城市土地要素配置扭曲與產業結構升級研究

張璋 周海川

［摘 要］ 在當前要素市場化改革背景下，土地作為最基本的要素單元，其市場化配置程度以及對產業結構升級的影響，深刻影響著經濟的高質量發展，對于加快完善社會主義市場經濟體制具有重大意義。本文在構建土地要素配置扭曲模型基礎上，測算了全國105個城市的土地要素配置扭曲值，并采用工具變量法分析2000—2019年全國以及三個經濟圈城市土地要素配置扭曲程度對產業結構升級的影響。結果顯示，土地要素在工業和服務業部門間的配置扭曲值近年來趨緩，且不同區域間存在異質性；土地要素配置扭曲不利于產業結構升級，而且長三角和珠三角經濟圈土地要素扭曲配置對產業結構升級的負面影響，在2008年金融危機后逐漸變強，說明現行城市建設用地配置不僅存在效率低下問題，還進一步制約了產業升級的步伐。為加快產業結構升級，地方政府應轉變“以地謀發展”的方式，完善土地要素市場化配置運行機制，因地制宜地優化城市用地供應結構。

［關鍵詞］ 土地要素；土地供給；配置扭曲；產業結構

［中圖分類號］ F301.2；F269.24［文獻標志碼］A［文章編號］ 1672-4917（2024）03-0112-13

一、引言

改革開放40多年來，我國已建立起較為完善的商品和服務市場，但要素市場改革還比較滯后，依然面臨著信息不對稱不透明、顯性和隱性市場分割、供給側與需求側結構不匹配等問題，導致要素資源錯配及配置效率低下［1］。隨著我國經濟發展由高速增長轉向高質量發展，過去依靠土地等資源要素大量投入來推動經濟增長的粗放發展方式難以為繼，需要通過完善要素市場底層制度來提高要素的市場化配置效率，從而為產業升級、增長動力轉換鋪平道路。2020年3月，中共中央、國務院頒布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》；2021年12月，國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》。這些政策為當前土地要素市場化改革、提高土地市場配置效率指明了方向，要求優化產業用地供給方式，支持不同產業用地類型合理轉換，并鼓勵地方結合自身特點開展差別化試點探索。這已經成為我國促進產業結構升級、推動經濟高質量發展的重要抓手和關鍵支撐。然而，不同區域、不同產業部門間土地要素配置狀況存在差異，會對產業結構升級產生廣泛而深遠的影響。

現有相關研究主要集中在分析要素扭曲的界定以及對經濟社會發展的影響等。關于城市土地要素扭曲的界定主要包含兩類：一是城市建設用地在不同區域的空間錯配，建設用地指標在城市間配置圍繞“建設用地總量”控制展開，并且在符合區域發展政策的情況下按照“從中央到地方”和“先地區后用途”兩個階段執行［2］。這將導致不同地區建設用地指標供應出現差異，其中人口凈流入且邊際產出較高的發達地區的建設用地指標供應要比人口凈流出且邊際產出相對較低的欠發達地區更緊張，表現為大量土地“批而未供、供而未用”的現象 ［3］。二是城市建設用地在城市內部不同部門或不同用途之間的扭曲配置，在政府官員“晉升錦標賽”和財政分權的驅動下，地方政府利用對城市建設用地的壟斷和干預，形成了“兩手供地”模式［4］，主要表現為低價大量過度供給工業用地以實現“以地引資”，高價少量限制供給商業用地和居住用地以實現“以地生財”［5］。

要素扭曲會對經濟發展產生沖擊，如Brandt研究發現我國不同省份的資本要素扭曲造成了TFP損失［6］。土地要素配置同樣會對產業結構升級產生影響，多數研究認為土地要素的扭曲配置阻礙了中國的產業結構升級［7-9］，并依此提出了很多建設性的措施，為本研究提供了有益借鑒。然而，現有研究還有兩方面不足需要改進：一是土地要素配置扭曲測算精確度較低，多以土地面積、價格等相關統計數據的比值來表征，如協議出讓面積與建設用地總出讓面積的比值［10］、工礦倉儲用地供給面積與建設用地總出讓面積的比值［11］、商服用地平均價格與工業用地平均價格的比值［12］、工業用地最低出讓價格標準與工業用地實際出讓價格的比值［13］。也有部分文獻利用生產邊際函數模型來測算要素扭曲，如Aoki曾利用楔子模型測算勞動力要素扭曲配置［14］，Hsieh則通過HK模型來測算中國勞動力要素和資本要素扭曲配置［15］，張俊峰利用各類用地實際值與有效配置理論值進行比較，從而對不同制造業企業以及不同生產部門的要素扭曲程度進行測算［16］。二是測算數據覆蓋的期間較短，關于土地要素長時間的數據尤其是面板數據相對缺乏，這導致相關研究未能在較長時間內分析土地要素配置扭曲對產業結構升級的影響，也無法體現兩者關系的階段性變化。

綜上可以發現，現有文獻關于測度土地要素配置扭曲程度、討論土地要素配置扭曲與產業結構之間的關系尚需改進。本研究在構建土地要素配置扭曲模型的基礎上，量化全國105個城市及其中三個經濟圈土地要素在工業部門與服務業部門之間的配置扭曲值，之后借助工具變量法對面板數據進行分析，以測算其對產業結構升級的影響。本研究的邊際貢獻主要包括以下幾方面：一是在闡釋城市土地要素配置扭曲的形成機理基礎上，構建包含土地要素的兩部門生產函數。區別于以土地面積、土地價格來表征要素配置扭曲值的研究，本研究利用楔子模型對商服用途與工業用途的土地價格比來測算要素配置扭曲值，提高了測算精確度。二是與已有研究因數據缺乏而覆蓋年份較少不同，本研究構建了包含105個主要城市20年的面板數據，從而可以在較長時間內分析土地要素配置扭曲與產業結構升級的關系，并采用工具變量估計法處理內生性問題。三是考慮到區域異質性，進一步對環渤海、長三角、珠三角這三個在中國具有代表性的經濟圈進行對比分析，不僅科學回應了采用地價比、扭曲值來測算影響存在的差異，而且驗證了不同經濟圈在2008年房地產調控政策變化后表現出的不同因果效應。

二、理論分析與研究假說

（一）要素扭曲的基本理論

生產要素是社會經濟活動的必備基本因素或條件。隨著生產力發展以及生產關系變化，從古典政治經濟學、馬克思主義政治經濟學到中國特色社會主義政治經濟學，生產要素的內涵不斷擴展，從有形到無形，從二要素論、三要素論到多要素論。二要素論認為勞動和土地是社會財富的重要源泉，勞動更是商品價值的基礎；三要素論在二要素論的基礎上增加了資本要素；多要素論主要包含土地、勞動力、資本、技術和數據五種要素［17］。新古典經濟學假設在完全競爭的市場中，投入的要素價格應該等于要素的邊際產出，也即同質要素在完全市場化配置的情況下，應能在部門間充分流動，此時的市場不存在要素扭曲。Chacholiades（1978年）認為，要素扭曲是由于市場不完善而導致投入要素的市場價格與機會成本之間的偏差，是投入要素在經濟中的非最優配置。要素扭曲包含兩種形式，一是要素市場的絕對扭曲，即要素價格不等于其邊際產出；二是要素在不同部門之間的配置存在扭曲［18］。

如果投入要素2的數量為x*2時，廠商利潤最大，則產出品價格乘以要素2的邊際產量等于要素2的價格，即：

此時，生產要素的邊際產品價值等于該生產要素的價格。

而實際情況是，土地要素投入在長期內是可以變化的，因此，廠商利潤最大化的條件變為：

pMP1（x*1，x*2）=w1

pMP2（x*1，x*2）=w2

因而，當任何一個要素的邊際產品價值大于該要素的價格時，廠商的選擇是增加該要素的投入，直至兩者相等；若要素價格不等于其邊際產出時，則存在要素價格的絕對扭曲。

（二）城市土地要素配置扭曲的形成機理

土地作為經濟社會生產的基礎資源稟賦和空間活動載體，既具有自然稀缺性又具有社會性。同時，土地作為要素能以其資源屬性和資產形態促進經濟增長［19］。城鄉分割的二元土地制度，讓地方政府集土地所有者、土地供給者與土地壟斷者三個身份于一體［20］。在招商引資、經濟發展、官員晉升等目標追求下，地方政府通過壟斷、配置、管制和定價土地資源等方式來干預土地要素市場，形成了農村集體土地征收的買方市場和城市建設用地的賣方市場。在城市建設用地市場上，地方政府一是“以地融資”獲取城市建設資金，從而完善城市基礎設施建設，吸引投資者；二是低價大量出讓工業用地，以使地方政府在招商引資的“橫向競爭”中獲勝，以獲取稅收收入；三是“餓地”，高價出讓商住用地以獲取土地出讓金，彌補甚至補貼工業用地出讓“底價”，并歸還“以地融資”形成的地方債，最終形成一條“以地謀發展”之路［21］。

圖1顯示我國2008—2022年工業用地出讓面積遠高于商業用地及住宅用地，圖2顯示工業用地出讓價格遠低于商業用地及住宅用地，僅為后兩者用地價格的1/10左右。部分城市不僅出現了大量價格低廉的工業用地供給，還開啟了大規模“圈地運動”。然而由于缺乏產業支撐，該地逐漸淪為“空城”“鬼城”［22］；同時，其商業用地和住宅用地則供給量相對較低，商業租金和住房價格居高不下，引致人口、土地和住房的空間錯配［23］。主要原因是地方政府統一管理城市建設用地，覆蓋土地征收、開發、儲備、出讓等各環節，形成了土地用途管制、利用規劃和招拍掛等相關制度，以對各類用地出讓的規模、使用條件甚至價格加以影響和管制。因此，地方政府嚴格區分工業用地市場與服務業用地市場，在有效管理工業和服務業部門間土地要素流動的同時，無形中增加了土地要素自由流動的障礙，造成這兩個部門的土地要素配置在一定程度上脫離了最優配置，土地要素在部門間的扭曲由此產生。基于以上事實和理論，提出本文的假說Ⅰ：我國部分地區土地要素配置存在扭曲。

（三）土地要素配置對于產業結構的影響機理

古典經濟學派認為土地是重要的生產要素。由于土地要素存在邊際報酬遞減規律，土地要素的供給總量固定導致土地成為制約經濟增長的關鍵因素。也即在一定技術水平下，在土地上連續追加勞動、技術、資本等生產要素時，在最開始階段，追加要素投入越多，報酬隨之增加越多；但當追加要素投入超過一定界限時，追加要素投入部分所獲得邊際報酬遞減，最后土地的總報酬也會隨之遞減。新古典經濟學派認為，資本要素和技術進步是經濟增長的關鍵，土地要素可以被資本和勞動力要素替代。當總產出增加時，需要投入更多的土地要素和非土地要素，推動等產量曲線外移。然而由于土地要素供給的固定性，土地價格越來越高，只有通過非土地要素投入的增加來替代土地要素投入，產出增加得以持續。舒爾茨（Schultz，1993年）認為，技術進步和知識積累可以減少經濟增長對于土地等稀缺資源的依賴程度，且土地要素對經濟增長的貢獻率下降是經濟現代化的必然結果。

部分學者指出，雖然在城市化的初期，我國“以地謀發展”的土地要素配置模式，確實能為城市經濟發展帶來動力，但土地要素作為稀缺的資源性要素，其配置不合理將引發勞動力要素、資本要素的整體錯配，從而阻礙我國產業結構升級［24］。一是在“橫向競爭”過程中，大量中低端制造業企業因用地成本低而得以進入園區，容易導致工業用地非集約化和過度工業化［25］；同時，低地價會通過成本外部化、投資補貼效應和風險外部化等異化企業的生產和經營行為，不僅導致工業企業創新激勵不夠，還易導致過度投資［26］，但由于其投資成本明顯低于社會成本，它們并不會被淘汰，甚至進一步導致城市低端產業的集聚。二是商住用地價格被抬高，導致服務業用地成本和用人成本增加，抑制服務業發展［27］；同時，房地產市場的繁榮容易導致以房地產業為主的消費性服務業的發展快于信息服務、金融投資、新型物流等生產性服務業，形成第三產業“空心化”［28］。可見，土地要素在部門間的配置是否合理，將影響對應的部門產出和效率，進一步影響產業結構調整。因此，不同區域應根據其經濟發展的不同階段，選擇要素配置的有效方式。

土地出讓面積是產業增加值的“晴雨表”，圖1表明工業和住宅土地出讓面積增加對產業增加值有提升作用，但商業土地出讓面積對產業增加值在前期是促進作用，后期是負向關系，說明商業服務業主體在獲得土地要素并將其作為生產經營場所后，其對土地依賴性降低，規模擴張更多來自勞動、資本及技術進步等方面。圖2表明，工業、住宅、商業用地出讓價差異很大，由于定價機制和部門屬性不同，第三產業產值比重基本走向和商業用地出讓價一致；工業產值比重與用地出讓價走向相反，且彈性較高；而住宅用地出讓價近年來盡管有所上升，但行業比重增長緩慢，說明不同類型用地價格對于產業發展影響較大。由此可見，土地出讓面積和價格均有可能影響產業結構，而且工業、住宅、商業土地供給對產業結構的影響是不同的，其配置水平高低影響產業結構變動。不僅如此，區域經濟發展水平也會影響土地要素的配置水平。圖3顯示2000—2019年我國環渤海、長三角、珠三角經濟圈的商業用地、住宅用地、工業用地的平均出讓價格與平均價格增長率之間存在差異。三個經濟圈的工業和服務業增加值平均增長率分別為：10.75%和10.70%、11.67%和14.25%、11.65%和12.60%；且對應地均產值分別為：2.1萬元/平方米和5.4萬元/平方米、8.3萬元/平方米和4.1萬元/平方米、7.5萬元/平方米和13.8萬元/平方米。可見，地均產值差距較大。基于此，提出本文的假說Ⅱ：行業間土地要素配置會影響產業結構升級，并且存在區域差異。

三、土地要素配置扭曲模型及扭曲程度測算

（一）土地要素配置扭曲模型

為了分析不同部門間的土地要素配置扭曲，本研究分工業用地部門與服務業用地部門來測算土地要素配置扭曲程度。借鑒Aoki［29］和Hsieh［30］對勞動力要素、資本要素配置扭曲的研究，將土地要素作為經濟增長的要素納入生產函數。具體的模型推導如下：

假設城市經濟體中包含工業部門（S）和服務業部門（T）兩個部門，其生產函數分別用納入土地要素的道格拉斯生產函數YS=ASKαSSLβSSRγSS和YT=ATKαTTLβTTRγTT表示，其中Y、K、L和R分別代表兩個部門的總產出、總資本要素投入、總勞動力投入和總土地要素投入，K=KS+KT，L=LS+LT，R=RS+RT。AS和AT分別為兩個部門的全要素生產率（TFP）。地方政府為促進經濟增長，往往根據本地區重點支柱產業來制定相應支持政策，導致產業發展出現差異。而產業發展差異會導致生產要素投入和收益不同，進而引起勞動力、資本、土地等要素在不同產業、不同部門間的流動。為簡化模型，本研究假設資本要素和勞動力要素在工業部門與服務業部門間流動不存在障礙，也即兩個部門的資本要素和勞動力要素的邊際產出與要素價格相等。由于地方政府在土地出讓市場上具有控制權，假設土地要素在工業部門與服務業部門之間流動面臨著政策和經濟上的障礙，那么，兩個部門間土地要素價格即土地出讓價格存在差異，分別用PSL和PTL表示，其中PSL=γSYS/RS、PTL=γTYT/RT。由此可以推斷出：

式（1）中：σS、σT分別為部門產出占比；γS、γT分別為部門土地要素產出彈性。借鑒Aoki［31］的研究，引入一個楔子來表征要素市場的配置扭曲。

（二）城市土地要素配置扭曲值測算

樣本數據來源于中國城市地價動態監測體系，該體系由中國土地勘測規劃院主辦，始建于1999年，以“國土資源大調查”之“城市土地價格調查與評價”項目為平臺展開，現已形成覆蓋全國105個主要城市和各重點區域的地價動態監測體系。其設立國家級標準宗地1.1萬余宗，定期、定點采集市場數據，實現了對全國重點城市及區域土地市場價格狀況的動態描述，具有科學性和代表性特征，是國土資源管理部門參與宏觀調控的重要數據支撐。由于該體系的城市和區域平均土地價格數據僅覆蓋2000—2019年，為了全面且連貫地展示我國經濟發展不同階段重點區域的土地要素配置變化，本文采用2000—2019年為觀察期，利用商服用途與工業用途的土地價格來計算地價比，如表1所示。通過城市各部門產出、資本要素、勞動力要素和土地要素的面板數據進一步計算土地要素彈性，根據公式（3）測算土地要素在工業部門和服務業部門間的配置扭曲值。工業和服務業部門的增加值、固定資產投資、從業人員數來自《中國城市統計年鑒》《中國固定資產投資年鑒》及城市統計公報。其中，增加值取2000年不變價；固定資產投資以2000年為基期，采用永續存盤法，折舊率取9.6%，計算固定資產存量。用地面積數據來自《中國城市建設統計年鑒》和《中國國土資源統計年鑒》，工業部門用地對應城市工業建設用地及城市建設倉儲用地；由于房地產企業在生產經營過程中獲取了土地增值收益，因此，服務業部門用地對應城市建設商業服務業設施用地及當年新增居住用地。為了進行區域異質性分析，本研究選取環渤海、長三角和珠三角三大經濟圈的城市土地要素配置進行對比分析，其中環渤海經濟圈以北京為中心，包含天津及遼寧、河北、山東等省的13個城市；長三角經濟圈以上海為中心，包含江蘇、浙江等省的13個城市；珠三角經濟圈主要包含廣州、深圳等廣東省的8個城市。三大經濟圈土地要素配置扭曲值具體計算結果如表1所示。

從平均值看，商服用地與工業用地的地價比年平均值最高的地區是珠三角經濟圈，高達11.778；地價比最低的是全國105個城市的平均值，為6.907；土地要素在工業部門和服務業部門間的配置扭曲值年平均值最高的地區是長三角經濟圈，高達3.182；扭曲值最低的仍是全國105個城市的平均值，為0.957。假說Ⅰ得以驗證。

從趨勢看，無論是105個城市還是三大經濟圈的城市，其扭曲值均呈現出2006年之后下降、但2008年之后驟增的變化過程。造成該變化的原因可以歸納為兩方面：一是2006年8月，國務院發布《關于加強土地調控有關問題的通知》，明確規定我國工業用地出讓由協議出讓方式為主轉變為以招標、拍賣、掛牌的公開出讓方式為主；同年12月頒布了《全國工業用地出讓最低價標準》，并在2007年9月，以國土資源部部令（第39號）的形式再次進行明確。由此工業用地價格由之前的零地價、低地價突然上漲，進而導致2006年之后，工業用地與商服用地價格差距縮小，直接體現為扭曲值下降。二是2008年全球金融危機發生后，我國大部分出口加工業和金融、貿易服務業受到沖擊，國家出臺“四萬億”經濟刺激計劃，加強基礎設施建設，放松對房地產市場調控，通過各種財稅優惠政策扶持工業企業發展。然而，部分企業卻將原本用于發展本行業的資金轉向了房地產市場，由此帶來商服用地價格的新一輪上漲，工業用地與商服用地價格差距進一步擴大，因而2008年之后扭曲值進一步加大。

雖然全國105個城市的地價比仍在上升，但扭曲值在2013年達到峰值后便開始緩慢下降。其原因是2008年后，房地產調控政策開始緊縮，陸續從限購、限貸、限面積等多角度進行調控，導致房地產價格趨穩。2013年，黨的十八屆三中全會召開，明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，農村土地制度改革開始推進，土地要素市場化配置效果開始顯現。尤其是黨的十九大以來，“房住不炒”“完善按要素分配的體制機制”“經濟高質量發展”等相繼提出，推動扭曲值緩慢下降。

分經濟圈看，環渤海經濟圈的扭曲值同樣在2013年達到峰值，但地價比卻一直增長，2017年達到峰值；長三角、珠三角經濟圈的地價比和扭曲值都在2013年達到峰值。可以發現，采用地價比衡量土地要素配置關系實際上忽視了土地的生產要素特征，例如珠三角經濟圈地價比最高，但扭曲值卻低于長三角經濟圈，主要原因是該經濟圈工業用地作為要素投入工業部門的邊際產出與其要素價格的匹配性要高于長三角經濟圈，也充分說明其土地要素配置更加優化。

四、城市土地要素配置扭曲影響產業結構升級的實證分析

（一）模型設計與變量選取

為了研究土地要素配置扭曲對產業結構升級的影響，本研究建立以下面板數據模型：

式（4）中：下標i代表第i個城市；t代表第t年；u為殘差項；被解釋變量IS為產業結構升級指數，借鑒張苗［24］的方法，將第一、二、三產業都構建在指數中，如下：

式（5）中：YW、YS、YT分別表示第一產業增加值、第二產業增加值、第三產業增加值；Y是YW、YS、YT之和，1≤IS≤3，根據發達國家經驗，隨著城市經濟發展，IS取值越大表示產業結構服務化程度越高。

自變量LS：土地要素配置扭曲值，由式（3）計算獲得。

控制變量：根據相關文獻［32-34］，城市開放程度、基礎設施建設水平、金融深化程度、人力資本水平、城鎮化水平越高，對于產業結構升級越有利；而自然資源稟賦負向影響產業結構升級，其原因是以礦產為主的自然資源豐足的城市更容易陷入“資源陷阱”，從而對先進制造業和服務業的發展產生抑制效應，長久影響該地的產業結構升級；地方財政自主度負向影響產業結構升級，根據前面的分析，地方財政自主度越高，則地方政府越有“以地謀發展”的動力。因此，本研究主要選擇7個變量作為控制變量：（1）城市開放度（OP），由當年匯率折算成人民幣的進出口總額與GDP的比值表示；（2）基礎設施建設水平（RS），由市轄區人均鋪裝道路面積表示；（3）金融深化度（FD），由年末金融結構貸款余額與GDP的比值表示；（4）地方財政自主度（GC），由地方財政支出與GDP的比值表示；（5）人力資本水平（HR），由普通高等學校在校學生人數與總人口的比值表示；（6）自然資源稟賦（NR），由采礦業就業人員數與工業就業人員數的比值表示；（7）城鎮化水平（CZH），由城鎮人口占總人口的值表示。變量的統計性特征如表2所示。

工具變量：土地要素配置扭曲和產業結構升級之間可能存在反向因果關系，一個城市因產業結構升級獲得較大收益后，地方政府官員會更傾向于將土地用于產出效益高的產業，從而影響土地要素配置扭曲。為了盡可能克服內生性問題，采用工具變量估計法進行分析。本研究選擇兩個工具變量，其一是參考李勇剛等［35］的做法，采用市委書記任職累計月數作為土地資源錯配的工具變量進行回歸分析。諸多文獻指出，市委書記年齡、任職時間影響城市土地資源的配置方式 ［36-38］。在地區經濟增長追求下，地方官員尤其是市委書記往往通過擴張式供給工業用地來提升經濟增長、改變產業結構。地方官員在任越久，越傾向于短期內提升政績，從而對土地要素配置方式產生較大影響。但是市委書記的任免由更高級別部門決定，且非經濟因素考量遠大于經濟因素，因此，對于一個城市產業結構升級，市委書記任職時間是一個外生變量。其二是采用通過地理信息系統（GIS）計算的案例城市與北京、上海、深圳、廣州四地球面距離之和與全國除本市要素扭曲程度均值的交互項作為工具變量。眾所周知，這四個城市土地出讓價格、房屋價格對全國各地城市用地價格具有風向標作用。一個城市距離四大城市越近，其土地要素市場受到的影響就越大；但距離越近并不意味著產業結構升級水平就高，甚至還可能因為要素虹吸效應而影響其產業結構升級水平，因此外生性近似滿足。由于土地要素市場扭曲隨年份而變化，但該工具變量并不隨時間變化，這會造成第二階段估計失效。因此，將工具變量與全國層面（除本市外）的土地要素配置扭曲程度的均值進行交互，作為新的具有時間變化效應的工具變量。

（二）模型設定形式的檢驗與結果分析

1.基準回歸。對式（4）進行固定效應模型回歸，并加入時間和地區雙重效應。考慮到三大經濟圈所屬城市之間存在相關性，因此將模型的標準誤聚類（cluster）到城市圈一級，其他71個城市歸為一類。表3第1列直接考察土地要素配置扭曲程度與產業結構升級的關系，發現土地要素配置扭曲度顯著負向影響產業結構升級；第2列考察加入城市資源、經濟特征的控制變量，發現相同結論。

2.內生性考量。表3的第3列是采用兩個工具變量估計的第一階段回歸結果。可以發現，兩個工具變量都顯著負向影響土地要素配置扭曲程度，意味著離北京、上海、廣州、深圳距離越近，土地要素市場的扭曲程度越高，反之扭曲程度越低。市委書記任職月數越短，越傾向于采用快速大規模出讓工業用地、不飽和供給商住用地的方式來配置土地資源，從而造成土地要素市場的扭曲，反之扭曲程度越低。第4列報告了采用工具變量估計第二階段回歸結果，異方差的弱工具變量檢驗F統計量遠大于10，表明工具變量滿足相關性特征；檢驗外生性的Hansen統計量的p值大于0.10，無法拒絕工具變量滿足外生性的原假設；Sargan檢驗的卡方統計值為1.202，對應的p值為0.273 6，表明所有工具變量都是外生的。Kleibergen-Paap rk LM統計值為70.563，對應的p值為0.000 0，表明不存在弱工具變量。從估計結果上看，發現土地要素配置扭曲程度顯著抑制了產業結構升級，控制變量系數符號與估計一致，基礎設施建設水平、金融深化度、自然資源稟賦3個控制變量顯著。第5、6列是僅采用官員任職時間作為工具變量的估計結果，可以發現，第一階段官員任職時間顯著負向影響土地要素配置扭曲程度，但是第二階段回歸不顯著。這說明通過第一階段提取到的外生信息是有限的，導致第二階段不顯著，從Hansen統計量、Sargan檢驗值看，其不滿足工具變量外生性。第7、8列是僅采用到北上廣深球面距離之和×全國除本市要素扭曲程度均值作為工具變量的估計結果，可以發現，兩階段回歸均顯著，異方差的弱工具變量檢驗F統計量遠大于10、Hansen統計量p值大于0.10，無法拒絕工具變量滿足外生性的原假設；Sargan檢驗的卡方統計值為0.803，對應的p值為0.3707，表明工具變量都是外生的。Kleibergen-Paap rk LM統計值為69.02，對應的p值為0.0000，表明不存在弱工具變量，這說明考察土地要素配置扭曲程度與產業結構升級的關系時，該工具變量更好。

3.穩健性檢驗。通過表3第2列和第4列，可以發現采用工具變量后，回歸系數的大小和方向有所變動。為進一步驗證實證結果的穩健性，本文刪去市委書記任職月數這一工具變量，僅選擇到北京、上海、廣州、深圳球面距離之和×全國除本市要素配置扭曲程度均值作為工具變量進行回歸（表4第5列）。結果顯示，減少工具變量后，土地要素配置扭曲程度對產業結構升級的影響依然顯著，不同的是，影響幅度有所增大，但金融深化度的影響變得不再顯著。此外，考慮到土地要素配置扭曲程度影響的滯后性，本文剔除2019年的數據（表4第6列），采用工具變量法進行估計后顯示，土地要素配置扭曲程度對產業結構升級的影響進一步增大。測量產業結構升級指標除了張苗［39］的方法外，還有More值和產業結構變動值K。本研究按照相關計算方法進行測算，然后按照工具變量法分析，表4第7列和第8列報告了采用替換的因變量所得到的回歸結果。可以發現，土地要素配置扭曲程度對產業結構升級More值的影響顯著為負，且影響有所變大，但自然資源稟賦的影響不再顯著。土地要素配置扭曲程度對產業結構變動值K的影響同樣為負，但不再顯著，同時基礎設施建設水平的影響不再顯著。第9列是采用GMM方法對模型（4）的估計，可以發現，土地要素配置扭曲程度的確不利于產業結構升級。因此，土地要素配置扭曲程度對產業結構升級的影響顯著為負，且影響有所降低，但控制變量不顯著的個數有所增加。綜合來看，通過穩健性檢驗可以發現，城市土地要素供給扭曲配置是顯著負向影響產業結構升級的，而且采用張苗［40］ 計算方法測算的產業結構升級，要比采用產業結構升級More值、產業結構變動值K測算的影響結果更加穩健。假說Ⅱ得以驗證。

4.異質性分析。城市土地要素供給扭曲配置和產業結構升級具有總量數據特征，城市土地要素供給往往通過影響微觀主體行為，進而影響產業結構升級這些宏觀變量。從微觀向宏觀傳導深受資源稟賦、區域經濟發展等異質性因素的影響，導致影響呈現非線性過程。對這種異質性進行驗證，直接有效的方法則是通過分樣本回歸。本研究將這些城市按照三大經濟圈進行劃分，以驗證城市土地要素配置扭曲對不同經濟圈城市產業結構升級因果效應的異質性。如表5所示，可以發現，各模型Kleibergen-Paap rk LM統計量對應的p值均小于0.01，說明工具變量不是弱工具變量，第一階段F統計量、Hansen檢驗p值以及Sargan檢驗p值等說明不存在弱工具變量且滿足外生性。

由表5可以發現，2000—2019年土地要素配置扭曲與產業結構升級之間呈現負相關關系，表明三大經濟圈的城市土地要素配置扭曲均不利于產業結構升級，其中環渤海經濟圈的城市產業結構升級受到的影響最大，長三角的最小，并且對長三角和珠三角經濟圈城市產業結構升級的影響是顯著的。對比2000—2007年和2008—2019年兩個時間段，三大經濟圈的土地要素配置扭曲對產業結構升級的負面影響大小和顯著性水平均不同，其中2000—2007年，環渤海經濟圈城市的土地要素配置扭曲對產業結構升級的負面影

響要大于2008—2019年，說明原國土資源部在2006—2007年相繼推出工業用地市場化相關政策后，工業用地出讓方式的轉變導致工業用地出讓價格更趨于土地的要素價格。2000—2007年，長三角經濟圈、珠三角經濟圈城市的土地要素配置扭曲對產業結構升級的負面影響要小于2008—2019年，主要是近年來，這些經濟圈為了盤活土地資源以推動工業用地集約利用，實施“三舊”改造，長三角、珠三角經濟圈商住用地價格相對于工業用地上漲過快而引起的，側面說明這兩個經濟圈城市的土地要素配置扭曲更應該被糾正。

五、結論與政策建議

本研究在闡釋城市土地要素配置扭曲的形成機理基礎上，構建包含工業部門和服務業部門的兩部門土地要素配置扭曲模型，在測算全國105個城市土地要素配置扭曲值基礎上，采用工具變量法分析2000—2019年105個城市土地要素配置扭曲程度對產業結構升級的影響。研究獲得如下啟示：一是我國土地要素配置存在扭曲且近年來呈現趨緩態勢，說明現行城市用地配置仍然存在效率低下問題；二是土地要素配置扭曲顯著負向影響產業結構升級，說明現行城市建設用地配置不合理會影響該城市產業轉型升級，必須對土地扭曲提高重視；三是土地要素配置扭曲對產業升級的影響存在區域差異，而且受房地產、土地政策的影響較大。因此，城市產業結構升級要考慮城市用地結構的區域差異，要因地制宜而不是“一刀切”推進。

基于上述結論，為推動城市經濟的高質量發展，本文提出如下建議：

一是完善土地要素市場化運行機制，促進土地要素自由流動。優化土地利用計劃的制定和審批管理，健全產業用地的供應體系，以產定地，著力強化考核地方政府土地利用計劃的完成情況，尤其是工業用地投資情況，將供地率和用地強度同時作為重要考核依據，從而避免工業用地的粗放利用。根據地區經濟發展程度制定合理的工業用地投資強度和建設強度指標，對逾期未完成投資和建設規模的要予以警示或者取消相關優惠政策。及時總結要素市場化配置綜合改革試點工作取得的有益經驗，著力提高土地要素在城市、產業、行業之間的配置效率，明確政府在土地要素市場化配置中的角色，切實促進土地要素自主有序流動。在符合國土空間規劃和用途管制要求下，創新各類用地轉換供給政策，鼓勵低效占地企業主動騰退工業用地，或推動其土地利用由工業用途向商業及居住用途轉換。

二是強化產業結構升級與土地供應優化相結合，轉變地方政府“以地謀發展”的增長模式。強化城市群建設，結合本地優勢做好產業區域布局，優化土地供應結構，避免盲目招商引資和高能耗產業重復建設，鼓勵發展高新技術產業。規范工業用地項目引進程序，引入聽證制度，鼓勵群眾參與政府對土地用途和效率的監管。根據不同類型用地企業生命周期，完善工業用地長期租賃、先租后讓、彈性年期供應、作價出資（入股）等供應模式。三大經濟圈城市要著力改變依靠工業用地“底價競爭”，強化土地及人才要素的市場化建設，優化要素的配置結構，全面加快產業結構優化升級。中西部城市要著力改變低價粗放利用工業用地來承接產業轉移的方式，著力提高土地集約節約利用技術，優化用地結構。

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Research on Distortion in the Allocation of Urban Land Factors

and Upgrading of Industrial Structure

Abstract： In the context of market-oriented factor reform， land represents the most fundamental element. The market allocation of land and its impact on upgrading the industrial structure profoundly influence high-quality economic development， which is crucial for accelerating the improvement of the socialist market economy system. This study constructed a land allocation distortion model and measured the distortion values of land factor allocation in 105 cities across the country. The instrumental variable method was then employed to analyze the impact of land factor allocation distortion on industrial structure upgrading in China and cities in the three economic zones from 2000 to 2019. The findings indicate heterogeneity among various regions and that the distortion of land factors between the industrial and service sectors has slowed down recently. Additionally， the negative impact of distorted land allocation in the Yangtze River Delta and Pearl River Delta economic zones on industrial structure upgrading gradually became stronger after the 2008 financial crisis， indicating that the current allocation of urban construction land not only has the problem of low efficiency but also restricts the pace of industrial upgrading. To accelerate the upgrading of industrial structures， local governments should transform the path of “seeking development through the land，” improve the market-oriented allocation mechanism of land factors， and optimize the urban land supply structure according to local conditions.

Key words：land element; land supply; allocation distortion; industrial structure