“塑料條約”第四次談判落幕，全球塑料污染治理仍撲朔迷離

王玲

塑料污染正在加劇氣候變化、生物多樣性喪失和環境污染這三重地球危機，作為目前最緊迫的全球環境問題之一，塑料污染近年來已成為聯合國環境大會上的優先事項。2022年3月，聯合國環境大會第五屆會議續會（UNEA-5.2）通過了一項具有歷史意義的決議——“結束塑料污染：制定一項具有法律約束力的國際文書”（UNEA第5/14號決議），授權聯合國環境規劃署執行主任召集一個政府間談判委員會（以下簡稱INC），在2024年底前通過5次INC會議完成文書談判工作，制定一項關于塑料污染（包括海洋環境）的具有法律約束力的國際文書（以下簡稱“塑料條約”）。這一決議開啟了全球塑料污染治理的政府間談判進程。

筆者自2022年5月開始跟進塑料條約政府間談判進程，先后線上參加INC-1，線下參加INC-3，并于2024年4月23—29日以NGO觀察員身份全程親歷INC-4談判現場。

談判進展：框架清晰、目標明確

“塑料條約”被聯合國環境規劃署執行主任英格·安德森認為是“自《巴黎協定》以來最重要的多邊環境協定”。第5/14號決議的達成標志應對塑料污染全球統一行動的開啟，它提出了16項文書應包含的內容和8項談判委員會在審議文書時應考慮的議題，包含序言、介紹性要素（定義、目標、范圍、原則）、核心義務1、控制措施2和自愿做法（及附件）、執行措施、執行手段、體制安排等，核心是在塑料全生命周期中采取行動，消除塑料污染的“病根”，而不是僅僅是“癥狀”。

2022年11月、2023年5月，在分別完成前兩輪政府間談判磋商后，取得的主要成果之一是各國授權INC秘書處起草一份文書的“零草案”（Zero Draft），即“塑料條約”最終決議的雛形，該案文是進一步談判和磋商的基礎，被視為正式文件的起點。2023年11月在肯尼亞內羅畢舉行的政府間談判委員會第三次會議（INC-3）上，各國代表審議了“零草案”，并就核心議題和主要關切發表意見并展開討論。會后，INC秘書處匯編了談判成果文件，并形成了修訂版“零草案”（Revised Zero Draft Text），作為INC-4談判的起點和基礎，同時，任何成員都有在INC-4談判過程中提出案文增刪或修改意見的權利。

當地時間2024年4月30日凌晨3時許，在加拿大渥太華舉行的INC-4宣告落幕。此次會議有170個聯合國成員國和超過480家觀察員組織到場參加，成為迄今為止規模最大、參與最廣泛的一次INC談判。圍繞修訂版“零草案”，INC-4通過設立兩個接觸組3展開多輪的磋商談判。其中第一接觸組討論文書的序言、原則、范圍、目標和核心管控措施，其下設3個子小組；第二接觸組討論文書的資金、能力建設、技術援助和轉讓、國家計劃、遵約和履約、監測評估、國際合作、信息交流、教育、利益相關方參與等，其下設2個子小組。5個子小組的代表們在會議期間就文書各條款提交與發表意見，力爭“精簡”文書文本，并最終形成5份非正式文件提交至INC秘書處匯編，以供年底將于韓國釜山召開的INC-5審議。INC秘書處在匯編時僅為潛在附件保留占位符，但不對內容進行實質性修改。

此外，本次會議決定成立2個專家小組和1個法律起草小組。一個專家小組聚焦分析塑料產品設計、塑料產品中化學品有關的相關標準，著重考慮塑料產品的可回收性和可重復使用性；另一個專家小組聚焦分析實現文書目標的潛在資源和執行手段，包括建立資金機制、協調資金流與促進融資等；法律起草小組將由聯合國成員國自愿提名1名法律專家加入，負責對文書進行法律審查并向大會提供法律建議。

“我們制定了一個雄心勃勃的時間表，僅用了18個月和4次會議就到了這個階段。現在我們正堅定地走在通往釜山的路上。在談判的最后階段，仍要調和立場和堅定承諾?！盜NC 秘書處執行秘書喬蒂·馬圖爾-菲利普 （Jyoti Mathur-Filipp） 表示，“成員國到達釜山時，要準備好履行他們的授權，并就該文書的最終文本達成一致。”

爭議焦點：塑料的管制范圍

“塑料條約”作為一項多邊主義的產物，需要參會的成員國協商一致方可通過，這個過程必然存在一定程度的妥協，但從目前的狀況看，還存在諸多難以調和的立場和爭議。

塑料憑借其質地輕、強度高、耐腐蝕以及絕緣性好等優勢，已成為人類社會生產生活不可缺少的重要材料。但不可否認的是，塑料中含有大量的化學物質，其中還包含相當比例的有害化學品，這些含有有害化學品的塑料產品被隨意丟棄和不規范處置，最終會對人類健康和生態環境造成危害。對于“毀譽參半”的塑料，第5/14號決議僅用一句“認識到塑料對社會起到重要作用”來肯定塑料的積極意義，其余均圍繞塑料污染治理展開，一部分國家認為這有失偏頗，在INC-4談判中提出要在文書的序言中強調塑料本身不是污染，是多個行業的基礎性材料，并廣泛應用于工業、工程、建筑、農業等。

第5/14號決議第3段b提出：通過產品設計和無害環境的廢棄物管理等，包括資源效率和循環經濟辦法，促進塑料的可持續生產和消費。這得到各成員國的一致通過，但在文書適用范圍的磋商談判中，部分成員國強調“從塑料的產品設計到無害環境的廢棄物管理”就是第5/14號決議授權的范圍，同時這也是他們理解的塑料全生命周期；但另一部分成員國代表認為，決議授權的范圍是針對塑料全生命周期，應該依照塑料全生命周期的科學定義——包括對原材料提取與生產（上游）、產品設計（中游）和廢棄物管理（下游）采取控制措施。一部分國家代表甚至強調，處理迅速增加的塑料廢棄物的最有效方法是限制塑料生產。不同國家對塑料全生命周期應該包括哪些階段存在不同理解，進而文書適用范圍到底是什么成了懸而未決的問題，它觸及了是否應該限制塑料生產這個關鍵問題。

同樣的狀況也出現在修訂版“零草案”中“核心管控措施”部分的第一款——初級塑料聚合物。部分國家代表要求刪除此項條款，認為其超出決議授權范圍，這與支持該項條款的其他國家代表形成了難以調和的立場。石化行業與塑料工業關系緊密，全球超過99％的塑料原料都來自不可再生的石化基聚合物，限制初級塑料聚合物意味著限制塑料生產，這極有可能嚴重影響石化行業的核心利益。

在一次性塑料問題上，各方的意見也呈現難以調和的狀況。據聯合國環境規劃署（UNEP）統計，全球每年生產超4.3億噸塑料，其中2/3是短壽命產品，如一次性塑料制品，它們在被短暫使用后就成了垃圾4。修訂版“零草案”在第二編第二條“可避免的問題塑料產品”中納入了一次性塑料產品，多個備選方案提出從“全球強制的管制目標”到“國家根據國情采取必要磋商”。對于此條款，一部分國家基于對定義理解的不一致，認為要厘清“可避免的問題塑料產品”的定義，并對一次性塑料是否為“問題塑料”展開了辯論，呼吁由國家層面“酌情管理”；而另一部分國家要求出臺全球性的規則，包括禁止、逐步減少和淘汰一次性塑料的措施，與其限制塑料生產的主張保持一致。

修訂版“零草案”的所有部分，如化學品、聚合物和塑料產品的貿易、生產者責任延伸制等都涉及塑料管制范圍的問題，如果無法在這一點上達成一致，“塑料條約”的談判前景將不容樂觀。

前景憂心：低雄心的“方括號”

據UNEP 預測，如果“一切照舊”，2050年全球塑料生產將消耗全球石油供應總量的20%，其中25%用于生產一次性塑料產品，塑料生產和使用的碳排放將占全球碳排放預算總額（2℃情景下）的15%。

INC-4接觸組要對長達70余頁的修訂版“零草案”進行合并、簡化，再逐行審查?；诠郊皡f商一致的原則，草案案文須逐一載入各國代表的所有意見及建議，如果是由某一成員國提出但未取得一致認可的案文，則用“方括號”標示，這使草案中出現了大量“方括號”5。

4月29日下午，第一接觸組和第二接觸組的聯合主席分別向INC-4全體大會匯報文書草案的精簡結果。雖然草案經過合并、簡化，多數條款的備選方案已縮減至 1～2個，但“方括號”卻增加到3686個，最終提交的文件仍有70頁。這樣一份巨量問題待解決的文件，顯然不能為年底韓國釜山INC-5最終談判節省太多時間，反而為弱化文書的約束力、趨向低雄心的管控措施留出了不少空間。

早在前三次政府間談判中，INC便提出開展閉會期工作的建議，但并未獲得通過。此次在INC主席路易斯·瓦亞斯大使（Ambassador Luis Vayas）的斡旋和推動下，閉會期工作提上了大會閉幕式的討論議程。部分國家代表強烈要求閉會期專家組重點討論“初級塑料聚合物”這一關鍵問題，但遭到了另一部分國家的反對，他們提出聚焦“產品設計”的方向。大會現場，28個成員國發布了關于初級塑料聚合物的“釜山宣言”，鼓勵感興趣的成員國和利益相關方通過簽署宣言加入行動號召。

INC主席提議快速磋商，卻變成長達一個半小時混亂的會場聚集談判，把原定于4月29日下午結束的閉幕式拖入深夜。最終，在INC主席的磋商下，兩個專家組的工作授權獲得通過，一個關注塑料產品設計與塑料化學品標準，另一個關注資金與融資。

根本難點：塑料污染問題的復雜性

在全球已經產生的70億噸塑料垃圾中，只有不到10%的塑料垃圾被回收6。如果沒有政策干預，2025年海洋中的塑料數量可能增至1億～2.5億噸7。依照當前趨勢，預計在未來40年內，全球塑料年產量可能會增加到10億噸以上，同時塑料垃圾產生量也將不斷增長。不管是第5/14號決議還是INC-4，普遍的共識是塑料污染是一項全球挑戰，對環境、社會和經濟的可持續發展產生了不利影響。然而由于塑料產業鏈長、應用領域廣泛、類型復雜多樣，解決塑料污染問題變得十分復雜。

塑料的價格低廉且性能優良，已經被應用到生活的方方面面，繁雜的塑料品種和應用方式導致在部分場景下廢棄的塑料難以得到有效管理。雖然理論上塑料本身具有極高的循環利用價值，可以較好地循環再生，但在實際的回收再利用過程中卻存在難點。例如，塑料回收再利用過程中會發生氧化并產生如酯、醚、酮、酸、過酸、過酯類氧化物等物質，無法無限次地回收再生；回收過程中存在被其他物質污染的可能，導致回收的塑料往往只能降級使用，無法實現同級回收。

除了塑料本身特性以外，塑料污染問題還與人的行為規范與社會公德、政策制度和社會管理有關，同時還是一個根深蒂固的地緣政治問題——高收入國家通常向低收入和中低收入國家輸出大量塑料廢棄物，雖然后者產生的人均一次性塑料廢棄物要少得多，但廢棄物管理和塑料污染治理能力卻相距甚遠。

當前部分成員國對于塑料污染本質的闡述更偏向于環境泄露、不可降解及管理不善，但這并不能完全解決塑料本身的毒性、已經累積的污染、塑料的回收處理、塑料污染帶來的健康風險，以及塑料污染問題背后的制度和社會管理問題。UNEP發布的報告顯示，2020年以來塑料污染問題不再被視為廢棄物或環境污染管理問題，而被看作可持續消費和生產方面普遍存在的挑戰。

當前，全球塑料污染仍在持續加劇，思考塑料污染的本質，應從塑料的全產業鏈和價值鏈出發，綜合考慮塑料應用場景、全生命周期及經濟社會等因素；解決塑料污染問題，則須實現從原材料到廢棄物管理的全生命周期的徹底轉變。實現沒有塑料污染的未來是各方的共同心愿，但當下留給這份全球“塑料條約”的時間已經不多了。

編輯|鄧茗文 dengmingwen@sdg-china.net