鄉村振興背景下地方政府主導的鄉村養老建設研究
——基于S 縣的實踐

潘文泉 汪玲 張思嘉 徐碧琴

（華中科技大學 湖北武漢 430071）

一、研究背景

（一）老齡化程度加深

我國老齡人口數量的增加和老齡人口比例的提升反映了社會人口結構的老齡化趨勢。2021 年第七次人口普查結果顯示，我國60 歲以上人口占總人口18%，65 歲以上老年人口達2 億以上，占總人口的14.2%，老年人口數量仍保持較高增長速率，人口老齡化程度進一步加深，預計2035 年左右，60 歲以上老年人口占比將超過30%，社會進入重度老齡化階段。

與此同時，人口出生率自2016 年以來持續下降，統計數據表明，我國2016 年人口出生率為13.67%，2022年出生率為6.77%，不達6 年前的一半。隨經濟發展、觀念變化等因素影響，當代年輕人生育意愿降低十分明顯。新生人口大幅減少將對社會整體年齡結構產生沖擊，人口撫養比提高、社會撫養負擔加重的狀況愈發嚴重。

（二）國家政策支持

1.積極老齡化戰略推行

黨的二十大報告強調：“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。”[1]“十四五”規劃亦明確了積極應對人口老齡化的戰略目標，明確制定人口長期發展戰略，以“一老一小”為重點完善人口服務體系，促進人口長期均衡發展等作為“十四五”時期經濟社會發展的重要任務，人口老齡化這一長期性問題受到重視。

2.鄉村振興戰略推進

鄉村振興戰略著力創建農村發展新模式，在產業發展、社會民生等領域增加鄉村福祉，鄉村養老是重要建設內容。鄉村振興戰略通過政策傾斜引導資源向農村地區配置，推動鄉村醫療、基礎設施和養老體系建設進一步完善和發展，為鄉村養老建設提供政策指引和硬件支持。依托鄉村振興，部分鄉村已探索出產業養老、機構養老、社區養老、居家養老等模式。

二、現實困境

（一）養老負擔沉重，養老服務供需不平衡

在老齡化程度加深的趨勢下，老年人口撫養比不斷增加，贍養老人的壓力增大。結合農村人口空心化的現狀，青壯年外出人數增加，勞動人口流失嚴重，削弱了家庭的養老機能，增大了鄉村養老的人員壓力，落在家庭單位的養老負擔越發沉重。“空巢老人”在農村人口中比例不斷提高，鄉村養老需求不斷擴大，然而養老服務供給端供給能力不足，該問題在經濟基礎相對薄弱的農村地區尤為嚴重。[2]

養老服務供給問題亟需改善，作為公共管理者的地方政府主動擔起緩解農村養老問題、分擔社會養老壓力的重任是其自身職能所在，更是探索發展鄉村社會養老建設方案、解決鄉村養老問題的重要路徑。

（二）觀念現實沖突，養老效能釋放不完全

傳統儒家思想的孝文化對社會觀念具有深遠持久的影響，諸如“養兒防老”的傳統養老觀念在鄉村地區尤為盛行。同時，早年養老機構因監管缺失而亂象叢生，使大眾對養老機構仍存在陳舊的負面印象。

然而，家庭養老機能弱化的現狀又在現實層面對社會養老提出更多要求。傳統思想和信任缺失的觀念因素與對社會養老需求擴大的現實因素相沖突，致使當今社會養老服務效能難以得到有效釋放，機構養老、社區養老等社會養老方式難以有效滿足養老需求，養老服務供需的有效對接受到阻礙。[3]

（三）社會參與不足，養老基礎建設不完備

社會養老服務與社會的良性互動仍有較大提升空間。資金方面，諸如養老院和養老服務中心的養老機構，其資金來源主要為政府撥款和運營收入，社區、企業、社會組織等社會力量參與相對不足。在運營方面，養老院床位、活動場地、基礎設施等資源閑置、浪費、低效利用和運轉困難的境況也屢有出現。[4]

人力方面，養老服務人員隊伍建設仍待提高。服務對象的特殊性和低薪資等問題，成為養老行業招攬專業人才尤其是年輕人才的阻卻因素，養老服務領域的人才仍存在巨大供需缺口。[5]同時，除從業者的職業參與，社會參與如志愿服務參與不足，具體表現為公眾參與的服務輻射面不廣、信息獲取效率不高、專業性存疑等問題。

（四）政府引導缺位，養老職能定位不明確

支持鄉村養老建設是政府民生保障的職能范疇，這在傳統家庭養老模式受到沖擊的當今社會更顯重要。一方面，投入養老建設是政府履職之須，是政府公權力伴隨的民生義務所在；另一方面，政府具備支持養老建設的條件和能力，為鄉村養老建設提供政策導向、資金硬件等支持，同時筑牢評估和監管的責任底線。[6]

但在現實中，許多地方政府尚未明晰在鄉村養老建設的牽頭作用和主導地位，出現政策引導不到位、宣傳推廣不足、評估監管缺位、硬件支持和軟件協助欠缺等情況。地方政府未能準確定位，導致其履職中存在認知與能力、場域與主體等偏差，客觀上可能造成社會整體養老資源協調、利用效率低效化。[7]

三、地方政府主導下的鄉村養老建設——基于S 縣的實踐

（一）牽頭主導：統籌規劃，優勢互補

地方政府調動自主能動性，結合當地鄉村養老實情，從全局統籌引導，協調規劃，充分發揮資金、技術、資源等硬件優勢，為鄉村養老建設提供明晰的方向指引和堅實的硬件保障。

1.社會集中養老服務：機構養老建設

（1）公建民營：鄉村敬老院

地方政府摸底當地實情，基于特殊老年群體的照料護理需要，建設鄉村敬老院。C 村敬老院是G 鎮政府規劃與建設的鄉村敬老院，由政府出資為當地殘障、特困老人集中辦理入住，并委托第三方機構S 縣居家養老服務中心進行運營管理。且敬老院的院區場地、服務設施、護理人員薪資等相關費用由政府承擔。從規劃建設、資金來源的角度，該敬老院為公辦性質，其在運營管理中嵌入第三方機構力量，充分發揮公有力量的設施、資金等硬件優勢和第三方力量的管理經驗、專業性等軟件優勢，促進優勢互補，實現養老機構的高效運行。

（2）公托民辦：鄉村養老護理院

N 鎮政府委托S 縣H 養老服務集團，于G 村建設養老護理院，并在場地建設、設備采購、護理人員招聘等方面予以協助。在建設過程中，N 鎮政府將原N 鎮敬老院的閑置場地租賃給G 村養老護理院，建設完成后，政府集中為當地農村“五保”老人與失能半失能老人辦理集中入住，托付護理院提供養老護理和照料服務。G 村養老護理院在政府的統一規劃布局下，結合硬件支持，充分發揮民間力量的專業性優勢，促進養老資源的供需高效對接，提高養老資源利用效率。

2.社區“自助式”養老服務：社區養老建設：

社區養老是居家養老的延伸，F 社區老年康養中心充分利用社區資源，就近為有需求的居家老年群體提供生活照料、文化娛樂和社會交流、心理支持等服務。康養中心作為社區養老的重要載體，以豐富的服務內容吸引了片區內的老年群體，為老年生活提供便捷化、多樣化的選擇。客觀上而言，社區在政府的引導下開辦社區老年活動中心，也是社區“自助式”養老模式發展的體現。建設康養中心，利用社區的輻射性和兼容性提供選擇式養老服務，發掘社區的養老潛力，對促進社區養老的多樣態發展具有重要意義。

除老年活動中心的開設，社區幫扶的項目也包含老年食堂的建設。結合縣域內民生工程的推進，S 縣政府立足縣情實際，開設社區老年食堂，積極開展老年助餐點建設，扎實推進老年助餐服務。據實地調研，老年套餐價格不高于每份十元，縣政府會根據老人年齡、經濟狀況等因素以就餐補貼的形式遞減餐費，以減輕就餐負擔，滿足老人用餐需求。

“自助式”養老模式是依托社區資源支撐和輻射影響而開展的社區養老模式，具有自由度較高、自主性較強、覆蓋面較廣等優勢。但因其具有普適性特點，故存在服務深度不夠、個性化不足等缺陷。

3.村際“自助式”養老服務：“一老一小”關愛服務中心

大量青壯年外出務工導致了嚴重的“空巢老人”和留守兒童問題，留守在鄉村的老人和兒童的照料關愛問題更是關系鄉村發展的重要民生問題。基于此現狀，S 縣政府圍繞農村空巢老人和留守兒童群體，積極開展“一老一小”關愛服務模式的試點，探索建設縣、鄉、鎮不同層級“一老一小”關愛服務中心。

“一老一小”關愛服務中心促進了村際交往溝通，是村莊之間共享公共養老資源的體現。關愛服務中心的建設為村際“自助式”養老服務的發展提供載體和依托，便利了鄉村老年群體的生活。但與城鎮相比，村莊存在空間間隔較遠、交通相對不便等弊端，制約著村際“自助式”養老的發展。

（二）輔助參與：良性互動，協調發展

1.“集團化”發展：公輔民辦

在市場機制的作用下，養老產業被逐漸催化，民辦養老機構是民間力量通過市場參與的重要載體。在地方政府政策引導和資源整合的輔助下，以大型養老機構為核心、向多領域延伸拓展的養老集團逐漸形成和發展。

作為S 縣開辦最早、規模最大的民辦養老機構，B老年公寓從建設到運營均以民間力量的投入為主，輔以政府指導與支持。公寓在運行和發展中總結出一套完整的管理流程和制度，與此同時，公寓接受政府對其運營管理的指導和監管，保障其有序運行。依托B 老年公寓的發展經驗，順應新時代養老服務要求，S縣形成了以“母”機構（B 老年公寓）和“子”機構（G 村養老護理院、H居家養老服務中心、Z 養老服務公司）為核心、以“母子”機構為方陣的H 養老集團。在集團中，各機構對標不同領域的養老服務需求，實現縣域內社會入住養老、失能半失能人員集中養老、城鄉居家養老和養老綜合服務等領域的服務覆蓋。縣政府積極推進養老行業的資源整合和領域延伸，為養老服務的集團發展提供政策指引和監管保障。

2.“基地化”建設：公促民辦

在市場化運作的基礎上，養老服務機構在專業化發展過程中積極深耕服務、拓展業務，形成服務提供的集合中心。地方政府與養老服務中心展開合作，在市場化機制的基礎上向此類中心購買、外包和定制養老服務，集中向需求方供給。

S 縣居家養老服務中心以居家養老為核心，結合社區養老服務，形成以縣城為中心、覆蓋周邊鄉鎮的服務范圍。服務中心利用社區資源，就近為社區及鄉鎮有需求的居家老人提供定期的上門服務、呼叫服務等居家養老服務。服務中心采用線上線下相結合的服務模式，線上獲取并整合需求信息，線下提供精準服務，對老人的需求作出迅速、準確、及時的回應。除自費購買服務，縣政府也出資購買服務提供給需要的老年群體，通過養老服務第三方外包的形式實現市場與政府、民間與政府的優勢互補，履行政府基本養老服務的兜底保障職能。

（三）小結：政府主導，多方參與

S 縣在鄉村養老建設中堅持政府主導地位，結合政府輔助，引導社會力量參與，從機構養老、居家養老和社區養老三個途徑，積極推進鄉村養老建設，探索契合當今鄉村實情、符合當地發展狀況的鄉村養老建設模式。在實踐中，S 縣政府堅持全局統籌規劃，促進養老資源整合協調，積極培育社會組織機構，形成政府建設——第三方運營、政府購買——第三方提供服務、政府委托——第三方承辦的政府社會良性互動和優勢互補的鄉村養老建設模式。

政府主導、多方參與的模式充分發揮政府信息全面、調度有力、資金充裕等硬件優勢以及社會力量技術成熟、實踐專業、經驗豐富等軟件優勢，在全局統攬規劃的前提下，激發社會參與養老建設的活力，調動多方力量的積極性和主觀能動性，讓養老力量的源泉充分涌流，實現政府與社會力量的良性互動和優勢互補。同時，政府統籌規劃、盤活閑置資源，克服資源浪費和低效利用、僵化管理等不利局面，提高了養老資源和其他社會資源的配置和利用效率，切實擴大養老輻射面，提高養老服務的供給質量。[8]

四、總結與建議

（一）堅持主導，統籌規劃

政府應在鄉村養老建設中發揮支柱作用，主導養老事業全局的發展方向和整體建設。[9]一方面，政府牽頭對養老建設全局進行統籌規劃，部署各方資源力量投入養老建設；另一方面，政府對養老建設進行硬件支持，如養老機構建設的資金、場地、設施等的投入，同時進行最低限度的保障和兜底。政府對養老服務機構提供指導和支持，對相關服務機構進行統一嚴格的監督和管理，在充分發揮養老服務機構自主性、積極性和專業性的同時，確保養老機制的高效運作和資源的高效配置利用。[10]此外，在社會觀念層面，政府應積極履行職能，加強群眾工作，落實對社會風尚的建設，建立并強化公眾對社會養老的信任。

（二）加強培育，協調整合

對社會養老資源的協調也體現在養老資源的集中與整合。在社會養老市場化、產業化運作的同時，政府亦應積極發掘社會養老力量，加強培育具有一定基礎和發展前景的社會養老組織和機構，培育具有聚集性、專業性和成長性的社會力量，作為社會養老服務的可靠供給者、社會養老設施的專業運營者。[11]需要注意的是，整合并非壟斷，而是在市場配置資源的基礎上集中所匯聚的優勢力量，推動經驗交流、信息獲取、技術研發的高效進行，促進社會養老資源利用提質增效。與此同時，政府也應在尊重市場機制的前提下充分利用市場，并有效監管市場，避免行業巨頭的商業壟斷行為。

（三）明晰對象，精準施策

個性化需求已經成為社會服務的重要關注領域，社會養老領域的專門化養老服務需求也日益受到關注。養老需求方存在與身心狀態、生活狀況、自身意愿等因素緊密相關的養老需求差別，涵蓋內容廣泛、側重方面不同。S 縣政府將農村失能半失能老人作為養老建設的重點關愛人群，為其集中辦理護理院入住，同時建設“自助式”養老設施以滿足以可自理老人為主的老年群體的需求，對未集中入住但存在自理困難的居家老人提供入戶上門服務。政府針對不同具體對象群體提供適配的養老服務，切合不同群體的實際需求，提高養老服務供給的專門性和精準性。

（四）優勢互補，多方參與

在政府主導養老事業建設的基礎上，進一步加大對養老服務行業的政策傾斜，激發社會力量參與養老服務行業的積極性。結合政府的硬件優勢和社會力量的軟件優勢，發揮市場的資源配置優勢和政府的統籌協調優勢，建立政府與社會合作機制，如與大型企業合辦養老院、推動社會組織提供養老服務等，實現長短互促，優勢互補。[12]除了社會組織機構，社會力量也包括公眾力量，廣泛吸納民眾參與養老行業，如開展志愿服務活動、社會募捐等活動，營造共同參與的社會氛圍。[13]政府扮演好主導者角色，統籌協調，呼吁多方參與，與企業、社會組織、機構和公眾共同推動養老行業發展。

五、結語

社會養老是關系國計民生的重大民生工程，鄉村養老的發展更是鄉村振興不可或缺的重要環節。老有所養、老有所依、老有所樂從古至今都是人們的美好愿景，也是社會和諧穩定發展的定盤石。地方政府在鄉村養老中主導建設、統籌規劃，與社會力量進行良性互動與優勢互補，形成政府主導、多方參與的鄉村養老建設模式，這將是鄉村養老建設的良好樣態。地方政府應當精準定位，積極作為，依托自身的主導地位，從增強引導力、加強社會力量培育、精準施策、聯合社會力量等方面深耕和拓展，以人為本，切實服務，開拓鄉村養老建設的新局面，推進鄉村振興行穩致遠。