天下福祉與現代財政國家的法理

王勇

一

重大經濟危機的出現常常會波及一國公共秩序的維護和公共產品的供給，考驗當政者維護國家自主性和國家治理的能力。這種自主性和國家治理能力在很大程度上依賴于一國的財政汲取能力。

在一項專題研究中，和文凱通過歷史視角的制度分析，考察了英、日、中三個早期現代國家各自的分散型財政體制得以運行的條件，以及遭遇非常規危機時的應對策略（《通向現代財政國家的路徑：英國、日本和中國》）。當既有的分散型財政制度無法適應新的社會經濟環境時，國家從傳統制度的制度黏性和依賴中尋找新出路，從而維持其國家自主性和治理能力。作者發現了三個不同國家各自形態的財政體制所支持的相同國家職能（ 服務天下福祉），并指出：現代財政國家的制度轉型為國家能力研究提供了新視角——天下福祉作為國家權力正當性的道德基礎。

從原理上說，天下福祉在國家的社會保護義務與國家財政汲取之間確立了某種道德合理性，以支持國家汲取財富的正當性，由此確立財政取予的形式和邊界，從而形成相對穩定的財稅體制，這種共性特征程度不同地在各個國家的制度變遷中得到體現。瞿同祖在《清代地方政府》中指出，地方州縣官員的一個角色是中央政府的征稅代理人，這個群體遵守的是一個正式的財稅制度，稅源和稅種近于固定，上交中央用于國家公共支出。稅成為連接民眾、府吏和國家的紐帶，這個紐帶承擔著正反兩個向度的利益傳導（輕徭薄賦政策不是基于央地關系，而是類似于“愛民如子”觀念的選擇性實踐），由此形成了清朝整體國家建設的一個支撐面。

在我看來，在贊同作者判斷的基礎上（作為國家義務的天下福祉對財政汲取的正當性證明），超越對國家兌現福祉所采取的個性化制度方案的梳理和成敗對比，超越在政治、戰爭等傳統視角基礎上個性化理解國家建設和國家職能，從而形成有關財稅制度和國家建構的本地思考和內在審視，這是一條與作者共享的思考延長線。當然，這一思考也涉及發生學意義上的重新審視國家的產生。

二

說到國家的概念，韋伯式的定義廣為人知：國家是在特定的地域內壟斷正當性強制力的政治組織。但是，這種定義策略沒有顯性地顧及經濟層面的解釋力，也沒有將國家理解為主體間關系的穩定狀態。約拉姆·巴澤爾（Yoram Barzel）通過產權分析工具，提出了一個觀察國家產生和國家功能的獨特視角，在這個理論模型下，國家被視為執行集體行動機制或者說保障協議實施的第三方（巴澤爾：《國家理論：經濟權利、法律權利與國家范圍》）。傳統國家向現代國家轉變的標志就是這個組織性保護制度的確立。作為協議實施之第三方保障機制的現代國家，以制度性機制“捆住攫取之手”，避免自身蛻變為霍布斯意義上的劫匪形象。國防安全、國家義務和公共服務等需要通過融資來解決成本，由此財稅制度成為現代國家制度建設的一個核心指標。財政制度建設、現代國家成長在基礎構造上與個人財富或利益取予，與國家資源汲取方式和國家能力建設息息相關。

在發生學意義上，按照西方傳統的法律政治制度解釋脈絡，財稅源于國家與公民就利益取予所達成的契約，有人甚至認為財政稅收制度構成了西方憲法政治的制度原型。在事關財稅的觀念轉變和制度沿革過程中，充滿了個人與國家利益關系的博弈。這種方法論個人主義的立場，先把國家置于掠奪者的位置之上，轉入“現代”后又不得不視國家為一種“必要的惡”，以制度加以約束避免其淪為掠奪者并保障持續提供公共產品。不變的是，國家始終成為公民和法律防備的對象，個人利益成為判斷稅制和評價國家的主要標準。需要指出的是，這種對國家公共義務之期待的不斷擴充，并不當然代表著其對積極國家觀的接納。但也很難否認的是，對國家形象和國家職能的認知變化，與傳統的從消極權利向積極權利轉變有著緊密的關系，這一點在財稅方面體現得同樣明顯。

三

稅是國家籌措資金的一種典型方式，是國家以強制手段取得公民財產的最典型手段，歷史悠久且中外通用。在有些教科書中，對稅的解釋，有時候還會加上“合法”和“無償”兩個元素。就前者來說，稅，關乎公民財產及相關利益之得失，在很多國家，稅的設置和征收屬于法律保留事項，立法者與執行者嚴格區分。由此，稅、代議制和憲治國家之間似乎具有了制度關聯。除了表明稅收法定之外，“合法”的另一個功能更容易被簡單接受和理解——合法性支援了國家強制力的發動，稅變成了國家單向的發號施令，其多種功能中國家與公民互惠這一點很容易被忽視，國家為此展開的財稅制度建設也容易被歸于制造現代“利維坦”的具體行動策略。

稅仿佛是國家憑借法律和暴力對公民的“無償”索取，“合法”支援了強制，進而實現了“無償”。現代財政制度的一個底層邏輯——基于國家保護個人權益和社會秩序之公共職能的實現——則被隱匿。這是一種基于西歐憲法國家成長經驗的理解，這一通俗的解釋盡管簡單甚至偏頗，但并非不需要理論澄清。方法論個人主義立場的解釋無法釋放稅制和財政制度成長所承載的更為深厚的意義，也無法解釋集體社會中個人權利構成中的公共要素，權利是有公共成本的（霍爾姆斯、桑斯坦：《權利的成本——為什么自由依賴于稅》）。和文凱以天下福祉為國家權力的正當性基礎，展示了中、英、日三國的財政運轉都需要國家與社會的配合，鼓勵地方積極參與公共物品的提供，甚至都表現出對自身恪守既定規則的嚴格以及對民主訴愿的寬容。和文凱的研究集中于中央政府對地方財源的汲取，這種觸及中央與地方關系而不是國家與公民關系的視角，當然也就需要舍棄公民利益和法律權利在稅制和財政制度中的構成意義，從天下福祉的角度看，個人與國家的關系，尤其從個人視角理解國家功能也是理解現代國家制度變遷的基礎性線索。

四

現有關于民族國家產生以及現代國家轉型的歷史解釋，多以西方部分國家的歷史經驗為藍本，形成諸版本“現代化理論”或“歷史終結論”，塑造典型模式影響甚至強加于其他國家。晚近的研究越發集中地指出，這種以偏概全的自我推銷不符合歷史事實。比如關于晚清的現代轉型，一種曾居于主導的觀點認為，傳統的儒家觀念及其影響的治理與“現代化”的種種要求格格不入（芮瑪麗，2002 ；列文森，2009），這種普遍主義的優越敘事模式把近代中國置于傳統和落后的行列。即便取得了顯著的成就，現代中國的轉型與建構也屬于“特殊”和偶然，是傳統模式的延長，不具有可復制性。近年來，幾項微觀和專題的研究表明（李懷印，2022 ；和文凱，2023），近代中國有著自己的制度邏輯支持著現代國家建構。

理解財稅制度變遷離不開現代國家建構這一場景，和文凱明確，“稅收重新定義了國家與社會的互動關系”。在西方的法理學和政治思想中，國家被視為公民權利和自由的最大侵害對象，由此形成了免于國家干涉的消極權利觀和守夜人國家理論。于是從理想類型上看，人們很容易對現代國家制度進行原型拆解，展現了相對清晰的“權利—稅—權力”關系和邏輯，個人權利和行動自由既依賴于國家和政府，同時也對其保持防備。稅是公民與政府或國家關系的紐帶，或緊張或寬松。福祉經營以及利益保護的私人資源依賴性容易理解，而通過稅金等公共資源支撐個人利益和權利保護則很難引發關注和共鳴。

在帝制中國的傳統中，公共職能和國家需求被作為稅的主要功能。在傳統中國，稅和國家之間的關系有著深刻的發生學邏輯〔孔飛力：《中國現代國家的起源》，李懷印：《現代中國的形成（1600—1949）》〕，財政稅收制度歷史地包含著國家道德性的含義。在這個層面，稅收與財政制度超越個人立場，具有了制度自主性邏輯。《漢書·食貨志》有言：畿方千里，有稅有賦，稅以足食，賦以足兵。國家征收稅賦的主要用途有二：一是收稅來滿足國家經濟發展的要求，二是收賦來滿足國家戰爭軍備的開支、國防開支的需求。李懷印在解釋“現代中國”轉型過程中指出有三個因素，即族群、主權和集權，而財政軍事資源的集中為集權、主權乃至族群認同提供了關鍵支持。

稅收和財政收入，從經濟和財富能力建設上，既是國家建設的剛性指標，也是現代國家的核心和基礎。現代國家不是劫匪，即便在凸顯國家自身獨立性價值訴求的國家自主性的意義上，任何國家也不能忽略哪怕降低其對公民權益和社會秩序的積極職能。缺乏有效的政府行為，權利、市場、秩序將陷于不確定狀態，桑斯坦（Cass R.Sunstein）很明確地指出權利依賴于稅——“作為一個一般規則，不幸的個人如果不是生活在有稅收能力和能夠提供有效救濟的政府下，他就沒有法律權利可言。無政府意味著無權利。事實上，當且僅當有預算成本存在時，法律權利才存在。”（《權利的成本——為什么自由依賴于稅》）劫匪國家或掠奪國家，僅僅是民族國家轉入現代之前的形象或想象，現代國家以制度性權力來處理公民、國家之間的取予關系。由此，在權利內涵不斷被發現，外延不斷擴展的過程中，積極權利與積極國家彼此論證、相互支援，一起成為權利和國家的新結構組成。維護權利的成本就從私人層面擴展至公共和國家層面，財稅制度的成長也從“權利—稅—權力”的單向制度邏輯轉變為“個人利益清單—公共稅金賬單—國家義務賬單”問題。稅不僅關乎公民個人利益得失，關乎國家財富積累，更關乎國家角色和國家功能之定位與實現，其中除了現代財稅制度變遷所具有的央地結構因素之外，國家與民眾的相互認同和意義建構更為重要，這個意義在財稅制度與現代國家生長的歷史語境中可以得到解釋和展示，也能夠以更清晰的認同和回饋在制度建設和實踐中予以持續呈現。

（《通向現代財政國家的路徑：英國、日本和中國》，和文凱著，生活·讀書·新知三聯書店二0二三年版）