預算緊平衡背景下城市運營管理成本控制領域存在的問題和建議

◎文/胡睿

一、引言

近年來， 我國財政收入整體高速增長的階段性特征漸趨弱化， 而支出剛性增長的態勢短期內仍然無法到達峰值， 財政整體呈現緊平衡狀態。 而在財政緊平衡狀態下，如何增收節支就成了需要研究的重點方向。 緩解以上局面的手段，無非是增收節支兩個途徑，增加財政收入涉及重點產業培育、公共資產變現、強化稅收征管、提升國有資本貢獻等領域，都需要持續不斷地增加投入、改善管理方式、 制定或完善政策， 屬于在中長期才能見效的手段；而節約財政開支，強化成本控制，加強投入產出分析和績效論證評估， 則屬于短期內通過強化管理就可以見效的手段，而且可以將節省騰挪出來的財力，用于提升中長期發展能力和財政實力，從而盡快建立更為良性的發展循環。

在預算緊平衡、財政收支矛盾日益凸顯、我國大規模推行城市化戰略的背景下，一些問題開始顯現，尤其是如何控制不斷提高的城市運營維護成本， 最大限度削減剛性支出是很多地方財政管理人員面臨的一大難題。 筆者試圖對城市運營管理成本控制領域存在的問題進行挖掘，并提出初步的對策和建議，希望能夠拋磚引玉，為實務工作者提供啟示和借鑒。

二、城市運營管理的外延和內涵

結合我國前期大規模基礎設施建設的實際情況，城市運營管理大體包括城市內部道路橋梁維修保養、城市地下管線的建設維護、城市綠化掃保垃圾處理、城市公共交通運營等。 城市運營管理極為復雜，又自成一個完整的系統，各組成部分之間相互關聯度極高，而不同組成部分的成本控制也應付諸通盤考慮和實施一體規劃。在此領域嚴格控制成本，不僅僅需要信息共享和先進的技術手段， 更需要具備大局觀和統一管理的運營模式，這既是一項財政預算管理課題，對我國政府機構改革和職能轉變也提出了新的挑戰。

三、城市運營管理成本控制存在的問題

（一）成本控制缺乏科學措施

長期以來，城市運營管理都屬于城市剛性運轉支出，在預算保障方面順位較高，而涉及的項目內容十分龐雜，很難形成統一有效的保障標準， 部分部門也缺乏科學的成本控制措施。 舉例來說，在城市綠化領域，部分北方城市不顧氣候、降水、土質等客觀現實，為進一步美化環境，放棄適合在北方成長、養護成本較低的樹種，轉而引入不適應當地情況的南方樹種作為綠化樹種， 較低的成活率和苛刻的成活條件增加了養護成本。 再比如，各地在市容掃保等領域缺乏統一的保障方式， 有的采用政府購買服務方式，為第三方留下一定利潤空間；有的由事業單位直接進行養護， 按照固定標準保障人員工資和必需的項目支出； 還有的綜合采用事業單位養護和事業單位采購輔助性服務相結合的方式，無形中進一步增加了養護成本。再比如，城市道路橋梁維護領域，部分城市本來可以通過小修的方式維持正常狀態，卻放棄了這種養護方法，反而放任路面橋梁持續損壞， 直到不得不采用大中修等方式進行一次性維修。 而對于道路橋梁大中修這種公益性資本性支出，財政多采用發行政府債券的方式進行保障，使城市運營管理維護領域額外增加了財務費用成本。

（二）提高盈利水平動力不足

此問題主要集中在城市公共交通運營領域。 長期以來，我國城市公共交通以公交車為主，輔以城市軌道、出租汽車、個人出行等方式，其中公交車和城市軌道都屬于有一定收入的準公益性事業，政府只應負擔補助責任。 但長期以來，受限于城市投融資平臺債務管理、公益性企業補助責任界限等問題， 城市公交運營企業缺乏提高盈利水平的動力。 例如，公交集團的運行線路堅持歷史形成的老舊線路，并沒有根據城市人口分布、就業情況、城市開發、群眾意愿情況進行持續更新，導致部分線路虧損嚴重而又沒有采取有效方式止損。 再如，部分城市軌道項目在建設時追求高標準和較為高檔的裝飾水準， 卻在運營中缺乏招商引資招法，大量商業運營區空置，進一步加大了政府對于這些企業的補助責任。

（三）市區兩級權責邊界不清

自財政部統一在地方推行財政事權和支出責任管理改革以來， 各地在多個領域都出臺了明確的各級政府財政事權和支出責任劃分方案。 但是在城市建設和城市運營管理領域，中央并未出臺明確的上位改革方案，地方也缺乏主動推行改革的參照依據和動力，因此，市區兩級權責不清的問題在城市運營管理方面尤其突出。 舉例來說，某城市將垃圾處理費這項行政事業性收費全部下放至各區， 由各區統一組織收費， 由各區負責保障本區垃圾收集、處理和轉運支出，市級相關部門根據各區收支缺口情況進行補助。 但在實際執行過程中，受制于垃圾處理費收費難等因素，各區積極實現應收盡收的動力不強，主要依賴市級補助進行垃圾收集、轉運和處理，市級補助規模一度達到各區投入的數倍甚至十數倍， 形成了實際資金安排規模與支出責任的倒掛。

（四）統籌管理機制尚不健全

城市運營管理涉及項目龐雜，往往牽一發而動全身，如果出現先后次序安排不順等細節問題， 可能導致公共資金的無謂流失。 例如，在城市道路建設領域，項目立項、項目建設、 運營管理等各個部門缺乏信息共享和統一調度，項目建設先后次序不明確，水務、城管、住建等各相關部門職能交疊重復而又缺乏信息共享， 往往導致可以集中鋪設的管線不得不反復在同一路段施工， 破路費和恢復路面的費用占比在某城市甚至一度達到了基建項目的10%以上。再比如，某城市公共交通缺乏整體規劃，城市軌道交通、城市公交車輛在運行線路、站點分布、覆蓋區域、運營時間、運營頻次等方面高度重疊，在居民收入和出行意愿短期內不發生較大變化的前提下， 各種交通方式之間相互爭搶客流， 導致每一種交通方式都難以實現合理的盈利水平，為保持公共服務質量，財政不得不對多種公共交通的資金缺口進行補貼，增加了財政剛性支出壓力，也變相導致了部分財政資金的無效投入。

（五）歷史遺留問題有待消化

建國以來， 我國初始城市基建中的很多施工標準都是直接照搬蘇聯模式，蘇聯的地理國情與我國差異較大，導致積累了一些長期難以破解的歷史遺留問題， 變相增加了現在的城市養管更新成本。 例如，部分北方城市的排水管線選材、管徑和鋪設方式都是仿照蘇聯標準建設的，但是蘇聯的主要國土分布地帶與我國有較大差異， 其所處的氣候帶、季風帶、洋流帶等都與我國有明顯不同，導致其國家整體降雨量與我國北方降雨量存在較大差距，隨著全球氣候發生變化，暴雨等極端性天氣增多，進一步凸顯了相關問題。 排水管道口徑較窄，管廊體積狹小維修不便，未集中收納、集中排放，管線分布錯綜交疊、金屬管道容易腐蝕等問題，成為城市內澇的直接原因，財政部門不得不額外安排資金進行批量重建或者購置臨時排水設備，這些都增加了城市運營管理的實際成本。

四、相關對策和建議

（一）精籌細算，嚴控支出

探索將城市運營管理支出成本劃分為人工成本、物料成本、 管理成本和時間成本。 統一規范此領域用工方式， 應由公益事業單位實施的項目不得再轉包給社會資本， 由社會資本承接的要制定明確的社會資本利潤率上限， 最大限度控制人工剛性支出； 規范物料成本采購方式，采用集中采購、競爭性談判等多種方式，充分利用市場競爭機制節約成本， 多采購適宜本地水土氣候條件的物料；可以通過集中布局規劃、一次性實施的勘測評估等措施，實行集中管控，充分利用歷史數據推算的模型，壓縮重新估算支出，將管理費用占比壓至最低；制定明確的小修條件和時限，加大檢測抽查力度，將小修資金置于預算安排更高的順位，節省長期大額投入。 同時，科學統籌各項資金來源， 減少債券資金在城市運營管理領域的投放，減少中長期財務成本。

（二）堅定決心，推進改革

大刀闊斧在城市公交運營領域推進改革， 充分調研市民最新的出行意愿和出行選擇， 綜合推廣專用公交軌道、專用公交線路、定制化公交線路、校車運營專線等多種更貼合實際情況的公交運營方式， 控制純電動公交車輛投放使用，減少車輛購置和租賃成本，適當提高公交價格，改善乘車環境，全面提高公交車輛運營收益。 加大城市軌道沿線和周邊商業開發力度、盤活閑置資產和土地，為軌道交通運營單位充實資本， 賦予軌道交通運營單位更大的自主權，參考國外相對成熟的軌道交通運營模式，提升軌道交通運營單位經營收入，減輕財政補貼負擔。

（三）厘清邊界，主動作為

充分發揮地方政府的主觀能動性， 推出符合本地實情的城市運營管理領域財政事權和支出責任劃分方案。嚴格評估各項目的外部性和實施效益，將垃圾處理、公園掃保等由所在區實施更為有效的項目， 確定為各區的財政事權。 市級財政主要負責垃圾轉運外溢成本、集中處理增加的額外成本等外部性較強的支出，對財力較為困難、承擔任務較重的區給予一定額度補貼。 加大各區收費監督檢查力度，對于未充分履行自身職責、相關收費規模與轄區內產生垃圾的企業和居民數量極不匹配的區， 相應扣減財政補貼或給予通報批評，要求限期整改。

（四）集中管控，著眼長遠

城市運營管理領域涉及項目十分龐雜， 需要有統一的主管部門進行集中管控， 如機構職能調整改革暫時無法解決此項問題，也需要建立專門的協調聯動機制，加強信息共享，實行集體決策負責制，以最大限度減少額外成本。 同時，在城市公共交通建設領域，應提前考慮后期的運營養管壓力，城市管理部門應提前參與線路規劃、土地收儲、項目立項等程序，防止因前期籌劃不當給后期養管帶來額外的支出壓力。 例如，應學習部分先進省市經驗，充分調研評估不同職業特征、不同年齡段、不同聚居區、不同收入水平居民的出行意愿， 以城市軌道交通線路貫通城市交通主干線和重要樞紐節點， 節約居民長途出行時間，在此基礎上，將分支線路讓與公交車輛、出租車、自行車等較為靈活的交通運營方式， 實現樞紐骨干型交通與“點對點”交通的有效融合銜接，各自發揮優勢既方便居民出行，又節約財政補貼開支。

（五）爭取政策，布局未來

對于難以解決的歷史遺留問題， 因為歷史成因較為復雜，處理問題需要的投入和工作量確實較大，應該將工作著力點首先聚焦在重點領域和重點地區， 對于一旦出現問題則會影響整體城市或區域運轉的關鍵環節， 集中力量進行解決。 例如，確需大規模改造的重點地區地下管網，地方政府應充分向中央反映實際情況，爭取利用地下綜合管廊債券等財政政策工具， 分期分批逐個解決歷史遺留的痛點難點問題。 應結合推廣綠色建筑和節能環保相關要求，采用新型材料，拓寬地下管廊空間，合理規劃雨污分流，做好管線集中布局和分層保護，以精準科學的建設策略，全面提升新建基礎設施質量，為減少未來運營維修和管線更替成本奠定堅實的基礎。