農村生態環境協同治理路徑探析

摘 要：農村生態環境治理是鄉村振興戰略順利實施的重要基礎。以農村生態環境協同治理為研究對象，通過訪談，實地走訪調研，從政府與公眾協同治理、政府與企業協同治理、企業與公眾協同治理3方面分析農村生態環境協同治理的困境。在此基礎上，提出提高協同治理主體的生態環境治理意識、建立健全協同治理的制度體系、強化協同治理統籌資金保障等促進農村生態環境協同治理的路徑，以期達到鄉村生態環境治理最優化，實現鄉村振興。

關鍵詞：鄉村振興；農村生態環境；協同治理

中圖分類號：F323.22；X321 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）3-11-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.03.002

0 引言

隨著社會的快速發展，生態環境問題日益嚴重，生態環境治理愈發受到人們的關注。在工業化和城鄉一體化發展進程中，農村生活垃圾、農業和工業生產廢棄物、城市轉移垃圾等污染物嚴重破壞了農村生態環境。單一主體治理的治理模式難以應對當前的農村生態環境問題，協同治理為治理農村生態環境提供了新的思路。協同治理由誰協同，怎么協同，這些問題值得我們研究。

1 文獻回顧

結合研究主題，綜合梳理現有文獻發現，國內諸多學者圍繞農村生態環境協同治理問題進行了多方面的研究，且研究內容主要集中在農村生態環境治理路徑和農村生態環境協同治理體系兩方面。農村生態環境治理路徑可分為以政府為主體的治理、以社會力量為主體的治理及協同治理3種［1］。針對以政府為主體的治理路徑，陳秋紅等［2］研究認為，中央到地方的各級政府在農村生態環境治理中都是不可缺少的，是農村生態環境治理政策的制定者和實施者；吳柳芬等［3］認為，基層政府在農村生態環境治理中受限于自主決策權小、資金短缺、工作量大等問題，降低了工作成效。針對以社會力量為主體的治理路徑，鞠昌華等［4］研究認為，在農民生態意識較強、村集體經濟較發達的農村地區，可以采用社會支持下村民自治的農村生態環境治理模式。在協同治理方面，張志勝［5］提出，建立以地方政府為主導，督促企業、公眾、農村社區等多元主體合作共治的農村生態環境協同治理模式，轉變農村生態環境惡化的形勢，實現經濟和生態雙贏；馮旭［6］指出，單一主體的治理模式無法勝任農村生態環境治理工作，需要多元主體協同互助共同治理農村生態環境，以實現農村生態環境治理體系和治理能力現代化。

在農村生態環境協同治理體系方面，溫暖［7］認為，要重視農業、農村、農民三者的整體性和協同性，系統性治理農村生態環境；陶國根［8］認為，協同治理應構建政府、市場和社會之間積極溝通、通力合作的治理體系，明確各協同主體職責和分工，實現農村生態環境協同治理效益最大化。綜上所述，傳統的農村生態環境治理模式已經不能滿足當前農村生態環境治理的需要，農村生態環境需要多元主體協同治理［9］。目前，學界對于農村生態環境協同治理的研究多在理論和概念層面，實踐研究較少。基于此，選取T縣D街道為研究案例，找出農村生態環境治理中存在的問題，提出農村生態環境協同治理路徑，以期為農村生態環境治理提供建設性建議。

2 理論基礎及研究方法

2.1 協同治理理論

協同治理理論是以1971年物理學家赫爾曼·哈肯創立的協同學和1989年出現的治理理論為基礎，在20世紀80年代出現的新興交叉理論［10］。目前，學界還沒有關于協同治理理論的具體定義。國內主流觀點認為，協同治理是指在社會公共事務治理中，政府、企業、公民及社會團體等協同治理主體進行溝通、協商和決策，共同解決社會公共問題，并對出現的治理結果擔負相應的責任［11］。協同治理具有4個基本特征。一是協同治理由多元治理主體共同完成。在協同治理中，除政府外，企業、公民、非政府組織與社會團體等任何社會組織和個體都可以參與社會公共事務的治理。二是協同治理權威具有多樣性。不同的治理主體面對協同治理問題的不同方面均可發揮和表現權威性。三是各子系統之間具有協作性。在協同治理中，政府、企業、公民和非政府組織間不再是單純的管理與被管理者的關系，更注重相互協作。四是系統的動態性。在協同治理中，治理模式不是恒定不變的，而是根據具體情況呈現適應性和隨機性。

2.2 研究方法

為深入了解T縣D街道在實施鄉村振興戰略過程中，在農村生態環境治理方面采取的舉措、取得的成效和存在的問題，采用訪談法進行資料收集。

2.2.1 訪談背景及訪談對象

D街道位于T縣東部和東南部，下轄10個行政村和5個社區，共計47個自然屯、67個村民小組。轄區總人口50 755人，其中農業人口18 359人。轄區內10個行政村流域面積65.59 km2，耕地面積4 343.43 hm2，主要種植作物為水稻。

此次實地調研走訪了1位街道辦事處負責人、5個行政村的村主任、14個村民小組組長和80位農民，共計100人。其中，25～40歲35人，41～60歲45 人，60歲以上20人。受教育水平方面，除街道辦事處負責人為本科學歷外，其余受訪者學歷均在高中以下。

2.2.2 訪談內容設計

訪談內容主要分為兩部分。一部分主要了解當地農村生態環境治理現狀及存在的問題。其中包括2方面：一是D街道農村生態環境的污染源，二是街道辦事處、企業、公眾和社會組織為應對農村生態環境污染采取的措施。另一部分是根據問題與受訪者分析其成因。訪談主要從街道辦事處與企業合作情況、街道辦事處與農民合作情況、企民合作情況、社會團體參與情況4方面與受訪者深入交流。

3 D街道農村生態環境治理現狀

3.1 D街道農村生態環境污染源

T縣近幾年大力實行“工業興縣”政策，D街道工業企業數量呈上升趨勢。D街道下轄的10個行政村的主要污染類別有農村居民的生活垃圾污染、農業生產污染、工業污染及水污染（見表1）。

3.2 D街道農村生態環境治理現狀

就D街道目前農村建設情況而言，國家及省市縣各級政府相關部門對其生態環境治理提供了很大的幫助，都給予了不同程度的政策和資金支持，使當地的建設成效顯而易見。交通建設方面，10個行政村均已通柏油馬路，且道路狀況良好，后期維護及時；基礎設施建設方面，所有行政村已經通水通電，可以保障所有居民的用水用電需求，每個行政村都設置了足夠數量的垃圾桶，廁所改造工程正在有序推進，排污設施已初步建成；村落布局方面，10個行政村的民居集中且排列整齊，但存在少數年久失修和荒廢的建筑；公共服務方面，10個行政村共配備47名專職保潔員和11臺專業機械，垃圾處理效率高、效果好。總體來說，D街道農村生態環境治理已初見成效，但也存在一定問題，還不能達到生態宜居的目標。

4 D街道農村生態環境協同治理困境

4.1 街道辦事處與村民協同不緊密

自鄉村振興戰略實施以來，街道辦事處制定了一系列農村生態環境治理工作方案，大力修復農村生態環境，同時采取措施積極發動公眾參與農村生態環境治理工作。但在政策實施過程中，也逐漸暴露出一些問題。例如：在工作初期，公眾參與度較高，隨著政策實施力度減小，公眾的參與度也逐漸降低。街道辦事處在農村生態環境治理中長期包攬大部分工作，農民對政策依賴性過大，加之公眾的生態環境治理意識淡薄、缺乏參與治理的主動性，導致街道辦事處和公眾協同治理的效果達不到預期。農村生態環境治理工作具有持續性、多點性等特點，治理過程費時費力。這導致街道辦事處和農民很容易進入疲勞期，且在治理過程中不能兼顧所有人的利益，會導致利益沖突，給政策推行造成一定的阻礙。街道辦事處信息公開制度的不完善，以及街道辦事處和公眾間溝通機制的不通暢，導致公眾不愿參與農村生態環境治理。

4.2 街道辦事處與企業協同不順暢

在農村生態環境治理中，街道辦事處和企業的協同理應十分緊密：街道辦事處通過購買服務等方式引進優秀企業參與農村生態環境治理，一方面可改善農村生態環境，另一方面可為企業帶來收益。但街道辦事處與企業在根本目標上存在的分歧，導致兩者協同治理不順暢。從企業角度分析，與街道辦事處的非營利性不同，企業以實現自身利益最大化為目的；傳統的工業企業在環保方面資金投入少，生產方式多是粗放式的，與目前政府提出的綠色可持續發展理念存在差距；如果完全按照國家規定標準進行環保改造，同時全面轉變生產方式，企業就可能停工停產，而這會嚴重損害企業的經濟利益。企業參與生態環境治理多是受政策約束，參與生態環境治理的主動性較低。

從街道辦事處角度分析來看，街道辦事處過于注重經濟發展，一旦企業停工停產，會減少來自企業的財政稅收，也會影響街道辦事處的經濟數據。因此，街道辦事處面對企業的環境污染問題，往往睜一只眼閉一只眼。加之街道辦事處內部部門職能重疊，權責不清，不能實現高效監管，對環境污染問題處理存在推諉現象，導致農村生態環境治理進度緩慢，難以全面考慮企業和公眾的利益。

4.3 企業與村民協同不到位

企業與公眾協同治理存在特殊性。地方企業的工人多數是當地村民，企業與村民的利益捆綁在一起，企業停工會造成經濟損失，在企業工作的村民也會受到影響。在訪談中，多位受訪者表示：“企業存在污染，但是家里人都在那上班，我們去舉報，單位就會知道，家人的工作肯定會受影響。況且企業停工，我們就會休息，工資也沒有，我們就沒辦法生活了，企業污染也不是只污染我一個人，而且也沒有影響我的生活。基本沒人去舉報污染問題。”出于對自身利益的考慮和生態環境保護意識淡薄等原因，公眾面對企業存在的環境污染問題，通常不會選擇及時反饋給街道辦事處，在接受街道辦事處調查時，甚至會選擇幫助企業隱瞞。面對公眾舉報，企業會給出一定的經濟補償，多數農民為了短期的經濟利益會放棄舉報，加之街道辦事處監管不力，企業生產往往不會受到影響，繼續造成環境污染，從而形成農村生態環境治理惡循環。

5 農村生態環境協同治理路徑

5.1 提高協同治理主體的生態治理意識

農村生態環境治理工作應由基層政府主導，企業、農民和民間團體共同治理。因此，應提高政府、企業、農民等治理主體的生態治理意識。

5.1.1 政策引導鼓勵公眾參與

農村基層政府應引導和激發社會主體參與農村生態環境治理工作的積極性。第一，建立健全資本準入和退出機制。探索街道辦事處引導監管、企業投資實施、農民投工投勞的新型產業化農村生態環境治理模式。第二，在農村生態環境治理過程中，引入政治參與。從參與內容、主體、渠道、保障等方面入手，加強頂層設計，實現治理全過程透明化、公開化，提高協同治理主體協作能力。第三，重視非政府組織的作用。農村基層政府應通過放寬準入門檻、購買服務等一系列舉措，激勵社會力量共同參與農村生態環境治理。

5.1.2 強化社會生態知識教育

農村基層政府應加強自然生態國情宣傳和生態保護修復法治教育，推動全社會開展生態保護修復知識教育。對于企業群體，農村基層政府應從綠色生產、生態效益、可持續發展等方面開展主題教育，引導企業家在追求經濟效益的同時注重生態效益，擔負起保護生態的責任和義務。對于社會公眾，農村基層政府應加大宣傳力度，利用鄉村廣告欄、廣播、電視、新媒體、入戶宣傳等多種宣傳途徑，持續培育公民的生態環境保護意識和生態環境治理意識，在全社會形成遵守生態保護治理法規的良好風尚。

5.2 建立健全協同治理的制度體系

作為一項長期性、系統性工作，農村生態環境治理需要一套完整高效的制度體系。

5.2.1 強化生態修復成效評價

針對農村生態環境治理重點工程及實施生態治理的重點區域開展成效評估。一是對單項生態治理項目進行宣傳和監督。按照工作要求和標準，對項目實行全過程審查和監督，定期開展重點區域、重點項目的治理成效評估，全面掌握農村生態環境治理情況。二是加強規劃動態維護和實施評估。建立覆蓋規劃、審批、實施、評估全過程的監督和留痕制度。三是探索生態修復實施績效評估方法，建立定期檢查評估的第三方評估制度。結合國家、省、市、縣重大戰略安排，針對規劃內容、實施效果、實施過程開展評估，梳理問題及其根源，分析判斷未來發展趨勢，提出規劃完善建議。

5.2.2 落實規劃時空層級傳導機制

一是構建自上而下傳導落地的農村生態環境治理管控體系。縱向實現省、市、縣農村生態環境治理相關規劃管控要求的逐級傳導，兼顧剛性管控與彈性引導。二是落實干部負責制和監督制度。制度是否能落實好，關鍵在于領導干部。當地應從上到下壓緊壓實各級領導干部的農村生態環境治理責任，建立完善的監督審查機制，確保資金流向、信息披露公開透明，暢通公眾信息傳遞渠道，開展全民監督活動。三是建立健全協同治理的溝通機制。建立高效的信息溝通機制可以有效降低部門間的協調成本，避免各種資源的浪費，有助于廣泛聽取并采納優質的公眾意見，制定更加科學和合理的政策，增強公眾和企業對街道辦事處的信任感，增加基層政府公信力。

5.3 完善協同治理統籌資金保障

5.3.1 鼓勵社會資本參與

一是發揮財政資金的引導、撬動作用。街道辦事處與金融資本深入開展合作，制定鼓勵和引導社會資本參與農村生態環境治理的政策措施。二是發揮政策激勵作用。靈活運用財稅優惠等政策扶持手段，吸納、激勵和支持非政府組織、企業、個人以多種形式參與農村生態環境治理，激發利益相關者的內生動力，培育新興農村生態環境治理服務產業鏈與創新鏈，促進綠色融合發展。

5.3.2 推進生態補償機制建設

第一，加快建立生態補償機制。試行以市場為導向的排污權、水權、碳排放交易等補償方式，逐步形成完善的生態補償政策體系。第二，積極穩妥發展生態產業。鼓勵地方早建機制、多建機制，引導相關部門積極參與、支持生態保護修復，推動生態補償機制建設。第三，加大生態補償投入。針對實際情況，加大投入，擴大農村生態功能區轉移支付的實施范圍。第四，建立和完善重點生態功能區的補償機制。統籌協調各級各類補償資金，探索補償的綜合性途徑；實施跨地區橫向生態補償，完善生態功能區財政轉移支付制度。

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