國土空間規劃背景下農村土地規劃策略

文／趙權 舒城縣自然資源和規劃局千人橋鎮自然資源和規劃管理所 安徽六安 231300

引言：

農村土地規劃是在農村地區實現土地資源高效利用的重要手段，是促進農村發展，增加農民收入的重要載體。而隨著農村現代化戰略的不斷實施，原有的農村土地規劃策略表現出明顯的不適應性，在具體實施上也呈現出管理滯后、環境惡化等負面問題，這是不符合當前國土空間規劃體系要求的，其迫切需要以科學發展的眼光，實施可持續性、因地制宜的土地規劃策略，這是提高農村土地資源合理利用的重要基礎，同時也是發揮農村土地資源社會、經濟等效益的關鍵所在。

1.農村土地規劃現狀與挑戰

1.1 閑置土地分布不均與集中性不足

現階段的農村土地規劃中，存在嚴重的閑置土地分布不均勻問題，并呈現出較差的集中性。所謂閑置土地資源，主要是指不從事農業生產且尚未開發利用的土地。此類土地分布的不均勻，使得部分地區在可利用的土地資源上表現出極大的差異，嚴重制約了土地資源的高效利用。此外，閑置土地資源的分散性，也給土地整治、規劃利用等工作帶來了一系列難題，難以從根本上對其進行統一的規劃與管理，導致土地資源利用率長期得不到提升，浪費問題極為嚴重。若是能對這些閑置土地資源進行充分的利用，將進一步為農村經濟的發展提供助力。因此，農村土地規劃應重點對閑置土地分布不均勻與集中性不足的問題進行解決[1]。

1.2 土地規劃與農村土地治理的滯后性

當前農村地區土地規劃與治理存在嚴重的滯后性問題，其開展規劃與治理工作，依然以傳統的思想理念為指導，未能意識到農村發展已經進入到新的時期，對土地資源的利用需求也產生了新的變化，導致其所開展的規劃工作無法從根本上貼合農村發展實際，與實際需求之間產生了較大的差異。不僅如此，農村土地規劃與治理在方式方法上也比較落后，如復墾標準差異、整治技術水平落后等問題，嚴重制約了土地治理效果的提升，對土地資源的利用帶來了不利影響。此外，信息化技術應用不足，土地數據的收集、整理手段落后等問題，也給農村土地規劃帶來了不利影響，影響農村土地利用效益的提升。

1.3 對生態環境的負面影響

生態環境問題是農村土地規劃所面臨的一個重要問題。在部分農村地區，開展土地規劃工作的時候，未能意識到生態保護的重要作用，存在一定的生態功能區劃分不合理，環境保護執行不到位等方面的問題，比如說農業用地的肆意開發、建設用地的持續擴張等，很大程度上對生態系統的穩定性形成了影響，使得可持續生態發展難以為繼。此外，農村土地在過去一段時間內所開展的土地復墾開發活動，如土壤移動、礦業開發等，引起了嚴重的水土流失、生物多樣性減少等方面的問題，是對生態環境的嚴重破壞。另外，部分農村地區在土地規劃中，由于低估生態資源的價值，使得生態保護問題得不到重視，生態性指標一度在土地規劃中被刻意忽視，加劇了生態環境的惡化[2]。

2.國土空間規劃背景對農村土地規劃的指導思想

2.1 可持續發展

農村土地規劃旨在實現對土地資源的合理利用，體現土地資源在經濟及社會方面的價值。國土空間規劃背景下，為實現對農村土地資源的優化配置，應當立足未來，以可持續發展的思想指導農村土地規劃工作的展開。這要求農村土地規劃應當注重保護農村生態環境，合理利用土地資源，避免過度開發和破壞自然環境，保持農村地區土地的生態功能和生物多樣性。在土地資源的利用方面，也要遵循可持續利用的理念，合理對農田、林地、草地等不同類型土地進行規劃，確保土地資源的長期供給。此外，農村經濟的可持續發展也是農村土地規劃的重要思想，通過合理規劃利用土地方式，推動農業產業的升級和轉型，提高農村經濟的影響力和可持續發展能力。

2.2 因地制宜

因地制宜是農村土地規劃的基本指導思想。我國國土遼闊，農村地區分布廣泛，不同地區之間的土地資源構成和分布差異較大，且具備不同的生態環境和地理特征。這就要求土地規劃要根據當地的實際情況，采取相應的規劃策略，以實現對土地資源的優化配置，符合當地經濟發展及生態環境保護方面的需要。因地制宜的指導思想要求在開展規劃時，要根據當地的地理、氣候、土壤等資源和環境特征，合理規劃土地利用方式，充分發揮土地資源的優勢，避免盲目復制，以確保規劃可行性。另外要充分尊重當地農村的發展階段和特色，結合農村產業結構、生產方式以及農民的生活習慣和文化傳統，因地制宜地確定土地規劃方案，提出切實可行的措施[3]。

2.3 鄉村振興

鄉村振興是黨和國家所制定的宏大發展戰略，指出農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本問題，必須始終把解決好三農問題作為全黨工作的重中之重。國土空間規劃背景下的農村土地規劃應當緊密結合鄉村振興戰略，推動農村土地的集約利用和農村人居環境的改善，提升農村地區的綜合功能和整體形象。這要求農村土地規劃要合理利用農田、林地、草地等類型的土地資源，促進農業產業的升級和轉型；要支持鄉村產業的發展，根據當地產業基礎和資源情況，合理規劃農村產業園區、農業示范區等，促進與鄉村經濟的融合發展。

2.4 生態優先

國土空間規劃背景下，農村土地規劃應遵循生態優先的指導思想。農村地區被開發程度較低，往往擁有極為豐富的自然資源及保護良好的生態系統，這對維護區域生態平衡，保障生物多樣性方面，有著極其關鍵的作用。以生態優先的思想開展對農村地區的土地規劃，有利于生態環境的修復和保護，推動農村生態文明的建設。生態優先思想要求農村土地規劃不得走過去“先破壞，后修復”的老路，不得以犧牲生態環境為代價進行土地資源的開發利用。要求土地規劃優先考慮對生態環境的修復和保護，合理劃定生態保護區域、濕地保護區、水源保護區等，保障重要生態功能的完整和穩定。

3.國土空間規劃背景下農村土地規劃策略探究

3.1 進一步明確土地規劃目標

農村土地規劃工作的展開，需要有明確的目標指引，這不僅可以提高土地規劃工作的效率，還能夠提高土地規劃方案的針對性。可以說，明確的土地規劃目標，是指導農村土地規劃工作展開的關鍵所在，在實際開展土地規劃的活動中，要想確保規劃方案的科學合理，就必須要有明確的規劃方向作為指引，形成詳盡的規劃內容，將規劃重點予以突出，以幫助規劃人員根據農村地區的實際情況，制定更為科學合理且符合實際的土地規劃對策，促使其可以把握農村土地規劃的重難點，借助于細節上的調整和優化，實現土地規劃管理工作的穩步推進，提高農村土地資源利用效率的同時，節約規劃過程所耗費的時間和精力，達到事半功倍的效果[4]。

3.2 借鑒國際相關土地規劃經驗

農村地區土改和規劃工作存在一定的盲目性，在有關制度的確立方面，應當積極借鑒發達國家的一些經驗，以盡可能的少走彎路，提高土地規劃的科學性。發達國家針對土地規劃有著完善的法律體系和系統制度，可以為我國農村地區土地規劃提供一定的參考。如德國《土地整治法》中，就提出自然保護區的規劃理念，強調土地規劃要注重對生態環境的保護，并說明了要提高公民對土地規劃的參與度，以保證自身的合法權益。這些都對農村地區土地規劃有著借鑒價值，應當予以重視，提高農民在農村地區土地規劃中的參與度，促使土地規劃成果可以符合農民利益，滿足農村經濟發展的需要。

3.3 嚴格控制新增建設用地

現代化新農村的建設對土地需求是比較強烈的，要想實現鄉村振興的宏大戰略，增加建設用地是在所難免的，這就使得耕地保護與經濟建設之間的矛盾也日漸突出。在當前國土空間規劃背景下，要想實現農村土地規劃任務的順利完成，不僅要立足于農業農民角度，對耕地資源予以保護，同時也要具備發展的眼光，合理對土地用途進行規劃，這就需要規劃人員科學處理土地資源保護與開發之間的關系，力求實現兩者的協調。規劃人員可在規劃中引入價格機制，對需要保護的耕地，以高價措施進行保護，要求不得進行開發侵占，或以同樣性質的耕地進行替換，按照規定補償農民耕地損失。而違法建筑占用耕地進行建設的行為，則要進行懲處，以確保新增建設用地得到嚴格的控制，實現農村土地資源利用與開發之間的平衡。

3.4 培養新型土地管理人才

規劃人員作為實施土地規劃的主體，其專業素養水平對土地規劃的效果和質量有著直接的影響。特別是當前國土空間規劃背景下，農村土地規劃工作對人才素養提出了一定的要求，其不僅要具備一定的土地規劃知識和管理技能，還要掌握一定的現代化規劃手段，擁有對雷達、航拍圖片的分析、解釋和判斷能力，借助于現代化技術手段，推動農村土地管理政策的有效落地，實現農村土地的科學規劃。由此可見，農村土地規劃工作，還需要專業人才來實施，而后才能推動規劃質量的不斷提升。這就需要做好人才的培養和引進，與高等教育學校形成人才合作培養戰略計劃，為農村土地規劃培養并輸送一批高質量人才。對于現有的管理人才，則可通過系統培訓、在崗教育等工作的展開，提高其理論知識層面，逐步形成全面的土地知識管理體系，以進一步支持農村土地規劃與管理工作的展開[5]。

3.5 采取個性化土地規劃模式

因地制宜是農村土地規劃的一個重要原則，我國農村由于地理區位的不同，使得其自然環境、經濟發展、人文風俗等方面有著巨大的差異，不適用于特定政策的普遍推廣，需要通過個性化的土地規劃，來促使其可以更為符合當地農村實際。因此就農村土地規劃而言，以國土空間規劃要求為指導固然重要，但同時也要注意因地制宜的去實施，根據當地實際情況以提升土地規劃工作的可行性。比如說，在經濟落后的農村地區，其土地規劃應當以扶持產業、發展經濟為主要目的；地質條件較差，易發生災害的山區農村，其土地規劃要更為傾向于自然災害的預防，或實施集體搬遷的策略，尋找更為宜居的地方建立新型的農村；糧食重點生產地區，宜注重對農田的保護，設置保護區域，建設現代化、高標準農田，以體現其農業生產的重要任務。農村土地規劃中，不斷總結經驗和教訓，將行之有效的規劃模式向具備同樣地域特征的地區進行推廣。

3.6 完善農村土地規劃體系，提高村民參與度

農村土地規劃涉及到的內容較多，表現出一定的系統性和綜合性，其參與主體又各自承擔著不同的責任，使得土地規劃工作難度較大。國土空間規劃背景下，應當對農村土地規劃體系進行進一步的完善，對不同主體的責任進行明確，以促使不同部門之間得以協調工作，共同促進土地規劃方案的實施，推動土地資源規劃管理舉措的落實，實現農村土地資源的優化配置，發揮其應有的社會及經濟效益。進一步強化政策引導，科學對農業用地、建設用地進行分配，根據現有的法律體系，通過土地確權工作來對農村土地資源進行科學的利用和保護。需要注意的是，農村土地資源與農民之間存在著密切的利益關系，農民的支持是土地規劃策略得以實施的重要動力，因此土地規劃應當做好在農村地區的宣傳，以增進農民對土地規劃方案、內容及細節上的了解，同時也深入了解農民的需求，引導其參與到土地規劃工作中來，推動現代化農村的建設[6]。

3.7 平衡農業生態空間規劃

現階段，我國農業穩步發展，為進一步提高土地規劃的可靠性，應當嚴格遵循現行標準實施規劃，力求穩定推進以解決工作中所面臨的多方面問題。重點考慮三農問題，根據以往的思維模式來看，三農問題的解決至關重要，以農業為基礎、以農村為核心、圍繞農民所展開。但從當前農業經濟發展現狀來看，在順序上出現了一定的混亂問題，并未掌握多種工作同步發展要領，無法形成穩定的農業生態，應當對此予以重視。故而，在實際開展工作中，應當基于經濟發展情況，充分考慮平衡發展的需求，提高規劃工作的適應性，促使其能夠符合當地發展的需要。農村地區所擁有的資源，要結合實際情況進行規劃，以建立起可持續發展的模式，實現資源的長久利用。用以發展建設的土地，要在原有的內容上進行進一步的改進和優化，推動農村旅游等產業的發展，并根據評價發展規則，實施行之有效的保護，提高整體發展的可行性與可靠性。嚴格遵循標準展開規劃工作，減少規劃的盲目性，通過科學的策略提升規劃質量，進而實現農業生態空間的平衡發展。

3.8 加強土地交易中的宏觀調控、市場監管與政府引導

首先，針對土地交易要建立起完善的市場宏觀調控機制。政府及有關部門，應當根據國土空間規劃戰略，制定科學的土地供應規劃，對建設等性質的用地總量及結構進行約束，并對土地的出讓方式、手段等，通過政策來進行引導，促使土地資源可以朝著高效農業、優質產業等方向上流動，從根本上保證土地資源的利用效率。

其次，要注重對土地交易的市場監管。政府及有關部門要形成健全的監管制度，對土地的交易行為進行動態化、全面化的監督和管理，對出讓、流轉、抵押等性質的交易行為，予以公正和公開，進一步對交易程序和行為進行約束，依法對非法交易行為進行打擊，確保土地交易市場的公平公正，推動交易活動的有序進行[5]。此外，要注重政府的引導作用，通過土地政策、財政補貼等手段，鼓勵農民參與到土地的經營和流轉工作中來，進一步推進土地規模化經營，實現對土地資源的高效利用。不僅如此，政府還要鼓勵和引導農民成立農業合作社、家庭農場等新型的農業經營主體，進一步促進農村產業結構的不斷優化，推動農村產業的融合發展，實現農村土地資源的優化配置和高效利用[7]。

3.9 保障生態安全與生態服務空間

生態紅線是保證生態安全與生態服務空間的基本線，在開展農村土地規劃中，應當嚴格生態紅線，對用地擴張行為進行控制，采取針對性的管控策略，保障基本的生態安全與生態服務空間。農村土地規劃應當明確劃定生態保護區和生態功能區，對生物多樣性、自然景觀、水源地、地質地貌等重要生態要素進行保護。劃定生態紅線，嚴格控制河湖庫岸、山體、森林、濕地等生態脆弱區域的開發建設，確保生態安全底線不被突破。農村區域的自然生態和人工生態空間，如濕地、河流、林地等，其能夠提供重要的水源涵養、土壤保護、氣候調節等方面的生態作用，應當注意進行保護。制定生態環境保護與修復規劃，對受損的生態系統中展開，以實現對生態的修復，恢復生態服務功能。如水土保持治理、退耕還林、濕地修復等計劃。農田生態保護方面，應在規劃中設置農田保護區和農田生態景觀帶，制定合理的耕地保護政策，采取措施減少農業面源污染，保護耕地生態系統的健康[8]。

結語：

綜上所述，國土空間規劃背景下，農村土地規劃工作也面臨著新的挑戰，如何應對這些挑戰，提高農村土地規劃的科學性和有效性，是當前我們需要關注和解決的問題。現階段的農村土地規劃存在一定的閑置土地分布不均勻和集中性不足、管理滯后、生態環境破壞嚴重等問題，對此要進一步明確規劃目標，借鑒先進的土地規劃經驗，從完善土地規劃體系，平衡農業生態空間等方面入手，對農村土地實施科學的規劃，以充分發揮土地資源的社會和經濟效益，實現鄉村振興的宏大戰略目標。