共同推進能源綠色低碳發展

能源是人類文明進步的基礎和動力。從薪柴、煤炭、油氣到新能源，能源革命一直推動著人類生產生活方式的變革。工業革命以來，以煤炭、石油、天然氣等化石類燃料為主的能源成為人類社會賴以生存的物質基礎。能源行業產生了全球3/4以上的溫室氣體排放量和大部分的空氣污染物，能源綠色低碳轉型已成為應對氣候變化和改善生態環境的必由之路。當前，全球應對氣候變化進展不及預期，雖然能源綠色低碳轉型已是全球共識，可再生能源也實現成本迅速下降，成為全球新增電力裝機容量主力，但可再生能源的發展尚未充分惠及所有國家，部分發展中國家仍面臨能源供應可及性、穩定性、可負擔性、可持續性以及資金、公正包容等挑戰。主要癥結在于發達國家轉型進度緩慢，承諾兌現不足；發展中國家持續面臨資金、技術和能力短板問題。

正如新全球融資契約峰會達成的共識“任何國家都不應在減少貧困、實現綠色轉型和保護地球之間作出選擇”，實現可持續發展目標，確保人人獲得負擔得起的、可靠和可持續的現代能源，是人類的共同責任。加速全球能源綠色低碳轉型是贏得人類與氣候變化賽跑的關鍵舉措，共同但有區別的責任原則是全球氣候治理的基石，在能源綠色低碳轉型進程中發達國家既要展現更大的雄心和行動，也要看到發展中國家的貢獻，照顧一些發展中國家的國情和特殊困難。國際金融機構和各國在南北合作和南南合作等框架下為發展中國家提供資金、技術、能力建設等方面的支持，幫助其以更大的力度在能源體系發展中實現綠色低碳化，在發展中轉型，在轉型中發展。

一、全球能源綠色低碳發展面臨的挑戰及影響因素

（一）發達國家帶頭減排和援助承諾落實不力

發達國家減排力度不足。工業革命以來的溫室氣體排放大部分來自發達國家，發達國家是全球氣候變化和歷史碳排放的主要責任方。發展中國家面臨消除貧圖和發展經濟的迫切需求，同時還不成比例地承受著氣候危機的損害。過去170年里，發達國家累計溫室氣體排放總量占世界總量的58%；最不發達國家占比僅為3%，承受著過去50年里全球氣候相關災害造成的69%的人員死亡。從當前排放量來看，最不發達國家和小島嶼發展中國家人均排放量遠低于6.8噸二氧化碳當量的全球均值，最不發達國家碳排放量占全球碳排放總量比僅為1.1%（IPCC， 2023）。當前，發達國家減排信心不足，未能承擔起應對氣候變化的歷史責任，關鍵領域變革沒有得到有力推動落實。2021年《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會前夕，各國更新了NDC， 但不少國家相較2015年并無提升，甚至有所倒退，更新后的NDC僅在原先預測的2030年溫室氣體年排放量基礎上減少了7.5%，遠低于《巴黎協定》2℃溫控目標最低成本路徑30%的減排量。美國一次能源消費中近八成為化石能源，2022年美國碳排放量較上年增長0.8%（IPCC， 2023a）。

發達國家未能兌現承諾。發達國家未能為發展中國家綠色轉型和發展提供應有的資金和技術支持，不少發展中國家面臨嚴重的資金和技術短缺，僅靠自身能力幾乎無法實現綠色低碳轉型。一方面，發達國家和多邊開發銀行至今未兌現2009年作出的每年提供1000億美元的氣候資金承諾。發達國家提供的官方發展援助尚未達到占其國民總收入0.7%的目標，缺口約為每年1500億美元（UN， 2023c）。2012—2020年，氣候相關官方發展援助總額僅從232億美元增長至529億美元，增速和總量都遠遠不夠實現《巴黎協定》目標。2020年，45%的綠色發展相關官方發展援助以債務工具方式提供，中等偏下收入國家和中等偏上收入國家獲得的綠色官方發展援助中分別有75%和67%由債務工具提供， 這種趨勢在中等收入國家尤甚。另一方面，歐盟公正轉型機制、亞洲開發銀行“能源轉型機制”、氣候投資基金“加速煤炭轉型投資計劃”等現有支持發展中國家轉型的融資機制都拒絕支持油氣管道和煤炭開發利用相關基礎設施建設，卻未能充分支持綠色技術分享和轉移。2020年，全球官方發展援助總額中僅有2%用于技術創新，其中只有不到2.5%的資金用于能源領域的研發。2018—2021年，發達國家綠色技術進出口總額分別增長了約990億美元和960億美元，而發展中國家綠色技術進口增量僅為150億美元（UN， 2023b）。預計到2030年，人工智能、綠氫、生物燃料、物聯網等前沿科技將創造9.5萬億美元的市場，約為當前印度經濟體量的3倍，但大多數市場機會由發達經濟體享有，與發展中國家技術差距進一步拉大（UN， 2023b）。

投資貿易“綠色壁壘”傾向持續增強。發達國家在后工業化發展階段已經實現碳排放自然達峰的情況下，要求發展中國家提高減排信心，大力推動快速退煤脫碳，對石油和天然氣行業也基本不給予投資。但是，自然資源開采、初級商品生產等產業在多數發展中國家經濟結構中仍舊發揮著關鍵作用。例如，計劃于2024年完工的全球最長加熱輸油管道東非原油管道項目預計將為烏干達帶來每年15億～35億美元的凈收入，創造超6萬個就業崗位，提升約20%的GDP， 對烏干達經濟社會發展至關重要。然而，2022年歐洲議會通過決議，以維護人權、保護環境、控制碳排放為由譴責東非原油管道項目，石油和天然氣保險公司安聯保險已退出該項目，英國巴克萊銀行和瑞士信貸也拒絕為該項目提供融資。同時，歐盟、美國等發達國家和地區的相關氣候政策正在形成新的貿易“綠色壁壘”。例如，歐盟于2023年1月1日啟動碳邊境調節機制，對進口產品引入碳價格，將歐盟成員國選擇的環境標準強加給發展中國家貿易伙伴。碳邊境調節機制直接影響發展中國家碳密集型產業的出口，如果以嵌入式二氧化碳排放每噸44美元的價格實施，發展中國家碳密集型行業的出口將減少1.4%，收入將減少59億美元，而發達國家的收入則將增加25億美元（UNCTAD， 2021）。

（二）發展中國家資金缺口巨大且融資成本高

全球能源轉型面臨巨大投資缺口，尤其需要加大轉型技術投資。要在2050年前實現碳中和或凈零排放，全球能源轉型所需的投資總額約為150萬億美元，缺口約為47萬億美元。成本上浮和不斷增加的經濟不確定性、能源安全風險以及氣候緊迫性進一步降低了能源轉型投資效率。技術是實現轉型的關鍵，80%的轉型投資需求來自技術。2022年全球能源轉型技術投資額達到創紀錄的1.3萬億美元，2021年全球能源技術研發公共支出約380億美元，其中90%被用于低碳能源技術研發，但仍不能滿足轉型需求。要大幅降低化石能源比重，實現碳中和或凈零排放，年均能源轉型技術投資總額必須增加到當前水平的4倍以上（IEA， 2022a）。

轉型融資分布不平衡，公共投資需大幅提升。新冠疫情以來，全球95%的清潔能源投資都流向了發達經濟體（IEA， 2022f）。全球2/3的人口居住在新興市場和發展中經濟體地區，但流向這些地區的清潔能源投資僅占全球總量的1/5。2022年，非洲新增可再生能源產能僅占全球增量的1%。據估算，到21世紀20年代末，新興市場和發展中經濟體每年獲得的清潔能源投資需超1萬億美元，相當于當前水平的7倍以上，才能夠確保全球在2050年前實現碳中和或凈零排放。全球能源研發公共投資呈下滑趨勢，1980年化石能源供應危機時全球公共能源研發投資占GDP的0.1%，現在該比例僅為0.04%。 2019年發展中國家清潔能源公共投資總量僅為109億美元，還不到2017年的一半（IEA et al.， 2022）。

發展中國家經濟復蘇壓力大、財政資源緊缺，對能源轉型投資力度有限。多重危機下的全球經濟增長復蘇緩慢，國際社會普遍對發展中國家增長前景持謹慎態度。世界銀行指出，七成新興市場和發展中經濟體2023年增長預測較前都有所下調，除中國外的新興市場和發展中經濟體2023年預期增長率約2.7%。未來兩年，新興市場和發展中經濟體人均收入年均增長率約為2.8%，到2024年整體GDP水平將比新冠疫情前低6%左右。國際貨幣基金組織認為，撒哈拉以南非洲GDP增長情況難以回到新冠疫情前水平，2023年增長率預計為3.8%，2024年和2025年預計恢復到4%以上（IMF， 2023； World Bank， 2023； UN， 2023a）。增長下行使得本就不堪財政壓力重負的發展中國家更無力加大能源轉型投入。例如，在技術研發方面，歐盟成員國研發支出普遍占本國GDP的2.3%左右，以色列、韓國等國研發支出占比最新數據高達5%，而該比重在巴西、埃及、泰國等發展中國家為1%，在南非、越南為0.5%～1%，在墨西哥僅為 0.3%，中等偏下收入國家均值為0.53%（見圖 1）（UN，2023b）。

發展中國家債務前景惡化，融資成本高昂，綠色低碳能源投資低迷。2022年，全球公共債務占GDP比重高達91%，比新冠疫情前水平高7.5個百分點。疫情影響尚未恢復，美元持續加息、疲軟的經濟形勢和動蕩的國際局勢使發展中國家的國際收支狀況進一步惡化。新興市場和發展中經濟體名義融資成本約是美國和歐洲的7倍（IEA， 2021a），基礎設施建設、清潔能源投資等風險較高領域的投資吸引力進一步下降，很多國家充沛優良的可再生能源資源無法得到開發利用。例如，2021年，新興市場和發展中經濟體建造一座太陽能光伏電站的成本是發達經濟體的2～3倍，其中融資成本約占總平均成本的50%，顯著高于發達經濟體的25%～30%。如果新興市場和發展中經濟體的資金成本能夠降低200個基點，當前政策情境下，到2050年這些地區的清潔能源融資成本將累計減少11萬億美元，相當于清潔能源總投資需求的20%（IEA， 2022f）。2022—2024年，新興市場和發展中經濟體總投資年均增長預計約3.5%，不到過去20年增幅的一半（World Bank， 2023）。要在2050年實現碳中和或凈零排放，2030年前全球每年清潔能源投資額需求約為4萬億美元，當前政策情境下，到2040年年均投資額僅能達到2萬億美元。如不考慮中國，每年全球新興市場和發展中經濟體獲得的清潔能源投資一直維持在2015年《巴黎協定》時的水平，甚至更低（UN， 2023b）。

（三）發展中國家技術和能力建設嚴重不足

大部分發展中國家可再生能源發展緩慢，終端用能可再生能源比例及能效水平亟待提升。發展中國家可再生能源發展與發達國家存在巨大差距。截至2022年底，全球太陽能和風力發電總裝機容量中，非洲分別占1.2% 和0.86%，亞洲除中國、印度、日本和韓國以外的其他國家合計占比分別為3.0%和1.1%（IRENA， 2023a）。全球終端用能低碳發展明顯滯后，特別是發展中國家，工業過程和家庭供暖仍然嚴重依賴化石能源，石油繼續占據交通用能主導地位。截至2020年底，全球供熱消耗中可再生能源份額為10.4%，僅比2015年提升1.2個百分點，交通運輸用能中可再生能源份額為4%， 僅比2015年提升0.9個百分點。發展中國家能源效率提升緩慢，西亞和北非年均提升率僅為0.6%，拉美和加勒比地區及撒哈拉以南非洲年均提升率僅約1.0%（IEA et al.， 2023）。

多數發展中國家低碳能源發展能力滯后，新型電力系統建設差距大。大多數新興市場和發展中經濟體能源結構以傳統化石能源為主，需要新建大量的基礎設施并對現有設施進行大規模改造。盡管擁有豐富的可再生能源潛力，但由于缺乏有效的技術、融資和政策機制，大多數發展中國家的低碳能源發展受到嚴重限制。例如，撒哈拉以南非洲估計約有10000吉瓦的太陽能發電、350吉瓦的水力發電和400吉瓦的天然氣發電潛力，總計約為11000吉瓦，但極低的電力利用水平使得當地工業、商業甚至住宅消費者不得不大量使用低效且昂貴的自發電設施。由于資源基礎數據的缺乏，政府、企業和其他利益相關方無法充分了解可再生能源潛力，進一步限制了發展中國家可再生能源資源的開發。雖然部分國家如萊索托、巴布亞新幾內亞、越南、尼日利亞、贊比亞、馬達加斯加等制定了資源測繪方案，但仍處于初始階段。與傳統化石能源相比，可再生能源對輸配電基礎設施要求更高，能源基礎設施的管理不善也進一步加劇了發展中國家電力低碳發展的困境。發達國家的輸配電損失一般在5%～7%，但在發展中國家，由于常年的管理不善、電網維護缺失，輸配電損失差異巨大，撒哈拉以南非洲輸配電損失平均約為11.7%，中東和北非輸配電損失平均約為13.5%（IEA， 2019）。

傳統能源產業結構性衰退增加社會就業壓力，可再生能源行業發展對人力資本提出更高要求。碳密集型行業是許多發展中國家經濟增長的引擎，集中了很大一部分資本和大量勞動力就業。低碳產業的興起、發展及投資趨勢的大幅轉變對以化石能源為基礎的能源產業造成沖擊，導致長期依賴化石能源生產的崗位流失明顯，給受影響的地區帶來巨大的社會壓力。2019年，全球能源部門勞動力超過6500萬人，化石能源相關勞動力近3200萬人，其中煤炭行業工人約630萬人，主要集中在亞太地區；石油供應行業工人近800萬人，主要分布在中東地區（近20%）、北美洲（約15%）、非洲（約15%）；煉油行業工作崗位主要集中在亞太地區。盡管可再生能源產業可以創造新的就業崗位，但由于知識密集度相對更高，傳統產業的工人需要一定程度的教育培訓，才能轉入清潔能源行業。例如，海上風電行業不僅需要大量建設、安裝、運營和維護方面的技術人員和工程師，還需要具備更廣泛技能的從業人員，包括資產管理、項目管理、工程技能、科學救援以及離岸特定技能等（IEA， 2022h）。對電動汽車而言，在考慮包括電池和充電基礎設施在內的整個生產價值鏈情況下，電動汽車制造需要的勞動力可能與傳統汽車制造業相當，但電動汽車制造的勞動強度更低、技術要求更高，汽車產業工人仍需要經過培訓才能將技能從內燃機汽車生產轉向電動汽車制造。按照國際能源署的預計，到2030年，約有1600萬名工人需要轉向與清潔能源相關的崗位，其中約60%需要接受一定程度的高等教育培訓（IEA， 2022b）。

二、合力加快全球能源綠色低碳發展

實現“確保人人獲得負擔得起的、可靠和可持續的現代能源”的可持續發展目標，根本上要求各國既要提高能源的可及性和包容性，也要提高能源的綠色低碳水平。為了實現雙重目標，擴大清潔能源的供應和使用范圍，特別是發展中國家，清潔能源的供應和使用是必由之路。但是，方向明確并不足以實現《巴黎協定》目標，速度才是人類能否在與氣候變化賽跑中獲勝的決定性變量。為此，各國政府、國際金融機構、企業等應各盡所能，推動建立全球清潔能源合作伙伴關系，打造全球能源綠色低碳發展“加速器”。

（一）發達國家和發展中國家應各盡所能、各盡其責

各國應堅持《聯合國氣候變化框架公約》及《巴黎協定》確定的目標和原則，堅持共同但有區別的責任原則，各盡所能加大自主貢獻力度，將目標轉化為可落實的政策、措施和具體行動。發達國家需帶頭減排、切實兌現國際承諾，堅定執行能源轉型戰略。發展中國家需作出力所能及的貢獻，制定明確的能源綠色低碳發展目標，建立長期穩定的可再生能源發展政策環境。

發達國家應及時履行發展援助義務，盡快落實其每年向發展中國家提供1000億美元氣候資金的承諾。改進援助資金分配結構，加大對能源技術創新和發展中國家綠色技術發展的支持力度。建立透明的資金跟蹤和報告機制，確保氣候資金公平地分配給需要的國家和地區。

（二）拓寬發展中國家融資渠道并降低融資成本

針對發展中國家的特點優化融資條件，改進國際金融機構清潔能源投資評估框架，提供更多的優惠融資方式，降低發展中國家清潔能源融資成本。鼓勵多邊金融機構設立清潔能源項目前期等備專項資金，減少項目開發成本。

開發清潔能源項目可融資性標準，促進國際金融機構投資標準協同，疏通清潔能源融資渠道堵點，實現資金和項目高效對接。加大公共私營部門合作，減少投資限制和障礙，提供透明的競爭機會，撬動更多社會資本投入。擴大包括贈款、長期貸款和混合融資等在內的低成本資金規模，促進發展中國家清潔能源基礎設施投資。

（三）加大技術轉移、知識分享和能力建設

加強南北合作、南南合作和三方合作，建立更多有效的國際合作機制。加強跨國、跨地區清潔低碳技術創新和標準合作，促進清潔能源技術轉移和推廣普及。重點圍繞電網穩定性管理及靈活性提升，以容納高比例可再生能源，使發展中國家盡早獲得可負擔的清潔能源技術。

推動清潔能源技術發展的同時，加強清潔能源終端用能技術合作，包括能源效率提升和終端電氣化等，及時完善所需基礎設施。針對欠發達地區能源可及性問題，結合各自國情推廣可行的技術方案。

結合聯合國等包容性較強的現有國際組織和論壇網絡，建立能源低碳發展知識平臺，增加各國清潔能源發展對話途徑，分享有關政策選擇、監管機制、金融支持、技術創新和人才培養等的良好實踐，支持發展中國家加強清潔能源發展能力建設。

國際社會特別是國際機構應加大對發展中國家的支持，協助其提升能源政策設計的包容性。構建區域差異化能源發展計劃，加強各類能源方式組合，提高能源可及性；加大化石能源產業轉型和可再生能源產業發展政策協同，擴大清潔能源產業鏈供應鏈就業機會；加大勞動力培訓和再教育投入，提升傳統能源產業工人技能及適應能力，培養清潔能源產業合格的勞動力隊伍。

（參考文獻略）

（本文節選自《全球發展報告2023：處在歷史十字路口的全球發展》，中國國際發展知識中心著，中國發展出版社2023年12月第1版，略有刪減）