鄉村振興視域下易地搬遷政策成效與脫貧成果鞏固進路

楊正美 閆思彤

（1.中央民族大學 北京 100081；2.北京師范大學 北京 100875）

一、引言

黨的二十大報告強調“堅持農業農村優先發展，鞏固拓展脫貧攻堅成果”“扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興”。2022 年初，《國務院關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》發布，對推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接作了重要部署，重點提出要細化落實國家鄉村振興重點幫扶縣政策以及加大易地搬遷后續扶持力度。易地搬遷是一項民生工程，其對鞏固拓展脫貧攻堅成果和推動全面鄉村振興的耦合意義重大。易地搬遷安置區因存在較高返貧風險，成為鞏固脫貧成果和實施鄉村振興的“短板”，確保易地搬遷群眾搬得出，穩得住到逐步走上致富之路，是貴州許多脫貧地區在鄉村振興階段的重要任務，對易地搬遷政策成效與鄉村振興總要求的匹配性分析與搬遷成果可持續發展的研究，正是為鄉村振興的全面推進打下堅實的基礎。

本文聚焦鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的視角，從易地搬遷政策切入研究貴州脫貧地區易地搬遷脫貧現狀，走訪調查貴州省K 市的易地搬遷安置點，總結分析在易地搬遷工作中的成就與不足，并探索鞏固易地搬遷成果與鄉村振興有效銜接、促進搬遷群眾可持續生計的新路徑，鞏固和拓展脫貧攻堅成果，為有力推進鄉村振興提供新思路。

二、易地搬遷政策成效與鄉村振興總要求的匹配性分析

（一）公共服務先行，群眾搬得出，鄉風文明的硬件支撐有效強化

貴州省K 市在完善安置小區公共服務方面作出了巨大努力，據統計，K 市在59 個易地搬遷安置區配套新建（改擴建）教育項目70 余所，新建醫療衛生項目60 余個，成立社區綜合服務中心（站）70 余個，開設便利超市（店）近90 家，老年服務中心、兒童娛樂中心等實現全覆蓋。在實地調研中，以K 市某移民安置小區為例，其功能配套完備，小區內現有移民安置房19 棟，幼兒園1 所，籃球場8 個，休閑涼亭6 個，小區內還有菜場、藥店和多個超市，還規劃了紅白喜事的專用廣場，以及建有專門的斗牛場等，逐步實現了幼有所育、病有所醫、住有所居、老有所養，鄉情鄉貌有兼顧，有效強化鄉風文明的硬件支撐體系。

（二）“兩不愁三保障”，住戶穩得住，生活富裕的物質根基有效培育

自易地搬遷政策實施以來，當地搬遷群眾在生活質量、消費水平、收入情況等各方面均有了很大的改善與提高。通過對K 市的易地搬遷安置點的調研，數據顯示安置點群眾對“兩不愁三保障”的實際獲得感分數平均高達95.61%，搬遷戶已不愁吃、不愁穿，其義務教育、基本醫療和住房安全方面也得到了極大改善和有效滿足，搬遷群眾生活富裕有基本保障。

（三）產業扶持兜底，群眾能致富，產業興旺的發展渠道有效拓寬

貴州省K 市大力發展食用菌、蔬菜、油茶等12 個農業特色優勢產業，目前有近7 萬搬遷群眾在產業園區、林下基地等實現了就地就近就業。此外，社區小工廠也極大幫助解決了安置區留守婦女和老人的再就業問題。在實地調研中，K 市某易地搬遷安置區引進電子元件、玩具零件、手工藝品等車間或小作坊，社區工廠工作時間靈活、就業門檻低，有些零部件甚至可以帶回家里自行組裝，吸納了很多因照顧家庭或身體不便而留守社區的婦女以及老人再就業，真正實現“工廠在小區，就業在家門”。以就地就業安置搬遷戶，拓寬了搬遷戶就業增收渠道，以產業扶持促進產業興旺，培育壯大了特色優勢農業。

（四）社區治理有方，群眾心能安，治理有效的管理機制有效建立

在基層黨建中，K 市的搬遷安置區新成立街道辦事處10 余個，新設立社區居委會60 余個、居（村）民小組近750 組，成立黨總支近30 個、黨支部130 余個，安置區已全面實現黨的組織全覆蓋。在所調研的安置點中，由第一書記和黨支書統籌管理，每棟居民樓選出黨員樓長、聯戶長，構建了“居委會—網格員—樓棟長”的服務管理機制，為搬遷戶提高更貼心優質的服務。在所調研的安置社區里均配有保安夜間巡邏，保障社區居民的人身安全、財產安全，讓安置區住戶擁有安全感。在物業管理上，所調研的搬遷安置小區引入專業化的物業公司，物業公司具體承擔該安置區物業服務工作，協調解決搬遷群眾生活中的關鍵大小事。搬遷安置社區治理全覆蓋，逐步建立“治理有效”的管理機制。

（五）文化長廊建設，社區環境優，生態宜居的環境基礎有效提升

貴州省K 市易地搬遷安置點的綠化、亮化、美化工作全面推進，以某搬遷安置區為例，該安置區內建有苗族游方長廊、苗族特色涼亭、風雨橋等，處處散發著濃郁的苗侗文化氣息，此外，該搬遷社區專門規劃出來的斗牛場，每逢節日都會在這里舉辦斗牛比賽，吸引游客參與盛會，搬遷的同時搬來傳統文化，讓搬遷戶過得上城市生活，同時留得住鄉愁民俗，人居環境宜居程度大幅提升。同時該安置小區綠化面積廣，環境優美，且栽種有大量的櫻花樹，每逢櫻花盛開的季節，都會吸引各地游客前來觀賞，實現了“社區在美景中，美景在社區里”，其靚麗的人居環境也為進一步打造“生態+”“旅游+”“康養+”綠色產業生態與生活空間奠定良好基礎，進一步實現生態宜居，推動鄉村振興。

三、易地搬遷現存問題與原因探析

（一）現存問題

1.精神脫貧缺乏，搬遷戶內生動力不足

在易地搬遷工作中，更多局限于實物與資金扶持，精神文明建設方面重視度仍需提高，部分易地搬遷群眾鞏固拓展脫貧成果的意識缺乏，自主發展意識淺薄。調研中發現搬遷戶的受教育程度整體較低，這在一定程度上也說明了當地對于搬遷群眾在精神層面鞏固脫貧成果的建設工作亟待重視。調查數據顯示，48.05%的受訪者認為當前易地搬遷工作中缺乏精神層面的鞏固脫貧成果思想發動。思想觀念禁錮，內生動力不足，這些都一定程度限制了搬遷戶的生產和生活。

2.縣域經濟基礎薄弱，金融資本存量不足

貴州省K 市原有深度貧困縣較多，且脫貧時間較短，縣域經濟基礎較為薄弱，發展能力有所欠缺，許多鞏固拓展脫貧成果的手段難以有效開展，可以說最大的問題就是當地政府其實也缺乏資金，底層資金無法及時到位。從調研數據來看，40.98%的受訪者表示易地搬遷資金投入不足；同時走訪中也發現地方政府財政壓力大，部分搬遷安置區的公益性崗位存在未能按時足額發放工資的情況。搬遷后脫貧戶雖然經濟收入有所提高，但收入并不穩定，金融存款率較低。

3.易地搬遷政策原則與實踐邏輯偏離

縣域經濟發展不起來，支撐城鎮為中心的集中模式基礎就顯得薄弱；而且搬遷人口大多處在農業生產領域，易地搬遷以城鎮為中心一定程度上將搬遷人口與農業發展之間的關系割裂開來，使得部分搬遷群眾難以就業。在實地走訪中發現許多搬遷戶之前從事農業勞作，搬到城市后很難適應工業技術要求，處于失業、待業狀態；另外，不少搬遷戶是上了一定年紀或學歷較低的人群，而社區提供的就業崗位或職業培訓大多數有年齡要求，文盲或小學學歷的也會受到很大限制。

4.易地搬遷導致人地分離矛盾

搬遷戶雖然搬離了原居住地，但在安置點并沒有可供分配的土地，而搬遷過來的大多是農民，還停留在傳統耕地種植上，“人地”分離很大程度導致其生計系統脫嵌，因此很多搬遷戶還是會選擇兩邊來回跑，在原村莊種植耕地，或者在安置區附近開墾荒地甚至占用綠化用地。調研發現，超過半數的搬遷戶選擇兩邊跑自己耕地，選擇將土地出售或轉讓他人耕種的占少數。同時人地分離問題也帶來了很多糾紛，在走訪中發現，有不少搬遷戶在社區附近的空地上私建牲畜圈，圈養雞、鴨、鵝等，有所影響社區綠化，居委會常因公地私用問題與搬遷戶發生矛盾，而且搬遷戶之間也會在荒地開墾上出現糾紛。

（二）原因探析

1.鞏固脫貧思路陳舊，精神脫貧重視不足

一方面，經過調查發現，搬遷安置社區存在鞏固脫貧思路陳舊的問題，導致新資源、新技術難以引進，脫貧成果難以鞏固拓展，另一方面，安置點群眾教育程度低、知識儲備不足的短板很難在短時間內補齊，發展的內生動力仍需進一步激發。調查發現，當地安置區絕大多數搬遷戶主觀能動性較低，鞏固脫貧的內生動力不足，較多依賴地方政府，可見目前當地在精神層面的脫貧鞏固還有很長的路要走。

2.社區治理失序，政策效果難以有效整合

當地搬遷安置社區主要依靠街道辦事處負責社區日常治理，而在社區治理過程中，容易因為前期信息掌握不全、后期目標顧及不周等問題，造成治理失序。比如在調研中發現，不少街道辦存在對搬遷戶資料掌握不全面、對搬遷戶數據變動跟蹤不徹底等問題，社區治理失序導致不同政策效果之間難以有效整合，常常在解決了某一個具體問題之后又產生新的問題。在走訪中了解到許多安置區以勞務輸出的方式鼓勵青壯年搬遷人口外出務工，解決了生計問題，但卻因此造成大量青壯年搬遷人口流出后的老人、婦女和小孩的“三留守”問題，各個政策之間難以實現整體有效。

3.群眾參與缺位，監督機制難以有效發揮

易地搬遷安置點的常住戶大多是文化水平較低的中老年人，其對易地搬遷政策的認知不足，對社區管理的各項事務參與度低，很多搬遷戶對民主選舉、民主協商、民主決策等行使自己權力的行為大多選擇觀望或放棄，群體力量較弱，民主監督無法完全落到實處。搬遷人口不能有效參與到安置社區各項建設事項中來，易地搬遷群眾參與缺位，導致易地搬遷政策執行人員在精確識別、精準幫扶返貧風險戶的環節中出現偏差和阻滯，影響鞏固拓展脫貧攻堅成果這一目標的有效實現。

4.對本地實際認識度偏差，政策扶持乏力

挖掘本區域特點是發展經濟的“助推器”與“導向圖”，難以把握本地區特點，易迷失方向，從而不能因地制宜發展經濟、文化等事業。在調研中發現，移民搬遷安置區內重安置，輕發展，機械地把移民整體搬過來，使其開展工業生產，但產業振興扶持上存在脫離市場需求的窘境，割裂農業使搬遷戶難以適應，就業困難。在就業培訓上，較少主動了解搬遷戶的學習意愿和需求，大多通過經驗判斷來組織培訓，導致搬遷戶的參與性不高，大多數搬遷戶也僅關心能拿到多少培訓補貼，不太重視學到多少實用技能，進而導致培訓措施難以達到有效目的。

四、鞏固易地搬遷成果的路徑探索

（一）政策引領，促進組織振興

1.筑牢監督堡壘，明確政策“指向標”

第一，完善當地基層幫扶干部評選機制，提高評選程序的透明度，社區幫扶干部的選拔不僅要有當地政府領導的組織調配，還要有安置區群眾的民主投票，充分調動民主的力量，筑起堅實的監督堡壘。第二，當地要明晰搬遷對象的界定，加強對安置點內脫貧戶的篩查，針對返貧風險戶，繼續實施“幫村”干部措施，各縣、村的幫扶干部仍要繼續對接幫扶，杜絕返貧風險，鞏固脫貧成果。第三，社區居委會要定期對幫扶干部進行考核，同時多去入戶調查，了解搬遷戶生活質量，以搬遷戶幸福感的提高作為鑒定幫扶干部工作成效的準則。

2.社區自治與統一領導“雙管齊下”，實現治理有效

一方面，根據K 市易地搬遷安置區規模的大小，合理設置社區自治單元，選拔各棟樓樓長，各自治單元在堅持黨中央、地方政府政策領導下，對接搬遷安置社區內部的發展要求與特殊優勢，針對性實施易地搬遷幫扶策略。另一方面，充分發揮黨員聯系群眾、樓長聯系住戶機制的作用，暢通信息下達與反饋渠道，建立搬遷戶信息檔案，并定期更新臺賬，做到專人負責、定期移送、失責必究，堅持努力做到服務精細化。

（二）經濟奠基，助力產業振興

1.創新產業后續扶持模式，促進產業興旺

增強基于現實基礎的創新，在扎根當地現實狀況的基礎上，創新后續產業振興思路、探索產業振興新路徑，“既下硬功又使巧勁”。第一，當地自然人文風景獨特，民風民俗獨具特色，立足于此，可引進互聯網新資源、新技術，優化產業結構，深入發展旅游業。第二，選準苗繡、苗醫、草藥、茶葉、菌菇等特色優勢產業，引進服裝、建筑等龍頭企業，建立搬遷戶與龍頭企業“一條線”，讓安置區搬遷戶在產業發展中分享更多的收益，更好地鞏固拓展易地搬遷成果。

2.扶持就業與產業分紅雙向發力，實現增收富裕

一方面，K 市在堅持勞務輸出、就近就業、兜底安置“三個渠道”促進就業的同時，要同步配套建設社區工廠、產業基地與農業園區，促進生活質量、就業水平與經濟發展水平的同步提升，在破除“無業可就”壁壘的前提下，強化安置區搬遷戶相應的技能培訓，提高安置區搬遷戶的就業水平，拓寬其增收渠道。另一方面，注重農業勞作與工業的結合，合理把控現代農業在第二產業中的比重，將一、二產業有機結合起來，在新型集體經濟中盤活產業獎補資金，通過產業分紅的方式穩定提高安置區搬遷戶的收入。

（三）思想變革，推進文化和人才振興

1.提升文化水平，做好“志智雙扶”工程

當地的搬遷安置社區可通過表彰脫貧典型戶，對其勵志事跡總結提煉，推廣宣傳，開展以“明理、扶志、奔小康”為主題的教育活動，釋放“自力更生、艱苦奮斗”的信號，在榜樣引領下推動精英集聚，人才振興。移民安置區要增強搬遷群眾的自我發展意識，強化對搬遷戶的思想發動，精準解決其精神需求問題，提升安置區群眾鞏固脫貧成果的內生動力，有效鑄牢搬遷群眾自力更生、勤勞致富的價值觀念。

2.深化精神文明建設，積蓄搬遷群眾內生發展潛力

在加強物質文明建設的同時，重視加強易地搬遷安置區群眾的精神文明建設。一方面通過廣播、電視、宣傳欄公告、微信推送等媒介，傳達黨中央的政策，有效宣傳當地目前易地搬遷工作的進程及成效等內容。另一方面要在安置區內部形成“艱苦奮斗、自立自強、崇尚發展、追求卓越”的良好氛圍，提高安置區搬遷群眾的自我認同感和榮譽感，提升當地搬遷群眾在精神與思想層面的競爭力，積蓄移民安置區搬遷戶的內生持續發展潛力。

（四）社會兜底聯動，鞏固鄉村振興根基

1.立足社會公共服務，實現生態宜居

一方面，K 市易地搬遷安置區建立在山區，易發生山體滑坡，當地水質也是需要注意的問題，各安置點的街道辦應向社會面的專業醫療人員、環境科學工作者咨詢，在其專業協助下定期做好社區安全隱患排查，加強生態移民安置區災害隱患治理，完善基礎設施防護，實現人與自然和諧共生，保障搬遷戶生命健康。另一方面，由于來回耕種成本高，社區里有部分搬遷戶想把耕地出租或流轉，安置區相關負責人應為其構建平臺，引進社會企業，讓搬遷戶以土地入股的方式盤活土地，居委會也應規劃部分長期閑置的土地給搬遷戶，幫助解決搬遷戶的耕地問題，處理好人地分離矛盾，實現人地和諧。

2.培育文明鄉風，加強社區融合

易地搬遷打破了人們原有的生活交際網絡，搬遷住戶需要重塑構建交際圈以適應新的生活，搬遷群眾來自四面八方，鄰里融合還需一定的時間，當地社區可舉辦苗歌侗歌對唱、民族舞蹈匯演、棋藝大賽、刺繡比賽等文娛活動，修建完善更多籃球場、休息亭、健身器材等公共設施，讓搬遷戶在活動與娛樂中增強鄰里情誼，讓搬遷群眾更好融入新安置點，為生產生活提供和諧融洽的環境，興盛鄉村文化，煥發鄉風鄉貌，真正鞏固和拓展脫貧攻堅成果。