籌政務(wù)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、民政救助等部門力量的便民服務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)籌紀(jì)檢監(jiān)察、人大、政協(xié)、媒體、群眾等監(jiān)督力量的綜合監(jiān)督平臺(tái)。“四個(gè)平臺(tái)”基于整體治理的理念，通過運(yùn)用矩陣式的組織模式，將鄉(xiāng)（辦）和垂直職能部門相關(guān)治理職能進(jìn)行整合。

第二，初步打通多網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，推進(jìn)系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)共享。截至目前，開封綜合指揮中心已接入云視訊、城市地理信息、雪亮工程、政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享交換等4個(gè)基礎(chǔ)應(yīng)用系統(tǒng)。另外，還接入了高分衛(wèi)星監(jiān)管、藍(lán)天衛(wèi)士、城市防汛、氣象預(yù)警、扶貧管理等15個(gè)城市運(yùn)管相關(guān)應(yīng)用系統(tǒng)，初步把涉及社會(huì)治理的多網(wǎng)數(shù)據(jù)進(jìn)行融合。包括數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)、社會(huì)綜治網(wǎng)、應(yīng)急管理網(wǎng)、數(shù)字城管網(wǎng)、紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)等，共涉及全市106個(gè)部門、單位。

（三）“一個(gè)端口入，一個(gè)端口出”的閉環(huán)工作流程

開封全域以人、地、物、單位、組織等基本要素，按照全域覆蓋、無縫銜接、不交叉重疊、屬地邊界的原則，將全域共劃分5811個(gè)網(wǎng)格進(jìn)行管理。網(wǎng)格大小與管理力量相匹配，每個(gè)網(wǎng)格按照“1+1+1+N”的模式配置（即每個(gè)網(wǎng)格配一個(gè)網(wǎng)格長+一個(gè)網(wǎng)格指導(dǎo)員+一個(gè)全科網(wǎng)格員+N個(gè)兼職網(wǎng)格員和志愿者）。每個(gè)網(wǎng)格的全科網(wǎng)格員通過“網(wǎng)格通APP”系統(tǒng)上報(bào)基層網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)的問題，除此以外，群眾可以通過公示的網(wǎng)格電話向網(wǎng)格員反映問題，還可以通過“開封+APP”的“汴民橋”直接上報(bào)需要解決的問題。當(dāng)問題自下而上按照不同層級(jí)職權(quán)流轉(zhuǎn)、處理完畢后，平臺(tái)系統(tǒng)會(huì)向上報(bào)信息的網(wǎng)格員和群眾反饋處理結(jié)果，實(shí)現(xiàn)基層治理信息“一個(gè)端口入，一個(gè)端口出”。網(wǎng)格員對(duì)一線情況最為了解，也是事件發(fā)起者，所以被賦予關(guān)閉該事項(xiàng)處理系統(tǒng)的“權(quán)力”，從事件上報(bào)到關(guān)閉事件處理系統(tǒng)，形成整個(gè)事項(xiàng)的閉環(huán)處理。“讓聽見炮聲的人來決策”，成為個(gè)閉環(huán)處置的關(guān)鍵，形成了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、反饋問題、終結(jié)問題的完整的工作閉環(huán)系統(tǒng)。

（四）“限時(shí)督辦”的考核機(jī)制

各縣區(qū)為了確保各類事件高效處理，推行“限時(shí)督辦”制度。平臺(tái)按照五級(jí)事件解決的難易程度，確定“135710”事件辦結(jié)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。即一級(jí)事件辦結(jié)期限是1天，二級(jí)事件為3天，三級(jí)事件為5天，四級(jí)事件為7天，五級(jí)事件為10天。當(dāng)然由于有些基層治理問題可能涉及多個(gè)職能部門，比如一座橋因使用年限需要重新整修，可能涉及住建、規(guī)劃、國土等多個(gè)部門，所以解決起來并不容易，因此遇到特殊情況，可以向市級(jí)平臺(tái)遞交延期申請(qǐng)，最長可以延長至15天。為確保“件件有著落，事事有回音”，數(shù)字平臺(tái)會(huì)按照設(shè)定規(guī)則推行“雙色燈”督辦制度，在距離規(guī)定時(shí)限還剩一天時(shí)，待處理事件的系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)跳轉(zhuǎn)為“黃燈”，即催辦狀態(tài)，提醒事件受理部門該事件即將超期，需要及時(shí)辦理；如果規(guī)定時(shí)限到期，尚未辦結(jié)，系統(tǒng)狀態(tài)會(huì)自動(dòng)調(diào)整為“紅燈”，即超期狀態(tài)，超期未辦事件將自動(dòng)流轉(zhuǎn)至縣（區(qū)）級(jí)或市級(jí)督察局，由督察局對(duì)該事件的受理部門進(jìn)行限時(shí)督辦。如超期督辦件仍未按照督察局設(shè)定時(shí)限辦結(jié)，則事件自動(dòng)流轉(zhuǎn)至本級(jí)紀(jì)委監(jiān)察委，由紀(jì)委監(jiān)察委對(duì)事件受理部門或責(zé)任人依紀(jì)依規(guī)進(jìn)行問責(zé)處理。

四、超越條塊：數(shù)字平臺(tái)整合條塊的內(nèi)在機(jī)制

從開封市“一中心四平臺(tái)”的運(yùn)行流程看，數(shù)字技術(shù)推動(dòng)條塊整合的背后有一系列保障機(jī)制來維護(hù)技術(shù)有效性的發(fā)揮。

（一）政治賦權(quán)：平臺(tái)重塑條塊關(guān)系的權(quán)威要素

開封市域社會(huì)治理的“一中心四平臺(tái)”隸屬于中國共產(chǎn)黨開封市委政法委，是市委政法委下屬的二級(jí)實(shí)體機(jī)構(gòu)，屬于財(cái)政全供的正處（縣）級(jí)事業(yè)單位。該中心的職能旨在為開封全域的社會(huì)治理提供直接服務(wù)，具備在社會(huì)治理相關(guān)事務(wù)上發(fā)現(xiàn)問題、下發(fā)指令與執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)力。在縣區(qū)層面，各平安建設(shè)促進(jìn)中心（龍亭區(qū)除外）均受縣區(qū)委政法委領(lǐng)導(dǎo)，同樣為財(cái)政全額供給的正科級(jí)單位，亦具備發(fā)現(xiàn)問題和下發(fā)指令的權(quán)力。

權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，市委政法委作為“一中心四平臺(tái)”的上級(jí)管理機(jī)構(gòu)，擁有通過制定考核機(jī)制和組織督查等方式施加影響的權(quán)力。此舉旨在通過考核激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)各相關(guān)單位協(xié)同配合，確保黨委的決策和部署得到有效落實(shí)。同時(shí)，“一中心四平臺(tái)”也處于開封市基層社會(huì)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，采用由市委書記和市長共同擔(dān)任組長的雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市域內(nèi)各部門資源的整合。這一體制是“一中心四平臺(tái)”能夠超越常規(guī)條塊限制，擺脫傳統(tǒng)科層官僚體系約束，從而成為一支獨(dú)立力量并順利執(zhí)行任務(wù)的政治基礎(chǔ)。

“一中心四平臺(tái)”與領(lǐng)導(dǎo)小組、“吹哨報(bào)到”等工作機(jī)制相比，相同之處在于都需要借助黨政權(quán)威向下施加政治壓力，將與“特定事項(xiàng)”整治有關(guān)的職能部門和層級(jí)政府納入其內(nèi)部。但同時(shí)也存在很大的不同。首先，機(jī)構(gòu)設(shè)置目標(biāo)不同。領(lǐng)導(dǎo)小組、運(yùn)動(dòng)型治理等機(jī)制基本屬于條塊協(xié)調(diào)的臨時(shí)性組織，針對(duì)某一特定事項(xiàng)實(shí)施；而“一中心四平臺(tái)”是在大數(shù)據(jù)信息技術(shù)加持下設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，不屬于臨時(shí)性組織，屬于常態(tài)化治理機(jī)構(gòu)。其次，運(yùn)行邏輯不同。領(lǐng)導(dǎo)小組、“吹哨報(bào)到”等治理模式背后的運(yùn)行邏輯是一致的，即強(qiáng)化“塊”對(duì)“條”的統(tǒng)籌能力，或是加強(qiáng)“條”對(duì)“塊”的統(tǒng)領(lǐng)，始終在條塊之間進(jìn)行調(diào)整。“一中心四平臺(tái)”模式則是通過政治賦權(quán)給第三方平臺(tái)，把相關(guān)的職能部門和層級(jí)政府納入平臺(tái)治理業(yè)務(wù)。相比而言這種模式的優(yōu)勢(shì)在于有利于維系條塊之間的均衡，因?yàn)槿魏沃贫仁跈?quán)后都會(huì)產(chǎn)生一定的慣性，一旦“塊”或“條”被賦予統(tǒng)籌另一方的權(quán)力后，就可能面臨權(quán)力被“濫用”或“異化”的風(fēng)險(xiǎn)，就需要制定更多的制度來進(jìn)行“糾偏”，增加制度運(yùn)行成本。

（二）協(xié)商確權(quán)：平臺(tái)重塑條塊關(guān)系的前提條件

明確各級(jí)政府部門條塊權(quán)力與責(zé)任，是各地?cái)?shù)字治理經(jīng)驗(yàn)的共有特征。在市域社會(huì)治理工作職權(quán)確定前，由市級(jí)平安建設(shè)促進(jìn)中心作為召集人召開全市各個(gè)部門、各層級(jí)政府聯(lián)席會(huì)議，在充分征求條、塊各部門意見的基礎(chǔ)上，于2021年3月1日出臺(tái)了《開封市域社會(huì)治理“一中心四平臺(tái)”工作標(biāo)準(zhǔn)化手冊(cè)（試行）》。《標(biāo)準(zhǔn)化手冊(cè)》把市域社會(huì)治理涉及問題分成“56+N”大類，“314+N”小項(xiàng)，盡可能做到把每一項(xiàng)工作任務(wù)分解至最小的“顆粒”，在分工精細(xì)化的基礎(chǔ)上明確部門間、各級(jí)政府間的職責(zé)權(quán)限。例如《標(biāo)準(zhǔn)化手冊(cè)》把“社會(huì)綜合治理”相關(guān)事項(xiàng)劃分為14類，包括：黨建工作、宣傳工作、婦聯(lián)工作、團(tuán)委工作、工會(huì)工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作、社團(tuán)工作、維穩(wěn)工作、信訪工作、矛盾糾紛、特殊人群、社會(huì)治安、國家安全、防范邪教，又把每一類事項(xiàng)分解成若干小項(xiàng)，確權(quán)到各個(gè)責(zé)任單位（部門）的職責(zé)。此外，《工作標(biāo)準(zhǔn)化手冊(cè)》按照事件解決難易程度劃分為五個(gè)等級(jí)（小、一般、重要、重大、特別重大），不同層級(jí)政府根據(jù)職權(quán)負(fù)責(zé)解決不同等級(jí)的事件。這樣，上報(bào)的問題件就可以根據(jù)不同的類別和職責(zé)權(quán)限逐級(jí)上報(bào)解決，一定程度上化解了職責(zé)同構(gòu)治理模式下各級(jí)政府共同管理一件事情但又都沒有管好的矛盾，促使各級(jí)政府能夠各司其職，也規(guī)避了中間層級(jí)政府不作為或轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的現(xiàn)象，更好地促進(jìn)各級(jí)政府的權(quán)責(zé)一致。

“一中心四平臺(tái)”的職責(zé)確權(quán)與“清單制度”相比主要有三點(diǎn)不同。首先，無論是“權(quán)力清單”還是“責(zé)任清單”基本都是由政府主導(dǎo)或黨委推動(dòng)，從省到地市和縣級(jí)，自上而下，層層推進(jìn)。而數(shù)據(jù)平臺(tái)不是“自上而下”的實(shí)施邏輯，而是提供了一個(gè)“條條”與“塊塊”雙方平等的對(duì)話空間。而且，既然“條塊確權(quán)”不是由“條”或“塊”的任何一方發(fā)起或主導(dǎo)，因而也就避免了“發(fā)起者”占據(jù)先天優(yōu)勢(shì)的可能性，所有的治理事項(xiàng)的權(quán)責(zé)劃分是由條塊通過平等協(xié)商、共同制定的具體規(guī)則方式來進(jìn)行，一定程度減少了因權(quán)責(zé)不清或協(xié)商不足而引起的部門間摩擦成本。其次，平臺(tái)改變了權(quán)力運(yùn)作方向。科層制邏輯主導(dǎo)下的基層治理仍然具有權(quán)力等級(jí)化特征，主要依托等級(jí)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)，運(yùn)用“自上而下”單向度權(quán)力運(yùn)作方式，建立層級(jí)傳遞的命令——控制體系，下級(jí)組織被排除在決策之外^〔19〕。而數(shù)字社會(huì)中的權(quán)力出現(xiàn)分散和轉(zhuǎn)移^〔20〕，基層網(wǎng)格員的“信息上報(bào)權(quán)+關(guān)閉事件權(quán)”，就構(gòu)成了“自下而上”信息與權(quán)力的流動(dòng)，形成雙向的“交辦—反饋”通道。最后，平臺(tái)改變了權(quán)力整合模式。傳統(tǒng)的條塊關(guān)系的協(xié)調(diào)，權(quán)力在條與塊之間進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，保持適度平衡。數(shù)字平臺(tái)參與的條塊整合，就把條塊內(nèi)部關(guān)系轉(zhuǎn)化為條塊系統(tǒng)與外部平臺(tái)的關(guān)系，借此召集“條條”部門參與“塊塊”治理實(shí)踐，當(dāng)外部問題的復(fù)雜性和數(shù)量超出基層一線的承受能力時(shí)，就可以向上交轉(zhuǎn)上級(jí)指揮中心，由上級(jí)協(xié)調(diào)該級(jí)職能部門協(xié)助解決，化解基層一線（鄉(xiāng)辦）看得見的管不著，同時(shí)又“無限兜底”的悖論。

（三）彈性空間：平臺(tái)重塑條塊關(guān)系的核心價(jià)值

風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代下城市基層社會(huì)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性呈現(xiàn)加劇態(tài)勢(shì)，過去在常態(tài)治理下行之有效的傳統(tǒng)科層制可能由于信息或者事件的高速更迭而產(chǎn)生了制度惰性，在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)問題時(shí)變得蒼白無力。現(xiàn)存基層治理結(jié)構(gòu)如果不能對(duì)環(huán)境的發(fā)展和變化主動(dòng)做出適時(shí)的調(diào)整，那么必將影響基層社會(huì)穩(wěn)定。數(shù)字平臺(tái)以“第三方”“中介”的身份為基層治理中條塊協(xié)同留有一定彈性空間。

首先，“多節(jié)點(diǎn)”結(jié)構(gòu)賦予條塊協(xié)同的彈性空間。在科層體制內(nèi)，當(dāng)基層發(fā)生問題后就要一級(jí)級(jí)向上報(bào)，上面再一層層往下傳達(dá)，一個(gè)來回可能幾個(gè)小時(shí)就過去了，現(xiàn)場(chǎng)情況可能已經(jīng)發(fā)生很大的變化。“一中心四平臺(tái)”的“四級(jí)指揮（研判）中心，五級(jí)貫穿”的縱向結(jié)構(gòu)與多網(wǎng)、多數(shù)據(jù)、多部門的橫向結(jié)構(gòu)就形成一張縱橫相連，形成“多個(gè)節(jié)點(diǎn)”的大網(wǎng)。這張網(wǎng)不是傳統(tǒng)的單中心、集中式治理結(jié)構(gòu)，而是把縱向的各個(gè)層級(jí)和橫向各個(gè)部門打通的樞紐式、分布式治理結(jié)構(gòu)，每級(jí)中心根據(jù)自己權(quán)限形成“職責(zé)異構(gòu)”的多節(jié)點(diǎn)決策，避免了傳統(tǒng)科層制層層傳達(dá)的單中心式?jīng)Q策，既充分利用基層一線的信息優(yōu)勢(shì)，又可以節(jié)省信息層層傳遞的時(shí)間，有利于提高政府回應(yīng)的效率。

其次，平臺(tái)構(gòu)建的“緩沖”地帶擴(kuò)大條塊間的互動(dòng)空間。在“垂直協(xié)同”機(jī)制下，由于基層政府在科層體制內(nèi)的層級(jí)位階經(jīng)常面臨“難以調(diào)動(dòng)條條”的統(tǒng)合困境；在“屬地協(xié)同”的機(jī)制下，如果相應(yīng)的權(quán)限和保障機(jī)制不能及時(shí)匹配，仍然會(huì)造成基層治理負(fù)擔(dān)過重。數(shù)字平臺(tái)通過條塊間的平等對(duì)話，建立一種新的工作互動(dòng)機(jī)制。數(shù)據(jù)平臺(tái)以“中間人”的身份召集“條條”和“塊塊”就職責(zé)的界定，監(jiān)督考核機(jī)制等具體規(guī)則進(jìn)行協(xié)商，此時(shí)的條塊不再是“孰強(qiáng)孰弱”的關(guān)系，而是平等的伙伴關(guān)系，通過構(gòu)建以“解決問題”為中心的工作流程機(jī)制，形成區(qū)別于“垂直協(xié)同”與“屬地協(xié)同”之外的“第三種狀態(tài)”。這種存在“過渡空間”的狀態(tài)，在面對(duì)突發(fā)性、非常規(guī)性的治理場(chǎng)景時(shí)，可以迅速實(shí)現(xiàn)對(duì)條塊結(jié)構(gòu)的重新組合，無論是利用“條”的專業(yè)優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)，或者“塊”的屬地優(yōu)勢(shì)來主導(dǎo)都可以根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整。

最后，數(shù)字平臺(tái)賦予自下而上管理的空間。在傳統(tǒng)科層體制內(nèi)，任務(wù)自上而下層層傳遞的過程，也是壓力傳導(dǎo)的過程。在這一過程中，有些上級(jí)政府和職能部門為了達(dá)到理想化效果，喜歡采取頂格管理的方式管理下級(jí)，提出規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、最優(yōu)化的要求，容易忽視基層政府的承載能力和條件差異，倒逼基層政府采用形式主義的方式達(dá)到上級(jí)政府或部門設(shè)定的“極致目標(biāo)”^〔21〕。數(shù)字平臺(tái)則賦予下級(jí)向上管理的權(quán)力，一是基層網(wǎng)格的“系統(tǒng)關(guān)閉權(quán)”賦予下級(jí)向上管理的權(quán)力；二是借助“數(shù)字留痕”的可視化技術(shù)，以“昭告天下”的方式，來遏制上級(jí)部門不實(shí)事求是，“推責(zé)”“甩鍋”等行為的蔓延。

（四）技術(shù)賦能：降低條塊協(xié)同的制度成本

制度作為一種普遍存在的社會(huì)規(guī)范，在制定、執(zhí)行、監(jiān)督、變革每一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用的同時(shí)必然需要支付一定的制度成本。從制度的視角，破解條塊矛盾最有效的辦法就是制定權(quán)責(zé)清單，自黨的十八屆三中全會(huì)決定中首次提出推進(jìn)權(quán)力清單制度后，2015年中辦、國辦印發(fā)了文件，即《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，至此權(quán)力清單制度從提議環(huán)節(jié)成為具體的改革任務(wù)，在全國地方政府全面推開。不可否認(rèn)，地方政府在推進(jìn)權(quán)力清單的制定與實(shí)施方面，取得了一定的成績。但是，也存在一些突出的、共性的問題，除了清單制定本身存在的問題外，清單制度在實(shí)際運(yùn)行中的實(shí)施成本過高是一個(gè)關(guān)鍵問題。一些地區(qū)權(quán)責(zé)清單雖然出臺(tái)，但被束之高閣的情況時(shí)有發(fā)生，其關(guān)鍵癥結(jié)就在于理論上“完美”的制度在現(xiàn)實(shí)中卻會(huì)遭遇巨大的甚至是不可承受的制度成本。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的發(fā)展對(duì)于制度設(shè)計(jì)的意義，本質(zhì)上在于提供了以低成本的方式獲得、處理制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行所必需的可觀察且可證實(shí)信息的可能^〔22〕。

首先，技術(shù)的“集聚效應(yīng)”能夠降低條塊功能整合成本。在傳統(tǒng)治理框架下，面對(duì)日益繁雜的工作內(nèi)容，行政層級(jí)傾向從基層街鎮(zhèn)層級(jí)、到村居、再到樓組，行政鏈條不斷延長，責(zé)任不斷下移，任務(wù)層層落實(shí)，空間尺度不斷細(xì)化，其結(jié)果是整個(gè)行政系統(tǒng)陷入組織膨脹的“帕金森定律”，行政運(yùn)行成本更高。技術(shù)平臺(tái)作為一種重要的異質(zhì)性主體，縱向上避免了組織層級(jí)鏈條的增加問題，在橫向上又整合條塊部門，既規(guī)避“條領(lǐng)導(dǎo)塊”的碎片化，也化解了“塊統(tǒng)籌條”的無力感。

其次，數(shù)字技術(shù)能夠降低條塊的運(yùn)行成本。在低信息技術(shù)時(shí)代搜集、處理、存儲(chǔ)及監(jiān)督等制度設(shè)計(jì)所需的成本是高昂的。例如，對(duì)于開封市來說，日均8000件的上報(bào)事項(xiàng)，傳統(tǒng)的人工觀察、統(tǒng)計(jì)方法已難以及時(shí)準(zhǔn)確識(shí)別，甚至難以實(shí)施。在數(shù)字技術(shù)的支持下，反應(yīng)基層問題的海量數(shù)據(jù)可以被抓取、分析和解讀，快速實(shí)現(xiàn)事件的分類、分級(jí)，派單給相關(guān)條塊部門。而且還可以將大體量和無規(guī)律的上報(bào)信息數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成直觀的具有咨政意義的報(bào)告圖表，而政府可以基于數(shù)據(jù)報(bào)告，研判基層治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)，根據(jù)所在地區(qū)內(nèi)外環(huán)境的實(shí)時(shí)變化，靈活調(diào)整條塊力量，降低運(yùn)行成本。

最后，數(shù)字技術(shù)可以降低厘清條塊職責(zé)的制度成本。隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，政府業(yè)務(wù)流程可在平臺(tái)化、信息化、透明化的基礎(chǔ)上得到“顯性化”，從而為厘清縱向職責(zé)配置提供了技術(shù)支撐。例如，“一中心四平臺(tái)”建設(shè)中，四級(jí)平臺(tái)可以根據(jù)上報(bào)事項(xiàng)的類別和復(fù)雜程度，按照權(quán)責(zé)清單“靶向鎖定”責(zé)任單位，該由哪級(jí)政府、哪個(gè)職能部門負(fù)責(zé)，就流轉(zhuǎn)至該級(jí)平臺(tái)并協(xié)調(diào)相關(guān)部門進(jìn)行辦理。這一過程借助線上的數(shù)據(jù)流和管理流，在事項(xiàng)辦理、流轉(zhuǎn)過程中以“顯性”的方式，來遏制條塊因權(quán)責(zé)不清而產(chǎn)生的“推諉扯皮”或“爭利推責(zé)”的制度成本。

（五）督辦制度：平臺(tái)協(xié)同條塊的保障機(jī)制

數(shù)據(jù)平臺(tái)本質(zhì)上只是一種數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的產(chǎn)物，系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)還需要相關(guān)常規(guī)機(jī)制的撬動(dòng)和配合。督辦機(jī)制就是開封“一中心四平臺(tái)”推進(jìn)政策執(zhí)行的一個(gè)重要撬動(dòng)機(jī)制。

一是數(shù)字技術(shù)助力考核機(jī)制的科學(xué)化與規(guī)范化。中國是一個(gè)熟人社會(huì)，越到基層這一特征表現(xiàn)得越明顯，因此對(duì)基層的考核機(jī)制，難免不受人情因素的干擾。 例如在北京“街鄉(xiāng)吹哨”工作機(jī)制中，上級(jí)政府賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上對(duì)職能部門的考核權(quán)是該機(jī)制能夠有效運(yùn)行的關(guān)鍵，但對(duì)于像北京這樣國際大都市，流動(dòng)人口巨大，人際關(guān)系相對(duì)清晰、簡單，因此這一機(jī)制執(zhí)行效果會(huì)比較顯著。但是對(duì)于中西部地區(qū)，基層治理常常因?yàn)楦鞣N復(fù)雜的血緣、鄉(xiāng)緣、姻緣以及其他各種人情因素而使得很多制度很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。而數(shù)字技術(shù)的嵌入就讓任務(wù)執(zhí)行過程和結(jié)果可視化、透明化，“用數(shù)據(jù)說話”使得以前很多模糊地帶的“軟考核”變成“硬考核”，這弱化了晉升激勵(lì)中的人格化因素，科層化的事本主義邏輯得到更大程度的彰顯。考核排名決定績效，集體績效影響升遷，紀(jì)委檢查督辦明確個(gè)人或部門過失。精準(zhǔn)任務(wù)考核體系中的“條條”和“塊塊”都無法回避技術(shù)監(jiān)控下的硬考核^〔23〕。

二是數(shù)字技術(shù)強(qiáng)化了條塊合作的倒逼監(jiān)督機(jī)制。“一中心四平臺(tái)”對(duì)任務(wù)派單后條塊的目標(biāo)落實(shí)和任務(wù)實(shí)施情況，由督查室和紀(jì)委對(duì)其進(jìn)行全程監(jiān)控和跟蹤。具體而言，督查室主要督查具體項(xiàng)目，紀(jì)委主要督查具體責(zé)任人，由此形成對(duì)“事”和“人”的雙向驅(qū)動(dòng)。在精準(zhǔn)考核和督查問責(zé)的雙重壓力下，上級(jí)“條條”和下級(jí)“塊塊”被置于共同的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)中，這督促他們共同主動(dòng)協(xié)商解決問題。“條”與“塊”開始由原來單一的“命令—服從”關(guān)系，逐步向相互合作、相互依賴、共同擔(dān)責(zé)、資源共享的“伙伴型”^〔24〕關(guān)系轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)論與討論

“郡縣治，天下安”的傳統(tǒng)治理經(jīng)驗(yàn)在新時(shí)代新問題新矛盾面前已經(jīng)遇到前所未有的挑戰(zhàn)。1997年，當(dāng)中國農(nóng)業(yè)人口數(shù)量第一次低于勞動(dòng)者總數(shù)的二分之一時(shí)^〔25〕，標(biāo)志著中國已經(jīng)開始由一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代化的“城市中國”。城市化快速推進(jìn)，社會(huì)人群高度聚集，由此帶來致災(zāi)因子更加復(fù)雜多樣，社會(huì)孕災(zāi)環(huán)境更加脆弱敏感。各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性、外溢性，遠(yuǎn)超出縣域這個(gè)層級(jí)能夠化解的職權(quán)范圍。在此情境下，城市已經(jīng)成為基層治理的主要場(chǎng)域，是化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主陣地。條塊并行作為中國縱向府際關(guān)系中基本的結(jié)構(gòu)性制度安排^〔26〕，在保持國家政令統(tǒng)一和穩(wěn)定性方面發(fā)揮了重要功能，也是當(dāng)前市域基層治理不得不直面的基礎(chǔ)性課題。

本文通過對(duì)河南省開封市域“一中心四平臺(tái)”運(yùn)行機(jī)制的觀察，發(fā)現(xiàn)數(shù)字平臺(tái)在一定程度上較好地協(xié)調(diào)不同部門、不同層級(jí)政府間條塊關(guān)系，也改善了權(quán)責(zé)不清和責(zé)任推諉問題。更為重要的是，因?yàn)閿?shù)字技術(shù)的賦能，開封模式既超越傳統(tǒng)科層模式，又超越條塊間強(qiáng)弱對(duì)立的二元模式，在“領(lǐng)導(dǎo)小組制”“項(xiàng)目制”“運(yùn)動(dòng)型機(jī)制”等模式之外，再摸索和開辟了一條新的路徑。當(dāng)然，本文是以河南省一個(gè)地級(jí)城市的市域社會(huì)治理平臺(tái)為研究對(duì)象，考察數(shù)字化平臺(tái)治理對(duì)條塊關(guān)系的塑造機(jī)制，存在“管中窺豹”的認(rèn)知局限。在數(shù)字技術(shù)成熟度、治理精細(xì)化程度及財(cái)政支持力度方面，開封市與上海、廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的政府?dāng)?shù)字治理探索相比存在一定的差距。但是，開封市打破縣區(qū)界限，構(gòu)建以市縣鄉(xiāng)村四級(jí)全域覆蓋的治理模式，展現(xiàn)了具有地方特色的治理創(chuàng)新，對(duì)中西部地區(qū)的中小城市——特別是那些人口規(guī)模、財(cái)政狀況和發(fā)展水平相似的城市——具有借鑒意義與參考價(jià)值。隨著算法與計(jì)算能力的持續(xù)進(jìn)步，城市運(yùn)營中心（俗稱“城市大腦”）有望成為“一中心四平臺(tái)”未來發(fā)展的關(guān)鍵方向。鑒于中國幅員遼闊、地區(qū)差異顯著的國情，基層社會(huì)工作不可避免地呈現(xiàn)出地域特性。因此，實(shí)事求是、因地制宜地推動(dòng)市域社會(huì)治理向科學(xué)化、精細(xì)化、智能化發(fā)展，是展現(xiàn)中國制度優(yōu)勢(shì)、應(yīng)對(duì)治理挑戰(zhàn)的必要路徑。

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