關于國土空間規劃體系下實用性村莊規劃的若干思考

文／曾昕 東營市自然資源和規劃局河口分局規劃服務中心 山東東營 257200

引言：

在社會發展新環境中,我國各地鄉村振興戰略逐步實施,然而一些鄉村眾多資源得不到統籌安排,出現浪費現象,削弱了鄉村和地區的發展力量。2019 年國務院發布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確村莊規劃為城鎮開發邊界外的詳細規劃，是鄉村地區開展各項建設活動的法定依據。近年來，為了貫徹落實鄉村振興發展戰略，有序推進“多規合一”的實用性村莊規劃編制工作，各省市也相繼出臺了相應的村莊規劃編制指南，旨在統籌鄉村地區各類資源、優化鄉村地區規劃管理，因此,各區域政府應督促鄉村振興戰略實施者注重鄉村規劃的質量,堅持從容建設的原則,使村莊規劃有序發展,有效地利用鄉村資源,實現可持續發展目標。

1.國土空間規劃的定義

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發、保護、建設活動的基本依據。其是將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等規劃融合為統一的國土空間規劃，進行國土空間開發和保護，具體來講包括三個方面內容：總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。國土空間規劃是整個規劃體系的基石。所謂的規劃，就是設定規劃對象的目標，以及為實現該目標需要的路徑。國土空間規劃主要是以國土空間作為規劃對象，國土空間作為一種地域空間，是人類生產和生活的環境和場地，由海洋國土空間和陸地國土空間構成。如果說經濟發展需要規劃建設作為保障手段，那么國土空間的治理手段就是國土空間規劃。如何管控國土空間開發和保護行為，減少因為過度開發對生態環境造成的破壞，是目前國土空間規劃面臨的一道難題。國土空間整治的內容主要有生態保護修復、優化開發保護的格局、國土空間用途管制、國土綜合治理等。多數學者和研究機構認為：國土空間的治理目標就是實現山清水秀的生態空間、高效集約的生產空間、適度宜居的生活空間，真正形成國土空間發展的可持續、開發保護的高質量、空間治理的公平和高效率。簡單地說，就是構建和諧、美麗的宜居家園。因此，國土空間規劃本質上就是構建美麗宜居家園的空間管理模式[1]。

2.國土空間規劃體系下的村莊規劃內涵

根據《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，當前國土空間規劃體系基本框架為“五級三類四體系”：“五級”是指國家、省、市、縣、鄉鎮組成的五級國土空間規劃；“三類”是指總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃這三種規劃類型；“四體系”則是指規劃編制審批體系、規劃實施監督體系、法規政策體系、技術標準體系。因此，村莊規劃在現行國土空間規劃體系中屬于鄉鎮級詳細規劃的范疇，與城鎮開發邊界內的控制性詳細規劃共同構成區域性詳細規劃。對于城鎮開發邊界外的鄉村地區，可以以一個或幾個行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃，作為詳細規劃，報上一級政府審批[2]。

3.基于國土空間規劃的實用性村莊規劃原則

3.1 以人為本

實用性村莊規劃的根本目標是提升農村地區人民生活水平與經濟發展水平,因此,該項工作的基本原則就是以人為本。在開展鄉村規劃過程中,要始終站在農村居民的立場上,通過實地探訪與考察,了解當地人亟待解決的問題,并將其納入規劃方案,進而通過合理規劃,妥善解決當前存在的矛盾,以滿足農村居民的實際需求。

3.2 城鄉統籌

近年來,我國的城市化發展速度不斷提升,城市與鄉村之間仍存在一定差距。因此,在實用性村莊規劃中,要通過國土空間規劃實現城鄉地區的統籌發展,在提升鄉村地區經濟發展水平的同時,進一步縮小城鄉差距,實現城鄉建設的一體化發展。在規劃過程中,要始終堅持城鄉統籌原則,實現對城鄉地區資源與空間的合理分配,以及鄉村地區公共資源與產業類別的規劃與管控,進而消除城鄉隔閡,以促進鄉村地區的進一步發展。

3.3 因地制宜

因地制宜是開展實用性鄉村規劃的重要工作原則,我國地域廣闊,鄉村地區眾多,各地區之間的經濟、文化發展水平各不相同,其在發展過程中所面對的問題也存在較大差異。因此,在進行實用性村莊規劃過程中,相關部門要深入鄉村進行實地探訪,了解當地的實際情況,即使是鄰近的村莊,也要分別考察,真正實現因地制宜,促進鄉村地區的穩步發展[3]。

4.新時代國土空間規劃體系下村莊規劃面臨的問題

4.1 城市極化與村莊變遷

隨著城市化進程的推進，城鎮的擴張將對鄰近城鎮的村落產生一定的壓力，從而造成更多的土地非農用地。而土地是農村發展的重要媒介，土地的無農性會嚴重制約著農業的發展和轉型，導致農民的收入下降。而遠離城鎮的村莊，大部分的年輕人向城鎮發展，留守問題由隱性向顯性轉變，村莊的“空虛”也開始顯現。由于青壯年都往城里發展，而鄉村又缺少勞動力，所以大量的土地荒廢了。

4.2 鄉村規劃工作流于形式

目前，部分農村規劃工作存在走過場的現象，有的部門并未依據具體情況制定具體的規劃。比如：在鄉村規劃中，有關部門只顧著房屋的構造和美感，而忽略了鄉村工業的發展；有的部門常常只是在房子的外觀上做一些簡單的油漆；一些地方為了應對上級的視察，還用綠色的布料覆蓋裸露的山體。這類行為既不能滿足村莊的規劃需要，也會對村莊的規劃效益產生很大影響。

4.3 人居環境與產業發展

長久以來，各有關部門在制定村莊規劃時，都有各自的側重。建設管理機構通常圍繞著村莊進行規劃，著重于村莊的布局與布局、環境改善、景觀改造。這樣的設計和改造，完全是照搬了別的村子的計劃，并沒有考慮到村子的實際情況，比如產業的研究、項目的規劃等等，都是紙上談兵，因為不能適應當地的環境而半途而廢。農業主管部門主要負責的是生產和工業的建設，一般都是以村莊為中心，對周圍的環境和村莊的規劃并不關心。也存在著多個部門交叉管理的問題，使農村真正的振興難以實現[4]。

4.4 村莊規劃工作相對滯后

村莊規劃建設中存在著大量的違章建筑，其原因是規劃的滯后。在一些地方，由于缺少一個統一的規劃規范，使得村莊規劃存在著很大的隨意性，從而造成了村莊規劃的落后。在此背景下，有關部門難以對村莊規劃進行統一的規劃與執行，從而極大地制約了農村土地的規模化、集約化利用。

4.5 基礎設施建設落后

鄉村建設中存在著嚴重的基礎建設問題。一方面，鄉村地區分布較廣，很難進行相關的配套設施和鄉村治理。同時，農村地區的基本生活設施、污水管網、道路交通、教育文化、農村綠化等都很難有效地進行。在沒有得到足夠的保障的前提下，農民的幸福和滿足感也比較差[5]。

5.基于國土空間規劃的實用性村莊規劃策略

5.1 強化管控人員的村莊規劃意識

村莊規劃工作本就是一項需要管控人員具備一定專業技術的工作,因此,區域政府應在國土空間規劃體系下增強村莊規劃相關管控人員在工作過程中的村莊規劃意識,使相關管控人員將村莊規劃作為工作重點,并引領其加強探究提高該項工作執行水平和質量的有效方法,以便在整體上提高村莊規劃工作執行的專業性,促使鄉村規劃工作全面且有效地開展。例如,區政府可以依據實際情況組織相關管控人員參與培訓機構的培訓工作,并將服務對象覆蓋縣級以上的專業技術人員,這樣不僅可以提高村莊規劃工作中相關管控人員的工作執行意識,還能讓該類人員在學習的過程中了解規劃工作執行的常識,了解規劃工作在實際執行過程中存在的重難點。這樣不僅可以把控村莊規劃工作各開展階段的執行成效,還能在整體上加大村莊規劃建設管理力度,穩步提升區域經濟。另外,如果相關管控人員具備完整的規劃常識,還可以在執行工作時將村民的主體地位充分體現,并依據相關區域部門完善的村莊規劃相關配套文件積極有效地改善村莊規劃的表達方式,這樣不僅可以使實際操作的村莊規劃方案便于村民理解,還可以使方案在后續執行的過程中成為編制專項技術指導文件,確保村莊土地綜合管理工作中的生態治理和生態修復及鄉村振興等相關工作得到高效率的推進和完成。

5.2 重視產業科學引導

在國土空間規劃制度的支撐下，充分考慮鄉村各個行業的發展，對其總體格局加以充分考慮，以此讓村莊規劃項目的有效實施和規劃建設等有更加科學的保障，整體增強鄉村經濟社會發展。另外，在產業科學指導工作受到政府充分關注之后，也將使村莊的規劃對象更為明晰，規劃項目實施更加具有可行性，從而給其在未來規劃中的規劃能力增強、經濟效益提高等必要的保障。而在此期間，政府還要求有關單位領導和工作人員也可以發揮自己的職能作用，對村莊規劃中的產業科學指導工作加以深度探討，從而使得其規劃的作用更為突出。

5.3 開放協調理念

在國土空間規劃活動中，要按照生態文明的概念，改變傳統的觀念和方法，以滿足現代性的需要。國土空間規劃必須講究協調性與開放性，有效的進行國土空間結構的優化。隨著市場經濟的蓬勃發展，通過樹立開拓、協作的意識，能有效地給市場經濟建設帶來活力，也可實現跨區域規劃，確保過渡空間的順利進行。各地區在規劃過程中，需要認識跨區域的作用，并將其與周邊區域規劃更好地結合起來，在經濟發展過程中，使各區域的資源和要素到合理應用，進而使得村莊規劃可以得到進一步的優化。

5.4 增強村莊規劃布局

在國土空間規劃框架下，要進行科學合理的鄉村規劃。需要完善村莊規劃體系，做好村莊規劃與土地規劃互相結合，也是建立和落實村莊整體規劃的基礎，相關單位要給予重視。在整體規劃過程中，既要與村莊現狀進行協調，也要進行監測與管理，形成完整的村莊規劃體系，合理的促進整體規劃的執行，避免糟蹋耕地、低效利用的現象。村莊建設應當按照科學研究的方式，根據中國實際狀況，對所有村莊進行詳細研究，通過調查分析村莊的各種數據水平，再利用大數據分析平臺，產生可視化的統計結論，以便對村莊實施動態管控。

5.5 廣泛吸收社會各界的參與

在規劃的全過程中，要有村民的參與，主要包括：信息收集、方案執行、規劃內容的確定、規劃目標的確定、區域問題的診斷等。例如將“參與性村莊規劃”應用于一個村莊的規劃工作中，收到了良好的效果。通過開展參與式規劃，可以產生一種科普效應，村民們可以在與規劃者的交流中，達到對村莊資源的科學認識；它可以加強村民的團結，促進村民的自治。在持續不斷的協商和討論中，村民們會發表自己的看法，并積極地表達出自己的想法與觀點，但是，即便是這樣，也并不代表著所有人的愿望都會得到滿足，因為有些人的愿望僅僅是為了自己的利益，比如他們想要讓自己的家門變得更寬敞、想要建立一個新的鄉村、想要擁有與之相匹配的基礎設施等等，所以，必須要經過慎重的考慮，才能做出正確的選擇。另外，要使村民委員會和村委更好地合作，才能達到較好的公共參與效果[6]。

5.6 村莊區域的空間治理

村莊是否能夠形成一個高效的自然生態系統，關鍵在于對村莊區域空間進行合理的調控。村莊空間是保障自然環境與村莊聚落的相互關系，體現了人與自然的和諧關系。鄉村生態空間的構建應遵循生態適宜性原則。將村莊空間劃分為多個評估測量單元，根據評估指標的不同指標，確定相應的生態敏感性得分。用分數的取值范圍來確定村莊的控制范圍。將地域空間劃分為一個網格的評價單元，根據各個生態因子的分項進行權重疊加，從而得到一個生態綜合評價值。根據各評估值的間隔確定各評估單元的分級，并對鄰近的評估單元進行合并。通過對地域敏感度的劃分，指導村莊的空間開發。這樣可以讓村莊的發展更加的科學、合理、生態。重點突出的生態敏感帶是指嚴格的保護區，不允許人類在這一地區進行破壞生態環境的活動。對淺層生態敏感區域的開發要加以限制，禁止進行大型的工程建設。

5.7 聯系實際，依托當地特色

規劃的制定要根據實際情況來進行，針對不同的特色村莊，要有相應的規劃設計。例如農業特色村莊的規劃設計要注重保持和發揚本地的農業特色，同時合理規劃利用土地資源，提高土地的產值和效益；旅游特色村莊的規劃設計要注重開發和利用當地的文化和旅游資源，打造品牌、創新營銷手段，提高村莊的知名度和吸引力；工業特色村莊的規劃設計要注重發揮產業優勢，吸引越來越多的企業在此投資等。不同類型的村莊在規劃設計時需要注重其實際情況和特色，在發掘和利用當地特色資源的同時，要合理規劃、科學布局，賦予村莊更多的活力和魅力。

5.8 可持續發展規劃

近年來,隨著環保意識的不斷增強,人們對居住環境提出了更高的要求。但部分地區存在經濟發展需求與環境保護工作之間的矛盾,一些鄉村為了發展經濟,盲目引進對環境污染較大的工業企業,雖然短期內提升了經濟效益,但從長遠角度看對自身的發展十分不利。首先,在實用性村莊規劃理念下,規劃部門要在經濟發展與環境保護之間找到平衡點,在不對生態造成較大影響的前提下,評估入駐企業,選擇污染小、經濟效益理想的企業。此外,可持續發展的實現還必須以鄉村實際需求為依據,制定針對性的政策性規劃,并在國家政策的指導下,進行科學、有效的鄉村規劃。各地區政府部門也要積極參與,制定出符合鄉村地區實際情況的激勵政策,進而提升鄉村居民的參與度,加快規劃戰略的實施。最后,要做到立足鄉村自身資源優勢,合理利用村莊資源,提高資源使用效率,從根本上避免村莊資源浪費,真正意義上實現鄉村振興建設的可持續發展。

5.9 制定村莊公共服務設施和基礎設施建設方案

一要站在倡導綠色環保理念、保持優良生態、保護人民健康的角度，做好規劃的全面考察。在掌握村民居住數量，居民點分布，公共社公共服務設施半徑、所占區域面積等基礎數據之后，合理設置公共設施數量、服務類型、建設標準，通過信息化手段判斷居民日常生活應用是否滿足，服務單體質量和總體水平是否達到合格標準。二要根據地域經濟不平衡、文化地域差異大的特點，合理布局基礎設置位置。選擇共性的村莊文化活動中心，開展集中農貿市場建設，加速衛生醫療等基礎設施建設，推進垃圾分類處理、加強供電、電信等公共設施建設，進行整體布局，切實使公共設施、基礎設施建設與村莊服務中心、文化中心、居民活動中心，在建筑總面積、服務工作半徑、輻射覆蓋范圍等方面達到協調統一。三要重點圍繞生產、生活、生態三個方面完善基礎設施建設，進行農田基本水利建設規劃，提高農田質量，增加耕地面積。同時，要將鄉村巷道建設、主輔路建設、村村公路相連建設，以及通信基站等服務設施建設相協調，改善居民生活條件。生態類建設的重點要體現在污水排放、環境衛生、垃圾堆放點設置，以及日常生活污水處理、生產廢水處理、生活廢棄物處理等方面，采取集中收集、集中處理的方式，不斷提高鄉村生態環境質量。

5.10 增強環境的保護與管控

在進行村莊規劃過程中，難免改變農村用地的自然屬性，這就要求國土空間規劃人員把握底線，對土地規劃的合理使用范圍進行從嚴把控，農村建筑在規劃與設計過程中應以保障生態環境為主要原則，盡量減少耕地浪費，以確保村民的生命之源。在做好村莊規劃工作中，首先必須把村莊發展計劃和社會經濟建設規劃有機地結合，對農業生產的建設與開發、道路交通的建設和農村居民點的建設有統籌的規劃引導，將土地發展計劃和其他形式的建設計劃有機地結合，以把握好總體的發展。最后，必須針對各個村莊不同的開發形式和建設要求，對村莊的用地進行整體規劃的安排，以正確高效的使用村莊建設用地，確保了村莊規劃的順利完成[7]。

結語：

在國土空間規劃體系下,相關管理人員應在社會發展新時期積極探討國土空間規劃體系下村莊規劃的策略,提高村莊規劃質量,達到村莊規劃工作預期的執行效果。