河湖長(zhǎng)制的實(shí)踐探索與完善建議

王磊

摘要：本文系統(tǒng)梳理了我國(guó)河湖長(zhǎng)制的歷史沿革，分析了建立河湖長(zhǎng)制的現(xiàn)實(shí)需求，闡述了支撐河湖長(zhǎng)制的主要學(xué)理基礎(chǔ)；并對(duì)河湖長(zhǎng)制建設(shè)中存在的突出問題進(jìn)行了歸納，主要包括定位不明、系統(tǒng)性不足、責(zé)任機(jī)制不健全等。在此基礎(chǔ)上，文章進(jìn)一步提出了完善河湖長(zhǎng)制的具體建議，主要從健全法規(guī)體系、改進(jìn)管理模式、明確責(zé)任邊界、加強(qiáng)資金及人員保障等多個(gè)維度進(jìn)行了論證。其中包括將河湖長(zhǎng)制納入法規(guī)體系、統(tǒng)籌設(shè)立河流治理責(zé)任主體、明確河湖長(zhǎng)的職責(zé)權(quán)限并加強(qiáng)監(jiān)督考核，以及加大治理經(jīng)費(fèi)和專業(yè)隊(duì)伍投入等。本文研究成果以期為相關(guān)人員提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：河湖長(zhǎng)制；法規(guī)體系；責(zé)任機(jī)制；監(jiān)督機(jī)制

河湖長(zhǎng)制在解決河湖治理過程中發(fā)揮著重要作用，但現(xiàn)行河湖長(zhǎng)制存在一些突出問題，如定位不明、缺乏系統(tǒng)性、責(zé)任機(jī)制不健全等，影響和制約著河湖長(zhǎng)制的效能發(fā)揮。因此，有必要深入探討河湖長(zhǎng)制建設(shè)中的困境與出路，希望能有效提升河湖環(huán)境質(zhì)量，讓人民群眾得到更多實(shí)惠。

1 河湖長(zhǎng)制的歷史溯源

早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)水資源管理體制機(jī)制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題日益突出。河湖水環(huán)境惡化，水資源短缺和水災(zāi)頻發(fā)等問題凸顯。在此背景下，我國(guó)水資源管理體制機(jī)制逐步走向改革和創(chuàng)新。

20世紀(jì)80年代中期，江蘇省淮安市清江浦區(qū)率先提出設(shè)置“水長(zhǎng)制”，是實(shí)行河長(zhǎng)制的雛形。這是我國(guó)河湖長(zhǎng)制的濫觴。早期水長(zhǎng)制主要是借鑒江湖監(jiān)督制度設(shè)置專人負(fù)責(zé)管理一定水域。隨后，河北、山東、安徽、湖北等多個(gè)省份相繼探索建立河長(zhǎng)制，并形成了一定規(guī)模。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)水資源狀況進(jìn)一步惡化。2003年，

國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《水資源管理制度改革框架方案》，這被視為我國(guó)水資源管理體制改革的標(biāo)志性文件。文件明確了“省管縣管、屬地管理”的湖泊管理體制，要求建立河長(zhǎng)制。各地區(qū)響應(yīng)國(guó)家決策部署，積極推進(jìn)河湖長(zhǎng)制建設(shè)[1]。

2007年，國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)《關(guān)于開展創(chuàng)建生態(tài)省區(qū)工作的意見》，再次明確要求建立河長(zhǎng)制。到2008年底，全國(guó)30個(gè)省區(qū)市自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)基本建立起規(guī)范的河湖長(zhǎng)制度，至此，我國(guó)河湖長(zhǎng)制的組織架構(gòu)和管理模式已經(jīng)基本形成。

2 河湖長(zhǎng)制的現(xiàn)實(shí)需求

2.1 滿足人民對(duì)安瀾河湖的向往

第一，清澈的河流和碧波蕩漾的湖泊，是人民群眾對(duì)美好生活向往的真實(shí)寫照。滿足這一向往，能讓百姓有更加實(shí)在的獲得感和幸福感，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求。第二，美麗的河湖體現(xiàn)了優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，是縣域高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)志。推進(jìn)河湖治理，既顯示了縣委縣政府為民辦實(shí)事的作為，也提升了縣域環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)品位，有利于招商引資、壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)。第三，河湖是流域生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐。推進(jìn)河湖治理，可以提高防洪防汛能力，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全；也可以通過發(fā)展湖光山色的旅游業(yè)，塑造縣域特色品牌，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能。第四，河湖環(huán)境直接關(guān)乎廣大群眾的健康權(quán)益。讓人民飲用放心水，使民心向陽；打通群眾關(guān)切熱點(diǎn)，增強(qiáng)群眾獲得感，有利于推動(dòng)政府形象轉(zhuǎn)變和決策說服力提升。第五，河湖環(huán)境治理需要全社會(huì)共同參與，可以增進(jìn)政府和民眾感情，匯聚正能量；形成政府主導(dǎo)、企業(yè)支持、公眾參與的工作格局，有利于凝聚奮斗合力，為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.2 響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的號(hào)召

推進(jìn)河湖治理，讓百姓有更加實(shí)在的獲得感和幸福感。河湖是縣域生態(tài)文明建設(shè)的重要標(biāo)志。美麗的河湖體現(xiàn)了優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，也彰顯了縣域文明程度。推進(jìn)河湖治理，可以提高防洪防汛能力，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全；也可以通過發(fā)展湖光山色的旅游業(yè)，塑造縣域特色品牌，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能。這對(duì)招商引資、壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)具有重要意義。此外，河湖環(huán)境也直接關(guān)乎廣大群眾的健康權(quán)益。讓人民飲用放心水，使民心向陽。

2.3 適應(yīng)水資源管理的集成化要求

美麗的河湖彰顯環(huán)境優(yōu)美，有利于招商引資、壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新動(dòng)能。河湖水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善息息相關(guān)。貫徹執(zhí)行水資源管理制度改革創(chuàng)新部署，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求、提高水資源管理現(xiàn)代化水平的必然選擇，也是合理配置水資源的重要手段，對(duì)保障水資源安全和預(yù)防解決水旱災(zāi)害具有重要意義。

通過水資源管理體制機(jī)制改革，既可以提升水資源保障和管理能力，又可以促進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。這是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各界通力合作、合理配置水資源，以更好滿足人民美好生活需要。

2.4 提升公眾參與和社會(huì)監(jiān)督的水平

河湖是流域生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基石。推進(jìn)河湖治理，需要全社會(huì)的廣泛參與和共同付出，以匯聚治理合力?？h級(jí)應(yīng)大力動(dòng)員社會(huì)力量參與河湖治理，鼓勵(lì)企業(yè)和公眾擔(dān)任河湖長(zhǎng)，共同承擔(dān)起河湖治理責(zé)任。通過開展法制宣傳教育，使公眾廣泛了解水資源法律法規(guī)，增強(qiáng)水資源法制意識(shí)，自覺守護(hù)家園河湖。要充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，及時(shí)曝光破壞河湖資源和生態(tài)環(huán)境的行為，形成強(qiáng)大治理合力，讓守護(hù)河湖生態(tài)成為全社會(huì)的自覺行動(dòng)。加大河湖治理決策和執(zhí)行的透明度，接受公眾和輿論監(jiān)督。這可以提升民眾對(duì)河湖治理工作的認(rèn)可度和信任度。同時(shí)也有利于汲取民智廣泛建言獻(xiàn)策，提高決策水平，使河湖治理成果更多更公平惠及普通民眾，實(shí)現(xiàn)好河湖共治共享。

3 河湖長(zhǎng)制的學(xué)理分析

3.1 屬地管理理論

理論主要觀點(diǎn)有：一是屬地管理有利于形成管理主體責(zé)任明確、權(quán)責(zé)一致的局面。湖泊所在地政府是環(huán)境資源保護(hù)的第一責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起湖泊污染治理和生態(tài)保護(hù)責(zé)任；二是屬地管理有利于解決部門分割湖泊管理的問題。能夠整合湖泊資源管理職能，形成系統(tǒng)管理和協(xié)調(diào)推進(jìn)局面；三是屬地管理的實(shí)施使湖泊治理從過去政府為主導(dǎo)的單一管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎龆嚅T的模式。充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾的積極性，共同推進(jìn)湖泊治理。

在理論指導(dǎo)下，各地積極探索創(chuàng)新治理模式，明確設(shè)立湖長(zhǎng)負(fù)總責(zé)制，建立政府引導(dǎo)、企業(yè)支持、社會(huì)參與的工作機(jī)制，屬地管理成效顯著，這為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了有益借鑒和參考。

3.2 管家理論

政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮管家作用，做好水資源的優(yōu)化配置與監(jiān)督管理；建立健全水資源戰(zhàn)略規(guī)劃與政策法規(guī)，引導(dǎo)水資源合理高效利用；推行水權(quán)制度改革，建立統(tǒng)一高效的用水市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置；同時(shí)加強(qiáng)水資源監(jiān)管，懲處破壞水資源行為，確保水資源安全。

水資源利用企業(yè)要認(rèn)真履行管家職責(zé)，合理高效利用每一滴水；推行清潔生產(chǎn)，大力節(jié)約用水；開展水資源回收再生利用，降低新水資源消耗；建立員工水資源教育和獎(jiǎng)懲機(jī)制，形成企業(yè)水資源節(jié)約的良好氛圍；參與社會(huì)公益，宣傳普及水文化，引導(dǎo)社會(huì)共同愛護(hù)珍惜水資源。

通過政府管家與企業(yè)管家相結(jié)合，不斷深化水利制度改革，可以大力推進(jìn)水節(jié)約型社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。這需要政府引領(lǐng)、企業(yè)主體、公眾支持的良性互動(dòng)，共同打造水資源高效利用的良好局面。

3.3 系統(tǒng)治理理論

河湖污染是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌考慮流域地表、地下水系統(tǒng)及污染系統(tǒng)的復(fù)雜交互作用。應(yīng)當(dāng)采取系統(tǒng)思維和方法論，立足整體，把握河湖水環(huán)境污染的生成機(jī)理、遷移轉(zhuǎn)化規(guī)律等，明確系統(tǒng)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，針對(duì)性推進(jìn)治理。治理過程中，要統(tǒng)籌地表水、地下水、水源水體、用水過程和廢水處理處置等方面工作，形成系統(tǒng)合力；同時(shí)發(fā)揮政府、企業(yè)、公眾等不同主體作用，強(qiáng)化協(xié)同配合，打通體系脈絡(luò)，使之協(xié)同高效運(yùn)轉(zhuǎn)，系統(tǒng)性、整體性推進(jìn)治理。

系統(tǒng)治理可以從源頭上減少污染物產(chǎn)生和進(jìn)入河湖的可能性，有效遏制水體繼續(xù)惡化。這是河湖污染科學(xué)治理的重要方向。

4 河湖長(zhǎng)制的完善措施及建議

4.1 將河湖長(zhǎng)制納入涉水法規(guī)

河湖長(zhǎng)制是我國(guó)水資源保護(hù)的重要舉措，應(yīng)當(dāng)在法制層面取得突破，提供堅(jiān)實(shí)保障。一方面，在修改完善《水法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)增加河湖長(zhǎng)制專章，明確河湖長(zhǎng)的法定職責(zé)、權(quán)限邊界、產(chǎn)生方式、考核激勵(lì)、監(jiān)督問責(zé)等制度，使其在法律上有據(jù)可依。另一方面，地方政府應(yīng)當(dāng)在修訂完善地方水資源管理?xiàng)l例等地方性法規(guī)時(shí)，增加河湖長(zhǎng)制的具體內(nèi)容和工作機(jī)制，突出強(qiáng)化河湖長(zhǎng)的日常巡查監(jiān)測(cè)、污染防治、執(zhí)法監(jiān)管等方面職責(zé)，裝備河湖長(zhǎng)履責(zé)的法規(guī)和政策武器[2]。此外，建立健全河湖資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度以及涉水行政執(zhí)法體系改革等配套制度，形成系統(tǒng)的法規(guī)政策體系，推動(dòng)形成政府引領(lǐng)、監(jiān)督保障、輿論監(jiān)管、企業(yè)支持、公眾積極參與的工作格局[3]。這既提供了河湖長(zhǎng)制健康運(yùn)行的法治保障，也必將匯聚全民共治河湖的磅礴力量，有力推動(dòng)河湖環(huán)境質(zhì)量改善。

4.2 改分段設(shè)立河長(zhǎng)為整條河流設(shè)立河長(zhǎng)

第一，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變理念，樹立統(tǒng)籌整體、系統(tǒng)治理的思路。探索設(shè)立負(fù)責(zé)整個(gè)流域或整條河流的河長(zhǎng)，統(tǒng)一調(diào)度指揮，形成治理合力，達(dá)到系統(tǒng)優(yōu)化、綜合效益最大化。第二，應(yīng)當(dāng)理順管理體制，打通管理鏈條。河長(zhǎng)管理范圍和責(zé)任權(quán)限要覆蓋到整個(gè)水系統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)流域統(tǒng)籌，使水資源調(diào)控和水環(huán)境管理無縫對(duì)接。第三，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新工作機(jī)制，形成合力。河長(zhǎng)要耦合流域上中下游，統(tǒng)籌調(diào)配各地力量資源，推動(dòng)大掃除、大整治，打通治理體系脈絡(luò)。同時(shí)廣泛團(tuán)結(jié)動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與，形成強(qiáng)大合力。第四，應(yīng)當(dāng)加大政策支持，切實(shí)加強(qiáng)資金、技術(shù)等保障，提供堅(jiān)強(qiáng)后盾[4]。完善激勵(lì)和約束機(jī)制，壓實(shí)河長(zhǎng)責(zé)任。第五，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造共治氛圍。不斷推進(jìn)法治宣傳，增強(qiáng)全民治水意識(shí)，推動(dòng)形成全民共治水環(huán)境的濃厚氛圍[5]。

4.3 明確河湖長(zhǎng)的職責(zé)和管理權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)河湖長(zhǎng)的監(jiān)督和考核

首先，應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)中進(jìn)一步明確河湖長(zhǎng)的職責(zé)權(quán)限。在水法等相關(guān)法律中專門增加河湖長(zhǎng)章節(jié)，明確規(guī)定其法定職責(zé)、管理范圍和手段等，提供法源依據(jù)。其次，應(yīng)建立健全河湖長(zhǎng)責(zé)任考核制度，將河湖長(zhǎng)目標(biāo)責(zé)任與水資源保護(hù)目標(biāo)掛鉤，簽訂河湖保護(hù)責(zé)任狀，實(shí)行任務(wù)導(dǎo)向型責(zé)任管理；同時(shí)建立第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)河湖長(zhǎng)開展定期績(jī)效考核，促進(jìn)履職盡責(zé)[6]。再次，應(yīng)健全河湖監(jiān)督機(jī)制。建立河湖長(zhǎng)紀(jì)律處分和責(zé)任追究制度，對(duì)失職瀆職行為實(shí)施嚴(yán)格問責(zé)。廣泛開展涉水法制宣傳，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，形成對(duì)河湖長(zhǎng)的約束機(jī)制。此外，應(yīng)建立河湖保護(hù)獎(jiǎng)懲基金，對(duì)工作成效卓著的河湖長(zhǎng)給予獎(jiǎng)勵(lì)性資金支持。這既提供激勵(lì)，又能夠倒逼工作責(zé)任落實(shí)[7]。

4.4 加大政府對(duì)河湖長(zhǎng)工作的經(jīng)費(fèi)和人員保障

在經(jīng)費(fèi)保障上，各級(jí)財(cái)政要把河湖長(zhǎng)工作經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算，并統(tǒng)籌利用環(huán)境治理基金、排污費(fèi)收入等，建立穩(wěn)定、持續(xù)的河湖治理資金支持體系。同時(shí)積極探索與企業(yè)和社會(huì)資本合作，設(shè)立河湖治理基金，拓寬融資渠道。在人才配備上，要實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)，從環(huán)保、水利部門選派熟悉水環(huán)境治理的專業(yè)人才充實(shí)河湖長(zhǎng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。建立河湖長(zhǎng)人才庫(kù)，加大專業(yè)人才培養(yǎng)力度。此外，還要為河湖長(zhǎng)配備必要的監(jiān)測(cè)設(shè)備和執(zhí)法工具，提供技術(shù)支持和工作保障。在制度建設(shè)上，要建立河湖長(zhǎng)表彰機(jī)制、榮譽(yù)制度、責(zé)任考核和獎(jiǎng)懲制度，強(qiáng)化工作責(zé)任和動(dòng)力機(jī)制，努力建設(shè)政治地位突出、權(quán)威高、號(hào)召力強(qiáng)的河湖長(zhǎng)隊(duì)伍[8]。

4.5 建立河湖長(zhǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，樹立典型，營(yíng)造濃厚氛圍

首先，制定科學(xué)合理的河湖長(zhǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，內(nèi)容涵蓋水質(zhì)改善成效、治理任務(wù)完成情況以及生態(tài)系統(tǒng)治理效果等。并根據(jù)年度評(píng)價(jià)結(jié)果，建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)工作出色的河湖長(zhǎng)給予表彰并提供傾斜支持，對(duì)不稱職者實(shí)施問責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)[9]。其次，應(yīng)充分利用報(bào)刊、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各類媒體，積極宣傳推廣工作成效卓著、作風(fēng)過硬的河湖長(zhǎng)先進(jìn)典型，發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用，激勵(lì)更多河湖長(zhǎng)接續(xù)奮斗、趕超前行[10]。此外，要適當(dāng)擴(kuò)大河湖長(zhǎng)的權(quán)限，授權(quán)其對(duì)重點(diǎn)河段沿岸建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，增強(qiáng)其話語權(quán)和影響力；并定期開展河湖長(zhǎng)工作交流，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)分享和相互學(xué)習(xí)，推動(dòng)建設(shè)高素質(zhì)的河湖長(zhǎng)隊(duì)伍[11]。

5 結(jié)語

綜上所述，隨著河湖長(zhǎng)制進(jìn)一步推開，河湖長(zhǎng)制建設(shè)也需要不斷創(chuàng)新和優(yōu)化，構(gòu)建系統(tǒng)完整、涵蓋面廣的工作機(jī)制，真正發(fā)揮出組織資源、匯聚力量的優(yōu)勢(shì)。我們需要積極探索河湖長(zhǎng)制的創(chuàng)新理念和應(yīng)用，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全法規(guī)體系，明確責(zé)任邊界，實(shí)行全過程監(jiān)管，讓河湖長(zhǎng)真正成為河湖保護(hù)的“主心骨”，以更好地保護(hù)河湖環(huán)境，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，也要注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，避免“一刀切”，推進(jìn)適應(yīng)流域?qū)嶋H的河湖長(zhǎng)制建設(shè)。

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