國土空間規劃背景下交通用地規劃協同指標體系構建

陳 程，孔 波

（云南鴻焜科技有限公司，云南 昆明 650000）

0 引言

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》于2019 年正式發布，其中提出“多規合一”的基本要求與目的是要將多種規劃目標有機地結合起來建立一套完善的規劃指標體系，使不同層面的指標之間能夠實現有效的轉化。構建相互協同的規劃指標體系不僅可以有效分解協同目標、銜接具體行動，還有助于對規劃實施效果進行監測、評估以及反饋。

1 交通-用地規劃協同指標庫構建及優化

1.1 指標庫構建思路

1.1.1 研究對象選取

本文以我國云南地區作為研究樣本，探討交通與用地規劃協同發展的策略與實踐。選取這我國云南地區作為研究對象的基礎理論是：交通與用地規劃的協同發展需要從城市整體發展的角度出發，將交通與土地利用緊密結合形成互動發展的格局，在這方面，城市由于其復雜的城市結構和不斷增長的人口面臨著更大的挑戰，需要在既有城區的基礎上，通過優化交通布局，引導城市空間的合理擴展，提高城市的運行效率；城市的交通與用地規劃需要注重公共交通的發展，因為公共交通是解決城市交通問題的關鍵，通過合理的規劃可以提高公共交通的覆蓋率和便利性，從而減少私家車的使用，緩解交通壓力[1]。通過上述分析，選取云南地區作為研究對象具有重要意義。

1.1.2 構建流程

交通—用地規劃協同指標體系構建過程包括以下3 個步驟：第一步，對樣本城市現行的交通、用地相關規劃的指標進行頻度統計和對比分析，這一步驟旨在篩除那些低頻且特殊性較強的指標，以實現指標體系的簡潔和有效性。具體做法是收集大量樣本城市的交通和用地規劃數據，對這些數據進行統計分析，以識別出各個指標的使用頻率，最后篩選出那些普遍適用且具有代表性的指標，為后續的體系構建奠定基礎。第二步，結合國土空間相關政策文件對上述指標進行補充，這里的國土空間政策是國家對國土資源開發、利用和保護進行指導和規范的重要工具，因此需要深入研究這些政策文件，從中提取出與交通和土地利用規劃相關的內容，并補充到指標體系中。第三步，對依據不同原理篩選出的20 種主流的一體化模型使用的變量進行類別整理歸納，具體做法是以模型變量類別為主題檢索相關文獻，再將檢索到的文獻與指標庫指標進行共現分析，通過共現分析，將共現程度高的指標歸類于強相關指標，其余指標歸類為弱相關指標，這一步驟旨在識別出哪些指標在理論和實踐中具有較高的相關性，從而為決策者提供更有價值的參考信息。經過上述3 個步驟，可以成功構建一個交通—用地規劃協同指標體系，為交通與土地利用的協同發展提供了有力的支持[2]。

1.2 規劃指標選取

規劃指標選取中，先對我國云南地區城市的綜合交通體系規劃、“五年”綜合交通運輸發展規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃進行收集和整理，這些資料是構建指標體系的基礎。然后對這些規劃中的指標進行統一標準的表達和統計口徑的規范，這一步驟至關重要，它確保了后續分析的有效性和科學性，同時可對每個指標的內容進行針對性的識別，以便更準確地反映城市的交通和土地利用狀況。在進行統一標準的表達和統計口徑的規范后，可發現這四類規劃的指標存在一定的交叉情況，主要集中在經濟發展、生態環境及人居活動3 個方面，這些交叉點表明城市交通和土地利用之間存在著密切的聯系，它們相互影響、相互制約。然而，這些指標雖然綜合全面，但也存在一些問題：有些指標的研究相對滯后，未能充分反映出現代城市交通和土地利用的新趨勢，例如，對于用地混合、空間質量的關注就明顯不足。

2 交通-用地規劃協同指標體系構建過程

2.1 協同指標體系構建原則

云南地區國土空間規劃是在《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的指導下，對“多規合一”提出的具體要求，是國家對云南地區國土空間規劃工作提出的具體要求。

云南省是我國“三江并流”世界自然遺產核心區，擁有豐富的生物多樣性和自然資源，是全國重要的綠色食品牌生產基地、生態旅游大省、生物醫藥和大健康產業發展基地。云南省國土空間規劃從總體上劃分為3 個層次：第一個層次為滇中城市群規劃；第二個層次為滇東北區域規劃；第三個層次為滇西南區域規劃。第一個層次和第二個層次都屬于省級規劃，由省級人民政府批準實施，第三個層次是市（州）級及以上地方政府國土空間規劃。云南省國土空間總體規劃和城市群、區域、省域三種空間類型下的市縣國土空間規劃共同構成了云南地區國土空間總體規劃。

交通-用地規劃協同指標體系構建需遵從的三大原則：獨立性原則、綜合性原則和可操作性原則。獨立性原則是指在構建交通-用地規劃協同指標體系時，各指標之間應相互獨立，避免重復和交叉，每個指標應當具有明確的含義和獨立的評估標準，能夠獨立反映交通與用地規劃之間的協同關系，這樣可以確保指標體系的客觀性和準確性，避免信息冗余和評估結果的失真。例如，在衡量交通與用地規劃的協調程度時，可以選擇“交通可達性”和“土地利用混合度”兩個獨立的指標。交通可達性主要反映某一地區交通設施的便捷程度，而土地利用混合度則反映土地利用的多樣性和混合程度。這兩個指標分別從不同的角度衡量交通與用地規劃的協調性，相互之間沒有重疊，從而確保了指標體系的獨立性。綜合性原則是指在構建交通—用地規劃協同指標體系時，應全面考慮交通和用地規劃的各種影響因素，避免片面性。一個科學的指標體系應當涵蓋交通和用地規劃的各個方面，能夠綜合反映城市發展的整體狀況[3]。

例如，在評估交通與用地規劃的協同效果時，可以從交通設施覆蓋率、交通擁堵指數、土地利用效率、生態環境質量等多個方面進行綜合考量。這些指標既包括了對交通設施和土地利用狀況的直接衡量，也納入了對生態環境質量等間接因素的考量，從而能夠全面、客觀地反映交通與用地規劃的協同效果?？刹僮餍栽瓌t是指在構建交通—用地規劃協同指標體系時，應充分考慮實際操作的可行性和便捷性。一個良好的指標體系不僅要在理論上具有科學性和合理性，還應當在實際操作中簡便易行，這有助于提高評估效率，降低操作難度，使指標體系在實際應用中發揮更大的作用。例如，在選擇具體的評估方法時，可以考慮采用現有的成熟技術和方法，如層次分析法、熵權法等。這些方法在實際操作中已經得到了廣泛應用和驗證，具有較高的可行性和可操作性。同時，在數據采集和處理方面，也應當選擇易于獲取和處理的數據來源和數據處理方式，以確保實際操作的便捷性和高效性。

2.2 多維導向定性優化結果

2.2.1 目標導向分析結果

交通—用地規劃協同指標體系需緊密圍繞“規模協同、布局合理、生態保護”3 個層面，其中規模協同是落實高水平治理、高質量發展與高品質生活的發展目標之一，在交通與用地規劃中，要充分考慮城市發展的規模和資源環境的承載能力，優化資源配置，并根據城市的人口、經濟、社會等發展需求，合理確定交通設施和用地的規模，避免過度開發或資源浪費，實現交通與土地利用的平衡發展?；谶@個目標，交通—用地規劃協同指標體系中應明確具體的實施辦法，比如建立一套科學的評估體系，對城市交通需求和土地資源進行全面分析，制定出合理的交通與用地規劃方案，并加強城市規劃與交通規劃的協調，確保兩者在規模上的相互匹配。布局合理是落實高水平治理、高質量發展與高品質生活發展的另一目標，在交通與用地規劃中，通過優化交通與土地利用的空間布局，提高城市交通與土地利用的效率?；谶@個目標，交通—用地規劃協同指標體系中，應體現以下幾個方面：根據城市的發展需求和地理特點，合理規劃交通網絡，提高交通路網的連通性和覆蓋面；將交通設施與商業、住宅等用地有機結合，實現土地的高效利用；在重要交通節點上，建設綜合交通樞紐，提高交通轉換效率。生態保護也是落實高水平治理、高質量發展與高品質生活發展的重要目標，在交通與用地規劃中，要貫徹綠色發展理念，保護生態環境，實現交通與環境的和諧共生；要充分考慮生態環境的承載能力，劃定生態紅線，確保交通設施建設和土地利用不突破生態閾值；鼓勵市民選擇公共交通、騎行、步行等綠色出行方式，減少對環境的壓力；在城市交通網絡中，留出一定的生態廊道，保護城市生態環境。以上是基于生態保護下交通—用地規劃協同指標體系構建的重要參考依據。通過規模協同、布局合理、生態保護3 個層面的實踐，可以構建一個科學、合理的交通—用地規劃協同指標體系，這一體系有助于實現高水平治理、高質量發展與高品質生活的發展目標，推動城市的可持續發展[4]。

2.2.2 問題導向分析結果

城市交通與土地利用發展不協同將會引發城市交通擁堵、通勤成本加劇、土地不集約、大氣環境污染等問題，為解決這些問題，需要建立一個交通—用地規劃協同指標體系，該體系應包括生態環境友好、交通—用地規模供需平衡、交通—用地設施配置合理、人口經濟發展等四個核心目標層。首先，生態環境友好是城市交通與土地利用發展的基本要求，在交通—用地規劃協同指標體系中，應將生態環境保護作為首要目標，通過合理的交通規劃和土地利用，減少交通對環境的負面影響。例如，可以通過發展公共交通、建設綠色交通走廊、提高車輛排放標準等措施，降低交通對環境的破壞。其次，交通—用地規模供需平衡是城市交通與土地利用發展的關鍵問題，在制定交通—用地規劃時，應充分考慮土地資源的有限性，合理規劃交通和土地利用規模，實現土地資源的集約利用。例如，可以通過優化城市規劃、加強土地利用監管等措施，確保土地資源的合理配置，實現交通—用地規模供需平衡。再次，交通—用地設施配置合理是城市交通與土地利用發展的重要保障，在城市交通和土地利用規劃中，應充分考慮各種設施的配置問題，包括交通設施、公共服務設施等，只有這些設施配置合理，才能提高城市的整體運行效率，促進城市經濟的發展[5]。

對此，交通—用地設施配置合理是交通—用地規劃協同指標體系制定的核心目標層之一，在該體系構建中，要明確具體的實踐方法，例如，可以通過建設完善的交通基礎設施、優化公共服務設施布局等措施，提高城市的運行效率和服務水平。最后，人口經濟發展是城市交通與土地利用發展的根本目的，在制定交通—用地規劃時，應充分考慮人口和經濟的發展需求，促進城市的可持續發展。在交通—用地規劃協同指標體系中應明確體現出解決該問題的策略，例如，可以通過優化產業結構、加強人才培養等措施，促進人口和經濟的可持續發展。總的來說，建立交通—用地規劃協同指標體系應以生態環境友好、交通—用地規模供需平衡、交通—用地設施配置合理、人口經濟發展等4 個核心目標層為基礎，通過制定科學合理的規劃和政策措施，促進城市的可持續發展。

2.2.3 實施導向分析結果

為了有效地衡量和評估交通與用地規劃的協同程度，需要建立一個科學的指標體系，而在構建這個指標體系時，需要充分考慮指標的計算方法與可獲取性。首先，需要從強相關指標中篩除一些不適合的指標。一方面，有些指標的計算過程過于復雜，需要嵌套或難以統一，例如，“職住平衡指數”雖然能夠反映城市中工作與居住的分布情況，但其計算過程較為復雜，且在實際操作中難以準確測量。同樣，“15 分鐘生活圈覆蓋率”也是一個計算復雜且難以量化的指標，其與“社區醫療衛生、中小學、體育設施覆蓋率”等指標存在一定的重疊。因此，需要從指標體系中刪除這兩個指標。另一方面，還需要考慮指標的重復度和共現度。重復度較高的指標會導致評價結果的冗余，而共現度低的指標則可能無法全面反映交通與用地規劃的協同情況。

例如，“道路網總里程”和“私家車出行比例”這兩個指標，雖然在一定程度上能夠反映城市交通狀況，但它們與其他指標的共現度較低，因此在構建協同指標體系時被刪除。同樣，“居民單程平均出行時間”也是一個重復度較高的指標，因此也被排除在外。

3 結語

本文基于強化多層次規劃統籌協調這一核心要求，圍繞規劃指標在統籌傳遞中的核心功能，選取我國云南地區城市作為研究對象，對已有規劃評價結果進行實證驗證，建立3 個目標層、8 個要素層，最后得出指標的區域交通-用地協調評價指標體系，從而支撐云南地區城市重大戰略需求的理論、方法與實踐，促進國家治理體系和治理能力科學化。