電子檔案法治建設過程中存在的問題及對策研究

張雅麗/云和縣全面深化改革服務中心

季文云/浙江省檔案館

2003年，時任浙江省委書記習近平同志考察浙江省檔案局（館）時提出，檔案工作要走向依法治理、走向開放、走向現代化，其中“走向依法治理”被排在了首位。20年來，我國檔案事業的法治建設取得了突出成就，其中2020年對《中華人民共和國檔案法》的修訂，首次以法律條文的形式明確了電子檔案的法律效力，為電子檔案走向依法治理提供了遵循，標志著我國電子檔案的法治建設進入了一個新的階段。

1 電子檔案法治建設的重要意義

隨著數字化時代的到來，“無紙化”辦公正逐漸成為主流的辦公方式，加上檔案管理“單軌制”的推進，“電子檔案”極有可能在未來某一個時期取代傳統紙質檔案成為最主要的檔案形態，推進電子檔案走向依法治理具有現實背景和重要意義。

1.1 時代需要

檔案作為記載國家和社會活動的歷史記錄，對于一個民族、國家的意義不言而喻。新修訂的《檔案法》首次把推進國家治理體系和治理能力現代化作為立法目的之一，明確了黨對檔案工作的領導，體現了黨的領導制度體系在檔案領域的真正落地，彰顯了習近平法治思想的政治性。《檔案法》中新增“檔案信息化建設”一章，用立法形式進一步規范電子檔案的管理是貫徹落實習近平法治思想的生動實踐，是順應時代發展需要的重要舉措。

1.2 發展需要

黨的二十大報告提出，要“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。中國式現代化的目標任務細分到檔案工作領域就是要“走向依法治理、走向開放、走向現代化”。相比傳統檔案來說，電子檔案因其特殊的屬性，變得更加容易被篡改、竊取和刪除，更加需要法律去規范管理和嚴格保護。新修訂的《檔案法》第一次從法律的高度對檔案的信息化工作作出了規定，第一次明確提出了電子檔案的法律效力，因此，只有不斷健全法治保障才能讓檔案工作的現代化之路行穩致遠。

1.3 現實需要

當前，在線查檔越來越受群眾青睞。新修訂的《檔案法》通過立法形式縮短檔案開放期限，擴大開放主體，拓寬檔案開放渠道和方式，其中一個主要目的就是更好地滿足新時代人民群眾的用檔需求。此外，對于私權利來說，法無禁止即可為。新修訂的《檔案法》對“法律責任”一章進行了擴充，其中對檔案管理者和檔案利用者的責任都進行了更詳細的細化，為的也是檔案的管理利用能夠更加安全可靠。

2 電子檔案法治建設存在的主要問題

電子檔案的法治建設主要包括立法、行政執法、行政救濟、普法宣傳四個方面，與傳統紙質檔案相比，除行政救濟途徑相同外，立法、行政執法、普法宣傳都不盡相同。

2.1 刑法保護范圍偏窄

《檔案法》自1987年頒布以來，先后于1996年、2016年進行了兩次修正，并于2020年進行了修訂，直到最新修訂的《檔案法》才首次明確了電子檔案的相關法律問題，但是對于電子檔案的刑法保護范圍依然偏窄。新修訂《檔案法》第七章“法律責任”中列舉了11種嚴重的違法行為，然而《刑法》中僅僅規定了3種涉及檔案的犯罪：①搶奪、竊取國家所有的檔案罪；②擅自出賣、轉讓國家所有的檔案罪；③隱匿、故意銷毀電子會計檔案罪。除此之外，其他一些嚴重的檔案違法行為無法受到刑法的打擊。如：電子檔案因其特殊的電子屬性，相比傳統檔案更加容易被篡改、清除且難以被恢復原狀，一旦受到這類侵害，其后果的危害性甚至超過了“搶奪、竊取國家所有的檔案罪”等違法行為，但是在《刑法》中關于電子檔案的刑罰局限于會計類電子檔案，只對會計類電子檔案出現被篡改、損毀、銷毀行為進行制裁，對于其他類別電子檔案的刑法保護遠遠不足，這必然導致法律的威懾和懲戒效果大打折扣。

2.2“軟法性條款”占比偏高

當前，我國法律的實施絕大多數時候還是依賴于國家的強制力，但新修訂的《檔案法》中“軟法性條款”占比偏高。根據學者廉睿對新舊兩版《檔案法》“軟法性條款”的對比研究后發現，新版的“軟法性條款”占比提高了34.21%，“硬法性條款”則下降了2.43%。同時，檔案行政執法的對象大部分是各黨政機關、企事業單位、社會團體等各種組織，其中黨政機關不乏強勢部門，檔案局作為傳統意義上的弱勢部門，想要嚴格執法困難重重。從各地行政處罰的案件數來看，各地普遍行政檢查多，行政處罰少，如湖州市檔案局、金華市檔案局公布的2022年度行政執法統計年報中行政處罰案件數均為“0”，行政執法的“溫度”有了，但是“力度”就有所欠缺。

2.3 行政執法尺度難以把握

新修訂《檔案法》中列舉的每一種違法行為的表述都是一個相對寬泛的說法，在實際的基層執法中，由于沒有完善的價值法益測量制度對電子檔案進行價值衡量，自由裁量權的把握缺乏統一的參照標準，違法行為的嚴重程度往往依賴于執法人員的主觀判斷，導致難以實現精準執法，進而容易招致投訴或者行政復議。如《檔案法》規定“檔案服務企業在服務過程中有本法第四十八條第一項、第二項、第四項違法行為之一的，由縣級以上檔案主管部門給予警告，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款。”其最低處罰額度和最高處罰額度相差10倍，自由裁量權如何把握好彈性，亟需具體實施辦法作為參照，實現法律效果、政治效果和社會效果“三個效果”的統一。

2.4 普法效果不顯

當前，各地開展的檔案普法宣傳形式相對傳統單一，普法的深度、廣度以及精準度不夠。如：在“6·9”國際檔案日、“12·4”國家憲法日等特定時期的宣傳，往往采用設置宣傳展板、發放宣傳資料等傳統的普法方式，傳播范圍有限，不足以引起社會各界的廣泛關注和重視。雖然有的單位也會采用微信、微博、抖音等新媒體進行宣傳，但普法內容趨向同質化、碎片化，缺少創新力和吸引力，宣傳效果難以入腦入心。尤其是對于電子檔案來說，其專業性更強，需要探索更加“精細化”“針對性”的宣傳，以“點單式”宣傳取代“大水漫灌式”宣傳，然而關于電子檔案的專項宣傳偏少，普法效果不盡如人意。

3 加強電子檔案法治建設的關鍵舉措

3.1 完善檔案法規體系

新修訂《檔案法》的有效實施離不開配套法規制度的保障，要全面梳理現行檔案的法規規章和規范性文件，扎實有序推進立改廢工作。要完善《檔案法實施辦法》，及時細化新版新增部分內容，尤其是有關電子檔案的部分內容。要因地制宜修改完善地方性檔案法規，及時完善電子檔案的管理、開放利用、監督檢查等制度，修改電子檔案行政處罰、行政許可等部分中與新修訂《檔案法》相抵觸的內容。要完善檔案部門規章和地方政府規章，制定鑒定電子檔案保存價值的原則、保管期限的標準、銷毀的程序和辦法等。要完善檔案規范性文件，及時清理與新修訂《檔案法》不一致的規范性文件，修改行政處罰自由裁量權基準、傳統檔案數字化成果接收辦法等文件，以完善的檔案法規體系，推動電子檔案法治建設行穩致遠。

3.2 完善刑法保護

刑法是其他法律的保障法，要充分認識到當前《刑法》與新修訂的《檔案法》之間關于電子檔案的犯罪罪狀尚未銜接到位的現狀，進一步完善《刑法》中電子檔案犯罪規定，提升電子檔案的刑法保護水平。一方面要擴大刑法保護的范圍，針對目前刑法中對于檔案的保護僅限于國家所有的檔案現狀，有必要在充分調研、廣泛征求各方意見基礎上，將集體或個人的電子檔案也納入刑法保護范圍，從而更好地推動電子檔案的保護與發展。另一方面，要擴大刑法保護的類型，將新修訂《檔案法》中規定的11種違法行為進行逐一認定，甄別出容易對電子檔案法益造成嚴重侵害的行為，全部納入刑法規制的范圍。如學者單邦來提出有必要將“篡改、偽造電子檔案的行為”“故意和過失損毀電子檔案的行為”“擅自銷毀電子檔案的行為”“非法攜運、傳輸電子檔案出境的行為”“非法向外國人出售、贈送電子檔案的行為”納入刑法規制的范圍。

3.3 加大行政執法力度

行政執法是法律實施和實現的重要環節，檔案局要敢于亮劍、敢于執法，樹立檔案行政執法的權威。要加大執法力度，嚴厲打擊各類電子檔案的違法行為，并及時向社會公布處罰結果，力爭取得打擊一起、警示一片的效果，引起全社會對于電子檔案法治建設的重視。一方面，可以采用聯合執法的形式，更好地提升執法效能，對于違法行為要堅決打擊，對于違規行為也要嚴肅處置，該通報通報、該批評批評，決不能走過場、裝樣子，簡單處理、不了了之。另一方面，要加大執法監督力度，全流程監督執法過程，以自身執法的規范性和科學性來提升執法行為的權威性。

3.4 加強人才隊伍建設

人才隊伍建設是電子檔案法治建設的關鍵一環，要加快制定人才培養規劃，堅持內培、外引相結合，努力打造一支既懂檔案管理知識，又精通計算機信息技術，能適應數字時代的高素質專業化檔案人才隊伍。要加強現有工作人員的培訓，幫助他們樹立正確的電子檔案觀，提高電子檔案管理人員的專業技能。要加強法制培訓，增強檔案執法人員的責任感、使命感、榮譽感、認同感，全面提升依法執法水平。要加強高技能人才的引進，尤其是要注重引進熟練掌握計算機技術的人才，充分發揮專業人才在電子檔案執法過程中的作用，推動電子檔案執法專業化、精準化。

3.5 深化普法宣傳

國家檔案局印發的《全國檔案“八五”法治宣傳教育規劃（2021—2025年）》全面部署了檔案法治宣傳工作。各地要緊盯領導干部、檔案工作者、社會公眾三類重點人群，創新思路、因地制宜、分類施策，細化《全國檔案“八五”法治宣傳教育規劃（2021-2025年）》實施方案，推動普法工作走深走實。要準確把握電子檔案的特點，以“傳統+新媒體”方式開展普法工作。既要用好報紙、雜志、電視、廣播等傳統媒介，更要用好“三微一端”等新媒體，構建電子檔案普法宣傳矩陣，推動普法從“工作需求”向“受眾需求”轉變，切實提高普法的實效性。要堅持集中宣傳與經常宣傳相結合，把學習內容納入理論中心組學習、干部學法培訓等，以學促用、以用促學，不斷提升領導干部、檔案工作者及社會公眾的法治思維，切實把學習宣傳成果轉化為工作實效。

4 結語

數字化時代的到來推動了電子檔案的飛速發展，電子檔案已經逐步取代紙質檔案成為我國新形成檔案的主體。推進電子檔案依法治理面臨的處境比起傳統紙質檔案來說更加艱巨，尤其是信息技術的飛速發展帶來了更多的不穩定性和不確定性，增加了依法治理的難度和挑戰。數字時代的電子檔案如何實現“三個走向”，如何做好依法治理文章是數字時代給所有檔案工作者出的“考卷”，要想當好“答卷人”，需要樹牢“法治思維”“數字思維”，完善法規體系，擴大刑法保護范圍，加強行政執法，深化普法宣傳，用“良法”促進發展、保障善治，才能不斷開創依法治理的新局面，為加快推進檔案事業現代化提供堅強保障。