海南自由貿易港背景下萬寧國土空間開發保護策略研究

文／王萌 中規院（北京）規劃設計有限公司海南分公司 海南海口 570100

引言：

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。在中國（海南）自由貿易試驗區（港）、“一帶一路”等重大戰略機遇下，萬寧市為滿足生態優先、高質量發展、高品質生活、高水平治理的發展要求，積極探索深化國土空間供給側結構性改革路徑，提升國土空間品質和利用效率，增強國土空間治理能力，進而促進萬寧經濟社會實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展[1]。

1.萬寧市概況

萬寧市位于海南島東南部沿海，陸域面積約1904 平方公里，海域面積約2783 平方公里，常駐人口為54.6萬人，擁有宜人的氣候、優質的岸線、旖旎的自然風光，是世界長壽之鄉，同時還享有世界沖浪勝地、中國檳榔之鄉、中國書法之鄉、中國武術之鄉等美譽。

2.萬寧國土空間開發保護策略

2.1 空間統籌，優化國土空間總體格局

2.1.1 打造區域協同最美濱灣城市

為將萬寧市打造成區域協同最美濱灣城市，以區域發展現狀為基礎，深化落實海南省國土空間總體規劃提出的跨市縣協同要求，積極融入海南自貿港建設，打破行政邊界束縛，打造區域一體化的國土空間格局[2]。

（1）協同瓊海：加快環島旅游公路建設，促進萬寧山欽灣一山根灣旅游度假區與博鰲特別規劃區融合發展；發揮山根灣、山欽灣的優質濱海資源和旅游度假設施的優勢，與博鰲共同構建以文化交流及醫療先行先試為核心功能的區域一體化發展區。

（2）聯動陵水：協調日月灣、石梅灣、南燕灣、神州半島與陵水香水灣、分界洲島等濱海片區功能，突出萬寧在體育旅游方面的優勢，共同打造差異互補的世界級濱海旅游度假集群。

（3）融合瓊中：充分發揮優越的自然生態環境優勢，強化西部旅游公路建設，積極融入海南熱帶雨林國家公園建設，共同構建以生態涵養與生態旅游為主的“生態圈”，共同守護生態家園的綠水青山。

2.1.2 錨固環山抱田望海生態格局

為提升萬寧市生態格局，基于現有生態資源，構建“三園、五區、五河，環山抱田望海”的生態保護格局，塑造具有重要生態價值的熱帶陸海生境。三園：一個國家公園：海南熱帶雨林國家公園；兩個國家級自然公園：海南興隆僑鄉國家級森林自然公園、海南老爺海國家級海洋自然公園。五區：一個國家級自然保護區：大洲島海洋生態國家級自然保護區；四個省級自然保護區：六連嶺省級自然保護區、低地雨林省級自然保護區、大花角省級自然保護區、青皮林省級自然保護區。

2.1.3 優化全域農業發展格局

從萬寧市全域農業發展現狀出發，落實糧食安全戰略，發揮萬寧農業資源優勢，以農業生產承載規模評價、農業生產適宜性評價、海水養殖適宜性評級為依據，構筑五大農業功能區。

2.1.4 構建全域開發建設格局

統籌城鄉發展，優化城市功能布局，集中布局承載城鎮生產、生活、生態功能的城鎮空間，構建“—軸一帶兩廊四區”的空間格局。其中，一軸指的是沿東線高速公路、東環快速鐵路的縱向空間發展軸線。一帶指的是以濱海旅游公路串聯的濱海產業發展帶。兩廊指的是沿萬洋高速公路、省道304 的主要山海通廊，是輻射帶動西部內陸腹地的重要通道。四區指的是環小海產城融合發展區、大興隆山海旅游集群發展區、龍滾—山根灣—山欽灣產業發展區和西部內陸生態保育區。

2.1.5 完善陸海統籌發展格局

為使萬寧市海陸資源形成有機聯動，實現統籌發展，在海南自貿港政策基礎上，對陸域海域資源進行統籌，并構建“生態保育區、城鎮發展區、濱海產業區和海洋功能區”四大功能區，把山區、城鎮、產業園區、港口、海洋等要素整合成一個統一、協調的復合系統，實現對內聯系腹地、對外鏈接海洋的雙向開放陸海統籌格局。

2.1.6 建立歷史文化保護格局

萬寧市國土空間規劃中，為有效保護歷史文化，以“保護為主，搶救第一，合理利用，加強管理”的方針為指導，依據文物部門公布的具體范圍來劃定文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶。同時，加強非物質文化遺產的收集、整理、研究和保護利用，積極培育，確保非物質文化遺產的傳承和發展。

傳統村落保護：加強對東方村、扶峰村、貢舉村等多處具有歷史文化特色傳統村落的保護，加強對其村落整體格局和村內歷史民居的保護。加強對傳統村落文化挖掘，在嚴格保護村落整體格局和歷史民居的基礎上，積極引導特色觀光旅游發展[3]。

文物古跡保護：嚴格保護東山嶺摩崖石刻群、青云塔、潮州會館、荊王太子墓、萬安州城址、曲沖文氏宗祠、許敦仁故居、踏頭遺址、六連嶺革命根據地舊址等9 處省級文物保護單位和許敦仁墓、鐘家宅、萬城革命烈士陵園等48 處縣級文物保護單位。

非物質文化遺產保護：建立健全非物質文化遺產和優秀傳統文化的保護體系，保護后安刀鍛造手工技藝省級非物質文化遺產和竹器編織手工技藝、鹽墩煮鹽手工技藝、放花燈習俗、軍坡節、舞龍習俗、錢鈴雙刀舞等7 項非物質文化遺產。

2.1.7 統籌重點片區空間格局

統籌環小海產城融合發展區和大興隆山海旅游集群區空間格局。對于環小海產城融合發展區，首先構建以萬城為核心的產城融合發展區。跳出以往各自為陣的發展模式，合理劃分城區、園區功能區。突出中心城區配套服務職能和園區的產業引擎作用，強化區域交通聯絡，實現城、園的功能協調和設施共享。其次，打造面向未來的環小海戰略發展區。圍繞小海優質的生態環境和景觀資源，構建環小海交通環線，串聯城鎮、產業園區、美麗鄉村等各功能板塊，打造多元復合的魅力場所、并為海南自貿港建設預留的戰略發展空間。

對于大興隆山海旅游集群區，首先突出海陸空旅游的戰略引領作用。整合沖浪、游艇、通航機場、溫泉、時尚運動、熱帶植物等旅游資源，推進多主題景區建設，突出海陸空旅游對大興隆地區的戰略引領作用。以文化為引領驅動旅游消費升級。其次，實施“文化+”戰略，對現有華僑文化、咖啡文化和溫泉文化進行挖潛和升級，強化文化與旅游、會展、體育等產業的融合發展，搶抓政策機遇窗口期，系統性補齊消費設施短板。

2.2 生態優先，強化資源環境底線約束

2.2.1 統籌劃定三條控制線

統籌發展與安全，在優先確保糧食安全、堅持保護生態安全、節約集約緊湊發展的原則下，落實國家、省制定的劃定規則，劃定永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線[4]。

（1）永久基本農田。立足保障糧食安全，對現狀耕地應保盡保應劃盡劃，在納入耕地保護目標的可長期穩定利用耕地上劃定永久基本農田，確保按國家要求劃足耕地和永久基本農田保護面積。

（2）生態保護紅線。筑牢萬寧綠水青山生態屏障，在確保生態保護紅線質量不降低、數量不減少的前提下，依據已有規則劃定生態保護紅線。

（3）城鎮開發邊界。基于萬寧市的發展條件以及發展定位分析研究，在確保糧食安全、生態安全等資源環境底線約束的基礎上，依據現狀城鎮建設用地規模和國家明確的擴展系數，科學劃定城鎮開發邊界，推動城鎮緊湊發展和節約集約用地。

2.2.2 優化資源保護與利用

踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，立足新發展階段、貫徹新發展理念、融入新發展格局，推動高質量發展，統籌形成開發與保護相協調的自然資源利用新格局。優化資源保護與利用主要包括自然保護地、水資源、林地資源、耕地資源、濕地資源、礦產資源、海洋資源等[5]。

（1）自然保護地的保護和利用。構建以海南熱帶雨林國家公園為主體，5 個自然保護區為基礎、2 個自然公園為補充的自然保護地體系，為推動人與自然和諧共生、保護生物多樣性發揮重要作用。

（2）水資源保護與利用。優化河湖水系格局，嚴格保護太陽河、龍尾河、龍首河、龍滾河及南橋水5 條主要河流和48 宗水庫，確保生態底線安全。

（3）林地資源保護與利用。加強森林資源管護，加強對林地質量的保護，完善林地用途管制，落實省下達林地保有量指標。

（4）耕地資源保護與利用。堅持最嚴格的耕地保護制度，完善耕地占補平衡制度，建立耕地進出平衡制度，加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，落實耕地保有量指標，保障糧食安全。

（5）濕地資源保護與利用。保護濕地生態系統，多措并舉全力修復小海、老爺海的生態環境，加強水系和水質保護、水岸保護、棲息地(生境)保護和濕地文化資源保護。

（6）礦產資源保護與利用。堅持生態保護優先，統籌協調鈦、鋯、獨居石、金紅石、石英石等礦產資源開發利用與生態保護，促進礦產資源綜合利用水平提升。

（7）海洋資源保護與利用。劃定海洋開發利用空間及海洋生態空間，對近岸海域開發保護功能進行引導，加強對海岸線資源的分類管控，以保護為核心，合理利用海島資源。

2.2.3 推進國土整治修復與城市更新

萬寧市國土政治修復及城市更新主要包括以下三個方面：

（1）生態系統修復：堅持山水林田湖草一體化保護和系統治理，按照陸海統籌的原則，針對生態功能退化、生物多樣性減少、水土污染、洪澇災害、地質災害等問題區域，明確生態系統修復的目標、重點區域和重大工程，維護生態系統，改善生態功能。

（2）土地綜合整治：以鄉村振興為目標，結合村莊布局優化要求，推進鄉村地區田水路林村全要素綜合整治，針對土壤退化等問題，提出農用地綜合整治、低效建設用地整治等綜合整治目標、重點區域和重大工程，建設美麗鄉村。

（3）城市更新：根據城市發展階段與目標、用地潛力和空間布局特點，明確實施城市有機更新的重點區域，根據需要確定城市更新空間單元，結合城鄉生活圈構建，注重補短板、強弱項，優化功能布局和開發強度，傳承歷史文化，提升城市品質和活力，避免大拆大建，保障公共利益。

2.3 以高質量發展支撐海南自資港建設

2.3.1 構建自貿港持色產業體系

圍繞“熱帶農產品深加工基地、國際旅游消費目的地、新型工業化示范區和海洋經濟示范區”產業定位，全力打造熱帶高效農業、旅游+產業、新型工業、海洋經濟4個百億級產業鏈群，實現一二三產互補融合發展，構建產業結構優化升級的現代化產業體系。

2.3.2 構建高效便捷的交通體系

加強萬寧市內外交通聯系，強化萬寧市域山海相連、產城互通的交通格局，夯實支撐萬寧全域發展的交通基礎，構建支撐萬寧自貿港建設的內外暢達、山海相連的綜合交通體系。首先，以萬寧高鐵站樞紐為支點，構建空鐵、空陸客運聯程系統，實現高鐵一小時至海口美蘭機場、三亞鳳凰機場，高速半小時至博鰲機場，借力區域空港樞紐對接全球。其次，海南環島高速鐵路、規劃瓊海—儋州高速鐵路、海南環島高速公路、萬洋高速公路，構建萬寧“T”型對外高速鐵路網和對外高速公路網，1.5 小時車程覆蓋全島主要城市。同時，依托7 處游艇停靠站點和海南環島旅游公路，構建萬寧陸、海“雙環”旅游環線，將萬寧打造成為海南環島旅游重要目的地。最后，通過改造現狀縣道鄉道，橫向連接海南環島旅游公路、海榆東線、萬寧西部旅游公路，形成貫通串聯“海、城、山”通道，織補構建“一環、二橫、三縱”的國省道干線網。

2.3.3 構建韌性低碳基礎設施體系

供排水系統。以中心城區水廠為樞紐，輻射聯動鄉鎮規模化水廠，總供水能力達到36.2 萬噸/日，構建城鄉一體化供水格局。完善污水處理設施建設，推進城鄉污水處理提質增效。

（1）在能源供應系統方面，開展城市智慧電網建設，普及管道供氣，推廣清潔能源，增強能源保障和應急調配能力。

（2）在通信設施系統方面，分區建設3 座IDC 數據中心，推進骨干網互聯節點設施擴容建設，發展智慧廣電網絡，促進通信基礎設施融合部署。

（3）在環境衛生系統方面，完善城鄉環衛收運及終端處理體系，推行垃圾分類和減量化、資源化，城鎮生活垃圾回收利用率≥30%。

（4）在綜合防災系統方面，全面提升洪澇潮防治能力、抗震防災能力和消防救援能力，加強重大風險預測預警能力，保障城市韌性安全。

2.4 建設宜居宜業幸福家園

2.4.1 優化中心城區空間格局

強化自然資源資產對城市環境營造，將東山嶺納入中心城區，強化交通聯系和設施配套，將優質生態空間轉換為市民休閑空間。釋放小海生態優勢，激活外圍空間，加快城市向小海片區拓展延伸。梳理、管控中心城區河道及溝渠，增加多類型、多層級綠化空間，打造優質藍綠空間體系。紓解整合老城區工業倉儲、公共服務、行政辦公等功能，完善設施配套，強化城市形象塑造，加強市井文化延續和保留。強化園區配套設施供給，強化濱海旅游、文化創意等戰略產業的導入并為其他自貿港關聯產業的導入預留空間。加快核心設施建設，強化中部組團輻射帶動能力，塑造城市形象，打造城市綜合服務區，聯動南北協同發展。

2.4.2 提升中心城區服務能級

堅持分級配置、均衡布局、適度超前、功能協調的配置原則，完善中心城區的教育、醫療、養老、文化、體育等公共服務設施，提升中心城區公共服務配套能力。在城北產城融合區、濱海娛樂休閑區建設一批具有戰略性、前瞻性的優質公共服務設施，搭建行政辦公、中心商務、教育科研、文化交往、綜合服務、濱海旅游服務集群，提升城市品牌形象，提升服務能級，支撐區域發展。鼓勵綜合設置各類設施，整合社區內可共享的功能空間，制定高效靈活的利用機制。實現社區文化康樂多元、適齡兒童學有所教、高齡人群老有所養、衛生服務人性關懷、休閑空間無處不在、商業服務高質便民的社區生活圈。

2.4.3 構建中心城區藍綠生境

梳理東山河及支流河道空間，嚴格控制岸線，優化河道岸線景觀，預留濱河親水空間，增強河道的親水性、公共性和通達性。首先，在河流匯集區域打造城市濕地公園，建設城市綠心。其次，將渠道變廊道，以現狀水系水渠為依托，打造帶狀公園，形成城市綠脈。最后，補充多個社區公園，實現綠地服務半徑全覆蓋。

2.4.4 建立多樣化住房供應體系

（1）優化職住平衡關系，以均衡城南、城北人口密度為導向，通過功能引導、公共服務布局和住房建設等供給側的措施，促進部分城南人口向城北和小海片區轉移，優化人口密度關系。增加城區為萬寧綠色制造綜合產業集聚區、后安工業園、烏場港、禮紀工業園等周邊園區提供居住服務的比例。

（2）優化居住用地布局。老城綜合服務區合理控制住宅用地供應規模。新增居住產品供給應充分考慮人口老齡化趨勢，適度增加適老型住宅供給；城北產城融合區作為承載城南疏解人口、新增城鎮化人口和產業園區人口的主要空間載體，需加大住房供應，滿足多層次、多樣化住房需求；其他片區結合職住平衡的需要為本地城鎮化人口和部分園區人口提供的高性價比的居住產品。

（3）完善住房保障與供應。加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度；發展壯大住房租賃市場。鼓勵企業利用自有存量土地建設租賃房；多渠道建設保障性住房。

（4）積極推進城中村改造。將城中村按原址（就近）改造型、搬遷改造型、局部改造+環境整治型和綜合治理型分為四種類型進行改造。

2.4.5 管控風貌展現城市風采

在規劃中秉承綠色生態、人文宜居、活力高效、創新智慧、韌性安全的布局理念。打造一個高品質的熱帶濱海花園城市，力求塑造一個具有山水底韻、本土意韻、現代風韻的宜居城市。

結語：

綜上所述，在建設海南國際自由貿易港和國內國際雙循環發展格局背景下，萬寧市要明確自身戰略定位，突出資源稟賦特征，緊抓政策機遇，貫徹新發展理念，堅持高質量發展，從而將萬寧建設成為海南自貿港窗口城市。