新疆“十四五”水安全保障規劃中期評估及調整建議

翟 超

(新疆水利水電勘測設計研究院有限責任公司,新疆 烏魯木齊 830000)

《新疆維吾爾自治區“十四五”水安全保障規劃》(以下簡稱《規劃》)是新時期新疆立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局,緊扣全面建設社會主義現代化國家的戰略安排。全面評估《規劃》中期實施進展情況,提出科學合理的調整建議,對增強規劃的系統性、戰略性、前瞻性、指導性,切實發揮規劃戰略導向作用,推動新階段水利高質量發展具有重要意義。

1 評價方法及主要內容

為全面掌握《規劃》實施情況,深入分析規劃實施存在的突出問題,客觀反映對《規劃》實施的意見建議,科學合理調整《規劃》目標任務,通過中期評估和規劃調整相結合、目標導向和問題導向相結合、定性描述和定量分析相結合的方法開展《規劃》評估調整工作。

評價的主要內容為:強化節水,推進水資源節約集約安全利用;完善水資源配置工程,保障供水安全;加大農業農村水利設施建設,推進鄉村振興;實施防洪提升工程,保障防洪安全;加強水生態保護與修復,維護生態安全;加強水利信息化建設,提升水利智慧化水平;強化管理、改革創新,提升水治理現代化水平7個方面。

2 重大任務實施進展情況

2.1 強化節水,推進水資源節約集約安全利用

實行最嚴格水資源管理制度,推進水資源消耗總量和強度雙控行動,新疆2021年、2022年的用水總量分別為573.9億m3[1]和562.2億m3,用水總量呈下降趨勢。嚴格地下水管控,加強地下水監測,組織開展地下水專項整治行動,健全地下水水位通報制度,強化地下水保護和超采治理措施落實;印發《新疆維吾爾自治區節水型社會建設“十四五”規劃》[2],并制定年度工作計劃;全面落實節水行動方案確定的目標任務,完成36個縣域節水型社會達標建設,創建節水型企業188個、節水型公共機構1362個、節水型小區480個;實施合同節水項目10項,創建水利行業節水型單位48家、節水型高校10所,命名自治區級節水標桿企業2家;新增高效節水灌溉面積266.75萬畝,10個灌區創建為全國節水型灌區;修訂了新疆維吾爾自治區地方標準《農業灌溉用水定額》(DB65/T 3611—2014)[3],對進一步完善自治區農業用水總量配置,開展用水計劃、農業節水評估、灌溉用水制度等工作提供重要的依據。

2.2 完善水資源配置工程,保障供水安全

“十四五”以來,水資源配置工程加快建設,建設完成了阿爾塔什、大石門等大型水庫,大力推進了大石峽、玉龍喀什、庫爾干等一批大型控制性樞紐工程建設進度,積極推進了瑪爾坎恰提、枯木拔里等水庫的前期工作。規劃中的中型水庫策勒河昆侖水利樞紐順利開工;吉木薩爾縣泉溝庫、烏什縣烏依布拉克等10座小型水庫也相繼開工建設。兩年多來新增總庫容30億m3,新增防洪庫容2.5億m3,較“十三五”中期顯著提升[4],有力增強了區域水庫調蓄能力和防洪能力,尤其是新建成的阿爾塔什水利樞紐,與葉爾羌河防洪治理相結合,基本形成了“庫堤結合”的防洪體系,通過綜合發揮防洪作用,最大限度地減少了葉爾羌河洪水的威脅,有效減輕了240余萬當地群眾的防洪負擔,防洪減災效益十分顯著。

2.3 加大農業農村水利設施建設,推進鄉村振興

“十四五”以來,多渠道籌措建設資金22.80億元,實施農村供水保障工程145項。對38個縣(市)的1348處農村飲水工程進行了維修養護,覆蓋人口508萬。截至2023年6月30日,全區農村自來水普及率達到97.9%,農村集中供水率達到99%,規?；こ谭杖丝诒壤_到87%;千人以上工程水源保護區(范圍)劃定率達到84%;實施了6處大型灌區的續建配套與現代化改造,完成投資17.96億元,改善灌溉面積336萬畝,實施了17處中型灌區的續建配套與節水改造,完成投資11.84億元,改善灌溉面積269萬畝;完成焉耆縣、新源縣水系連通及水美鄉村建設試點縣項目,對于提升農村人居環境、加快推進鄉村振興具有重要意義;深入開展綠色小水電示范電站創建工作,幫扶引導3座水電站開展綠色小水電創建,加快了全區小水電生態流量監控監測設施建設步伐。

2.4 實施防洪提升工程,保障防洪安全

推進阿克蘇河、博爾塔拉河等12條流域面積3000km2以上的重點河流防洪治理,實施項目69項,完成投資18.85億元,治理長度297km,治理河段防洪能力均達到10～20年一遇。實施中小河流治理95項,完成投資13.69億元,治理河長779km,保護沿岸人口62.95萬,保護耕地(草場)211.76萬畝。實施伊犁州伊寧縣博爾博松溝、喀什地區英吉沙縣鐵色克山洪溝等12條山洪溝治理項目,完成工程投資9989萬元;落實非工程措施建設投資4274萬元,開展了101個重點集鎮補充調查評價、73個山洪災害防治縣危險區動態管理清單的制作、自治區山洪災害氣象風險預警以及山洪災害“四預”能力提升試點建設等非工程措施建設。全力推進伽師縣西克爾水庫、昌吉市三屯河水庫等11座病險水庫除險加固項目,取得階段性成果。截至2023年6月,11座病險水庫除險加固項目均已開工建設,預計“十四五”末,可以全面完成建設任務,實施56座病險水閘除險加固,完成投資17.26億元,消除工程安全隱患,保障灌區灌溉和供水安全。

2.5 加強水生態保護與修復,維護生態安全

實施34個水土保持小流域綜合治理工程,完成投資2.24億元,其中實施生態清潔小流域項目4項,共完成水土流失防治面積4460.74km2。堅持開展重點河湖生態輸水補水,不斷改善河湖水生態環境。2021年開展塔里木河流域胡楊林拯救行動,向“四源一干”沿岸胡楊林輸送生態水14.30億m3,灌溉329.00萬畝;向塔里木河下游生態輸水3.48億m3,塔里木河流域生態環境持續改善。2022年,抓住塔里木河來水大幅偏豐的有利時機,全年向塔里木河流域輸送生態水38.40億m3,引洪灌溉胡楊林608.47萬畝,流域植被覆蓋度平均增加了19.4%。實施額爾齊斯河漓漫灌溉生態輸水,兩年多來,累計下泄水量13.20億m3,灌溉河谷林草319.00萬畝。完善了679條河流、46個湖泊的管理范圍劃定成果和535條重點河流、34個重點湖泊的岸線保護與利用規劃成果,進一步明確了水域岸線空間管控范圍,夯實了河湖空間管控基礎。

2.6 加強水利信息化建設,提升水利智慧化水平

完成全區417座水庫(山區水庫、規模以上平原水庫)大壩安全監測和水雨情監測設施建設,推進小型水庫雨量站、進出庫流量站及水位觀測、視頻監控、水庫垂直變形和水平位移監測、滲流監測設施建設。推進全區263處“千噸萬人”及“城鄉一體化”等規模以上水廠的自動化監測和視頻監控設施建設,豐富和完善重要水利對象、水利設施基礎信息數據庫。接入、整合、共享山洪災害監測相關工情、水情、雨情等信息,完善山洪災害監測預警平臺,提高水利工程安全運行監測預警能力。建設“水利工程運行管理平臺”,實現水庫大壩、大中型水閘、重點堤防險工險段的責任制落實、注冊登記、安全鑒定、隱患排查、除險加固、控制運用等業務數字化管理,及時掌握工程運行安全狀況,不斷提升水利工程建設運行管理智能化水平?！笆奈濉币詠?共實施兩批水文建設項目,總投資10831萬元,包含國家基本水文站提檔升級、博爾塔拉水環境監測分中心改造以及水環境監測移動實驗室建設等項目,水文監測體系不斷完善。

2.7 強化管理、改革創新,提升水治理現代化水平

組建新疆維吾爾自治區黨委水資源管理委員會,打破區域管理、分割管理的水資源管理體制現狀,推進新疆維吾爾自治區和新疆生產建設兵團在水資源管理方面的溝通協作,協調處理重大水問題、水事矛盾等工作,開展水資源精細化、規范化、法治化管理,實現了兵地聯管共治管理。頒布《新疆維吾爾自治區農村供水管理辦法》,印發《關于做好農村供水保障工作的實施意見》,推進農村供水保障法制化管理進程。制定《新疆維吾爾自治區水行政處罰裁量基準(試行)》《新疆維吾爾自治區水行政執法(行政處罰和行政強制)事項清單(2023年版)》等制度,不斷健全水行政執法標準體系建設。深入排查整治河湖“四亂”等問題,共排查整治331個河湖“四亂”問題、48個礙洪問題。清理非法占用河道岸線20.9km,清理垃圾6.5萬余t,拆除違法建筑設施8.9萬m2,河湖面貌進一步改善。全面開展疑似違法違規圖斑整改銷號工作,銷號率為100%。大中型水利水電工程移民搬遷安置工作有序開展,移民后期扶持工作水平全面提升,移民整體生活水平大幅提高,全區大中型水庫農村移民人均純收入16696元。

深入推進農業水價綜合改革,改革取得階段性成果。累計確定農業初始水權面積4446.47萬畝,成立農民用水合作組織2630個。完成農村供水水價改革,創新管理體制和運行管護機制,不斷建立完善“從源頭到龍頭”的農村供水工程體系和管理體系。創新小型水利工程管理體制。合理布局區域化水利工程服務中心,科學設置流域化管護模式,以大帶小、以強補弱,大小融合、管養分離。節省原本多頭分散的經費支出,精簡優化以往冗雜的管理體系,以標準化管理為主抓手,明確管護要求和標準,通過資金補助引導基層加大水利管理投入,立足個性,借鑒共性,深化改革成效。

加強重大科技問題研究,在深入開展水資源優化配置、強化水資源節約集約利用、提高水資源利用效率、灌區農業節水等方面,開展了30余項科技研究,為流域水資源優化配置與高效利用、灌區農業節水等相關工作提供了技術支撐。堅持把水文化建設與水利建設緊密結合起來,著力提升水利工程文化內涵和文化品位。以科學的治水理念,推進傳統水利向現代水利、高質量發展水利轉變,積極推動水利工程列入文化遺產、灌溉工程遺產等名錄,新疆伽師縣江巴孜鄉水廠獲批第五批國家級水情教育基地;加快推進水情教育基地、水文化史館建設,成功推薦王蔚同志紀念館為第八批新疆維吾爾自治區社會科學普及基地。

3 存在的問題

3.1 水庫工程方面

a.新疆正在加快推進前期工作的克孜爾水庫調蓄能力提升工程、塘巴湖改擴建等重大水利工程未納入國家“十四五”規劃。

b.列入新疆“十四五”規劃的中型水庫有35座,其中,列入國家規劃的只有23座,尚有12座水庫未列入,尤其是在支撐經濟社會高質量發展等方面起到重要保障作用的英吉沙縣依格孜牙河水利樞紐工程(東風水庫)、瑪納斯縣紅沙灣水庫、且末縣塔什薩依水庫、皮山縣杜瓦河芒沙水庫4座水庫未列入國家規劃。

3.2 防洪減災方面

a.新疆列入國家規劃的治理規模與新疆實際治理需求有較大差距。列入國家規劃的治理規模遠不能滿足新疆防洪體系建設的需要,新疆防洪治理需求較國家《“十四五”解決水利防洪排澇薄弱環節實施方案》中的建設資金多19.06億元,存在資金缺口。有防洪治理任務的中小河流有348條(不含新疆生產建設兵團),仍有314條河流需要治理,加之地方配套資金困難,治理任務艱巨。

b.新疆巴楚縣紅海水庫除險加固工程未列入國家規劃,實施難度大。根據調整后的《“十四五”大中型病險水閘除險加固規劃》,2023—2025年需對143座病險水閘實施除險加固,估算投資約50.39億元,但由于近幾年中央預算內投資中沒有病險水閘除險加固資金,地方各級財政薄弱,病險水閘工程安全隱患未能及時消除,工程未能充分發揮效益。

3.3 農村水利方面

農村水利多為公益性水利項目,需要中央資金的大力支持。“十四五”規劃中有農村供水保障工程194處,匡算投資232億元,截至2023年6月,通過多渠道籌措的建設資金只有22.8億元。由于此類項目沒有中央投資渠道,導致部分前期成熟的工程長期處于儲備階段,實施難度大。

灌區工程多為公益性水利項目,一般投資大、建設周期長、回報率低,由于后期運營資金跟不上項目的開展,金融機構在評估后也無法將資金投入到灌區改造項目建設中,因此限制了社會資本參與的積極性,不利于灌區項目通過資本的積累獲得可持續發展。

3.4 水利工程建設資金方面

a.中央逐步加大了對新疆水利基礎設施建設的投入力度,但由于新疆水利建設任務重、項目多,水利樞紐、引調水工程、灌區續建配套、高效節水、安全飲水、防洪減災、水土保持、水資源監測等各類水利工程合計資金總體需求較大,導致資金缺口較大。

b.配套資金難以足額落實。內陸河治理項目中央資金與地方配套資金構成比例為6∶4,2023年中小河流中央資金補助比例降低至48.9%,而內陸河治理、中小河流治理、山洪溝治理等需求 大且為公益性項目,自治區各級政府財力有限,自籌能力不足,很難足額配套到位,致使工程建設受到影響,效益發揮受限。

4 對《規劃》調整的建議

為了更好的推動規劃落地實施,后期將加強與國家有關部門的對接,在規劃和項目前期審查(審批)等方面獲得更多的技術指導和幫助,以解決納入自治區規劃但未列入國家規劃的新疆克孜爾水庫調蓄能力提升工程、阿勒泰地區塘巴湖水庫改擴建工程等大型工程,英吉沙縣依格孜牙河水利樞紐(山區水庫)、瑪納斯縣紅沙灣水庫、若羌縣塔什薩依水庫、皮山縣杜瓦河芒沙水庫等中型工程,博爾塔拉河、渭干河等5條河流11項內陸河治理項目,巴楚縣紅海水庫除險加固工程和一批水閘除險加固工程的規劃依據問題;積極爭取中央投資的支持,進一步增加民生水利項目資金的投入力度,將農村供水保障工程和防洪類工程資金缺口列入國家計劃;進一步提高水利項目中央投資比例,尤其是提高南疆水利項目中央預算內投資補助標準,同時建議自治區各級政府加大配套資金的比例。