交通強國戰略背景下運用專項債推進綜合交通樞紐建設探討
——以北京城市副中心綜合交通樞紐為例

◎文/周先鵬 黃俊喬

一、交通強國戰略與綜合交通樞紐建設

黨的二十大報告在“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”部分指出，要堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上， 加快建設交通強國。 做好交通基礎設施建設，一直是我國發展歷程中重要的議題之一，早期的一句“想致富，先修路”就簡潔而深刻地反映了提高交通便利程度，從而拉動地區經濟發展的道理。 交通強國戰略也不例外， 相關文件強調了加強交通基礎設施建設從而帶動地區經濟發展的戰略意義。2019 年發布的《交通強國建設綱要》指出，要構筑多層級、一體化的綜合交通樞紐體系，依托京津冀、長三角、粵港澳大灣區等世界級城市群，打造具有全球競爭力的國際海港樞紐、 航空樞紐和郵政快遞核心樞紐，建設一批全國性、區域性交通樞紐，推進綜合交通樞紐一體化規劃建設，提高換乘換裝水平，完善集疏運體系，大力發展樞紐經濟。

《交通強國建設綱要》頻繁提到了“綜合交通樞紐”概念，并且要求以綜合交通樞紐為依托，發展樞紐經濟。 而綜合交通樞紐并不是一個新概念， 早在2007 年發布的《全國城鎮體系規劃（2006—2020 年）》中便提出，要建立全國綜合交通樞紐體系， 強化城鎮在產業發展和空間布局的核心地位，促進多種交通方式之間的有機銜接，增強中心城市對區域的輻射帶動作用。 因此，我國的城市規劃早已體現了對樞紐經濟的考量和布局。2017 年發布的《國務院關于印發“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃的通知》對綜合交通樞紐有了更明確的定義：綜合交通樞紐為整合鐵路、公路、航空、內河航運、海港和運輸管道為一體的海陸空協同樞紐體系， 綜合交通樞紐是綜合交通運輸體系的重要組成部分，是銜接多種運輸方式、輻射一定區域的客、貨轉運中心。

“十四五”時期是加快推進交通強國建設、構建現代綜合交通運輸體系的關鍵期。 《現代綜合交通樞紐體系“十四五”發展規劃》和黨的二十大報告指明了交通強國戰略的發力點和落腳點，可以肯定的是，在未來時期內，綜合交通樞紐將在推進建設交通強國中發揮更大的作用， 而樞紐經濟也將為實現地區高質量發展提供新動力和新活力。

二、綜合交通樞紐專項債券介紹

地方政府專項債券，是指省、自治區、直轄市政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。 專項債券作為地方政府融資的主要渠道，對募集資金的投向有著嚴格的規定， 根據 《關于組織申報2023 年地方政府專項債券項目的通知》， 申報項目應當屬于政府主導、經濟社會效益明顯、早晚要干的投資項目，優先支持納入國家和地方“十四五”規劃的項目，優先支持納入國家重大區域戰略的項目，積極發揮專項債券對重大規劃和戰略的支撐作用。 而在專項債券的支持領域中，第一類就是交通基礎設施，涵蓋鐵路、收費公路、民用機場（不含通用機場）、水運、綜合交通樞紐、城市軌道交通以及城市停車場。 因此，綜合交通樞紐專項債券實際上是指專項募集資金投向綜合交通樞紐建設的專項債券。 該類債券有著專項債券的一般特征，同樣實現了收益和融資的平衡，但在具體實施中也有著自己的特色。 下文以北京城市副中心站綜合交通樞紐工程為案例，就專項債券在綜合交通樞紐工程中的運用進行分析。

三、北京城市副中心站綜合交通樞紐工程案例介紹

（一）項目內容

北京城市副中心站綜合交通樞紐項目主要為樞紐地下工程部分，具體包括2 條城際鐵路車站及區間工程（城際鐵路聯絡線一期工程北京段、京唐城際鐵路北京段）、3條軌道交通車站及區間預留工程、 樞紐配套接駁場站及地下聯絡道路工程、地下公共服務空間、市政配套設施、綜合交通樞紐配套及周邊配套道路與市政管線工程等。項目總占地約59 公頃， 地下建設規模約為128.3 萬平方米。 其中，城際車站約37.9 萬平方米（約占29.5%）、接駁場站約16.9 萬平方米（約占13.2%）、軌道交通約8.97 萬平方米（約占7%）、公共服務空間約14.27 萬平方米（約占11.1%）、市政配套設施約4.66 萬平方米（約占3.6%）、綜合交通樞紐配套約45.6 萬平方米（約占35.6%）。 項目投資估算總額為231.93 億元，其中樞紐工程支出109.43 億元（包含城際車站建設支出83.40 億元，接駁場站建設支出26.03 億元），綜合交通樞紐配套支出122.50 億元。

（二）項目財務評價

專項債券成功發行的關鍵在于項目要實現收益與融資自求平衡，即收益應當覆蓋債券本息，從而保障債券的按時償還，避免新增政府隱性債務，因此，評價一個項目的財務狀況， 需要從項目收益與項目融資兩方面進行評價。 從項目收益來看，項目收益以土地出讓收入為主，地下商業收入和樞紐收入 （車位收入和廣告收益） 作為補充。 土地出讓收入作為地方政府專項債券的主要償還來源，可以為地方政府提供較為穩定的現金流。 由于土地資源的有限性， 土地出讓收入可以成為一種可持續的財政收入來源，通過將土地出讓收入用于償還專項債券，可以降低地方政府的債務風險，確保債務的償還能力，同時，也可以提高地方政府債務的可持續性和信譽度。 但同時也要看到，土地出讓收益與房地產市場景氣程度、地方經濟增長情況等因素之間的密切聯系， 由于項目償還期限較長， 這些不確定性因素在長期內使得對土地出讓收益的預測變得困難，一旦市場出現波動或經濟下行，土地出讓收入可能會減少，從而影響到債券的償還，可能導致地方財政的不穩定和債務風險的增加。 從全國專項債券的項目開展情況來看，大部分基建項目，尤其是基礎設施建設項目對于土地出讓收益的依賴程度普遍較高， 絕大部分全部依靠或者基本上依靠土地出讓收益作為專項債券償還的保障。 考慮到這一現狀，北京城市副中心站綜合交通樞紐項目在收益上的重要特色便是實現了收益的多元化， 主要是源于項目在商業化方面做出了很好的嘗試與突破。

受限于專項債券的社會效益導向以及對土地出讓收益的依賴，專項債項目通常忽視了經濟效益，即項目營運收益。 項目發揮了樞紐經濟的優勢，依附于綜合交通樞紐的建設開展相應的商業出租和廣告服務， 從而每年產生較為穩定的現金流入。 由于土地資產價值量大、變現速度慢的特性， 純粹依靠土地收入償還債務會存在項目收益時期與債券償還時期錯配的情況， 導致財政統籌資金被占用，影響地方財政運行。 而項目營運收入有著穩定的現金流， 這一現金流量對項目周轉和付息償還起到了積極作用，提高了項目的償債能力。

（三）經濟效益分析

1.提升城市交通運營效率

該項目集成了軌道交通線路和京唐鐵路、 城際聯絡線兩條鐵路線路，是連接北京首都國際機場、大興國際機場的重要紐帶。 該綜合交通樞紐工程將多種交通方式集中在一個中心區域， 減少了換乘時間和不必要的交通堵塞，提高了城市交通運營效率。 此外，該項目的建成還降低了運營成本，原因在于在集中管理下，各種交通方式可以共享資源和設施，如停車場、售票處等。

2.促進經濟發展

首先，該綜合交通樞紐項目的建設對當地經濟有顯著的拉動作用。 綜合交通樞紐的建設是一項龐大的系統工程，也是一個龐大的產業體系，而項目在拉動相關產業發展的同時，也催生了大量建筑材料的需求，從而刺激建筑業和相關產業的發展。 同時，綜合交通樞紐的建設和運營需要大量的人力資源，包括管理人員、技術人員和一線工人等，這些職位可以為當地居民提供就業機會，緩解就業壓力。 其次，綜合交通樞紐建設完成后，便利的交通條件為旅游業和服務業的發展提供了良好的土壤，交通條件的改善可以吸引更多的游客和投資者到當地，促進旅游業和服務業的發展。 同時，便捷的交通條件可以吸引更多的人才和資金流入，提升城市的整體競爭力。

3.促進京津冀協同發展

北京城市副中心站綜合交通樞紐工程處于城市副中心“一帶一軸”空間結構交匯處，從北京城市副中心出發，15 分鐘到達首都機場，35 分鐘到達大興國際機場及河北唐山市，1 小時內到達濱海新區及雄安新區。 通過整合多種交通方式， 綜合交通樞紐使得人們可以更加方便快捷地到達目的地，縮短了旅行時間，提高了出行效率。 便利的交通條件讓京津冀更加緊密地聯系在一起， 有助于加強地區間的經濟合作、文化交流和人員流動，為地區的共同發展創造了良好的條件，促進了地區一體化，從而推進京津冀協同發展。

（四）社會效益分析

1.提升城市形象

現代化的綜合交通樞紐可以提升城市的形象和知名度。 北京城市副中心站綜合交通樞紐作為北京的新地標，營造了高效、便捷、舒適的交通環境，從而吸引更多的人來到城市，提高城市的競爭力。 同時，綜合交通樞紐的建設也可以展現城市的發展實力和管理水平， 吸引更多的投資者和游客前來。

2.改善城市環境質量

北京城市副中心站綜合交通樞紐在建設過程中貫徹綠色發展理念，應用綠色建材和節能技術，降低了能源消耗和環境污染，提升城市的環境質量。 此外，綜合交通樞紐的建設也可以改善城市交通擁堵問題， 減少汽車尾氣排放和噪音污染。

3.促進社會公平

通過提供便捷、舒適的交通環境，綜合交通樞紐可以讓更多的人享受到城市發展的成果。 此外，綜合交通樞紐的建設也可以帶動周邊地區的發展， 使得城市的資源配置更加公平合理。

四、結語

專項債券是解決交通強國建設過程中資金短缺問題的重要融資手段， 也是在地方政府財政收入有限、收支較為緊張的情況下加強交通基礎設施建設的重要推手。 正如前文所述，“十四五”時期是推進綜合交通樞紐建設的關鍵期，更需要地方政府盤活資金，以點帶面，做好樞紐經濟，做大做強相關產業，從而實現地區經濟的高質量發展。