縣域教育面臨的困境與系統治理

鮑傳友

【關鍵詞】城鎮化 縣域教育 教育改革

【中圖分類號】G521 【文獻標識碼】A

進入21世紀以來，我國城鎮化快速發展，實現了從農業社會向工業社會的轉型。根據國家統計局發布的數據，2023年末，我國城鎮常住人口達93267萬人，城鎮人口占全國人口的比重（城鎮化率）為66.16%?？h域是我國行政區劃的基本組成，我國絕大多數人口居住于縣域范圍?？梢哉f，縣域不僅是我國經濟社會發展的根基，也是我國基層社會治理的主體，更是我國基礎教育發展的主體。根據教育部公布的數據，2020年我國普通小學在校生有1.07億人，其中農村小學在校生6522.3萬人；初中在校生有4914.1萬人，其中農村初中在校生3011.1萬人。①如果再加上全國2844個縣級行政區劃的縣城里的中小學生，縣域內中小學生人數約占全國中小學生總數的70%左右。②隨著我國社會主要矛盾的轉化，縣域教育發展經歷了較大的起伏和挑戰，成為當前教育改革的難點和重點。

當前縣域教育發展面臨的主要困境

優質教育資源供給不足。城鎮化進程加速了鄉村學生向城市的流動，進城務工人員隨遷子女到城鎮學校就讀的規模日益擴大。《2022年全國教育事業發展統計公報》指出：“義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女1364.68萬人。其中，在小學就讀969.86萬人，在初中就讀394.83萬人。”隨著大批鄉村學生進城上學，城鄉教育發展出現了結構性失衡問題。一方面，城鎮學校的學生數量快速增長，誕生了一些超大規模學校和超大班額班級，城鎮的教育資源日趨緊張，甚至引發了“擇校熱”“擇校難”。另一方面，一些鄉村學校出現了“空心化”問題，學生較少、教室閑置，甚至產生“麻雀學?！?，不僅造成了教育資源的浪費，而且影響了常規教學活動的開展，教學效率和質量難以保障。由于缺乏規模效益，辦學主體比較單一，其他社會單位和企業主體缺少投入鄉村教育的積極性，導致鄉村學校優質教育機會和資源供給不足，尤其是學前教育的發展滯后于城市。

“縣中塌陷”成為縣域教育發展的瓶頸。普通高中作為連接基礎教育和高等教育的重要環節，是基礎教育的“出口”。普通高中辦學質量既是一個區域基礎教育綜合實力的集中體現，也是社會評價一個區域基礎教育質量的關鍵性指標，同時還是區域教育發展的“風向標”，對區域教育的整體發展具有重要的引領作用。在“以縣為主”的管理和投入體制機制下，不同區縣之間的經濟發展差距造成了縣域高中基本辦學條件差距，相對于市級高中來說，縣域高中的辦學條件較差。加上市級優質高中和超級高中對縣域師生的虹吸效應，縣域高中優質教師和優質生源出現流失現象。市級學校以及臨近強市、縣優質高中對優質生源和師資的吸引，使得“縣中”逐漸走向衰落，也致使省域范圍內普通高中教學質量的差距和層次逐漸拉大，形成了省屬和市屬普通高中與縣級普通高中的多極格局?！翱h中塌陷”不僅拉大了教育的區域差距和校際差距，也在很大程度上沖擊了縣域教育體系的穩定性以及人們對縣域基礎教育發展的信心。

教育發展生態失衡問題凸顯。從狹義的角度來說，教育生態就是一個區域內各級各類學校多樣化協調發展的育人系統?？h域的教育生態涵蓋了從學前教育到高中教育階段的各級各類學校，其類型的豐富性、互補性、穩定性是整個區域教育系統健康發展的保障，是實現人的全面發展和個性發展的前提。當前，人們對優質教育機會和資源的需求日益迫切。為了滿足日益增長的入學需求，擴大優質教育資源，提升區域教育質量，縣域內的辦學模式不斷創新，如民辦學校、名校辦民校、名校集團化辦學以及名校托管或委托辦學等逐漸增多。但不能忽視的是，這也導致了競爭的日益激烈，使得縣域教育發展容易陷入升學競爭的惡性循環。縣域優質生源和優質教育資源集中，容易導致其他類型的普通學校特別是鄉村學校日益邊緣化。

社會對縣域教育發展信心不足。由于人口流失，一些鄉鎮學校和村小規模日益萎縮，教育投入不足且效率低下，教師隊伍更新較慢且老齡化問題較重。一些新建學校和大規模學校，為了緩解師資緊張，大量委托聘用臨時教師。尤其是幼兒園和義務教育階段學校，“臨聘教師”占比較高。這導致縣域教育質量出現下降趨勢，與市區學校教育質量差距進一步拉大，影響了社會對縣域教育的信心，并間接加速了優質生源的流失。

縣域教育面臨困境的深層次原因

造成縣域教育面臨困境的因素非常復雜，既有縣域文化資源相對貧乏和經濟基礎相對薄弱的因素，也與城鎮化過程中人口和資源的流失高度相關，更受縣域教育自身發展理念、定位等因素的影響。這是城鎮化過程中各種因素相互作用所帶來的發展中的問題，也是社會主要矛盾轉化在教育領域中的具體反映。

個別地區出現城市偏好和硬件偏好趨向。長期以來，城鄉教育差距一直是我國基礎教育發展面臨的主要挑戰。縮小城鄉教育差距、促進城鄉教育一體化發展是我國教育政策的重要目標。隨著教育發展水平的提高，城鄉教育差距在不同歷史時期呈現不同的內涵和表現形式。從21世紀初的城鄉辦學條件差距，到當前教育內涵式發展背景下的城鄉教育質量差距，反映了城鄉教育差距的變化性?？s小城鄉教育差距應該根據城鄉教育的不同情境和發展需求采取不同的措施。但是當前，個別地方的教育政策表現出明顯的城市取向，比如教育經費投入、資源配置和入學政策等均參照城市學校制定。

為了縮小差距，促進城鄉一體化發展，2012年初，教育部發布《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》，強調縣域政府對教育均衡發展的責任。2012年9月，《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》發布，強調要“著力提升農村學校和薄弱學校辦學水平”，明確“推進義務教育均衡發展的基本目標是：每一所學校符合國家辦學標準，辦學經費得到保障。教育資源滿足學校教育教學需要，開齊國家規定課程。教師配置更加合理，提高教師整體素質”。其中，學校標準化建設被視為推動義務教育均衡發展的重要手段。此后，我國掀起了義務教育學校標準化建設的浪潮。但不可否認的是，由于個別地區縣級政府財政負擔較重以及考核壓力，使得政策實施出現了一定的偏差，即壓縮了“標準化建設”的內涵，提升了硬件投入的政策優先性，過于偏好硬件維度，忽視了課程和教師維度。在個別縣級政府看來，與其耗費大量資源對教育體系的薄弱環節（農村小規模學校）進行改造，不如直接取消其存在，于是出現了一些農村學校“因改善而消亡”的奇怪現象。③最終加劇了城鄉業已存在的教育差距，加深了鄉村教育的危機。

個別地區的教育發展模式存在一定的功利化傾向。教育發展與經濟社會發展高度同構，教育發展離不開經濟和社會的支持；同樣，經濟社會發展又需要教育不斷提供豐富的人力資源。需要強調的是，教育有其自身獨特的發展規律。但是當前，個別地方的教育發展模式存在一定的問題。比如，個別縣域政府為了拉動地方經濟發展，不斷對城市進行擴容，然后依靠學校特別是優質學校來帶動周邊的房地產消費。教育由此被裹挾到個別地方政府單純追求經濟發展的洪流中。這種功利化的政策選擇，嚴重損害了縣域內的教育生態，產生了一系列的教育問題。

經濟基礎薄弱導致教育投入不足?！暗胤截撠?、分級管理、以縣為主”是我國近30年來基礎教育管理體制的制度安排，它在調動地方政府的辦學積極性、強化地方政府的教育責任、促進縣域內基礎教育均衡發展方面發揮了積極作用。但縣域教育之間以及縣屬學校與市屬學校之前的差距依然存在。以筆者2022年在中部某縣的調研為例，該縣生均公用經費基準定額為幼兒園500元、小學625元、初中825元、高中1200元；小學低于100人按照100人撥款，初中按照實際人數撥款，小規模學校辦學經費不足。而同期東部某市的生均公用經費為中小學低于500人按照500人撥款。在“以縣為主”的投入體制下，一些縣域普通高中學校受制于當地的經濟條件，生均公用經費難以得到有效落實，導致中西部一些縣域普通高中出現負債運行問題。此外，存在教育投入使用效率較為低下的情況。由于缺少專業化的師資隊伍，即使投入到學校的硬件設施中，比如信息化設備、實驗室等，使用效率也較為低下，這就使得縣域教育的經費投入容易陷入投入不足和效率低下的雙重困境。

從辦學主體來看，我國基礎教育主要是政府辦學為主，民辦學校在義務教育和普通高中階段占比都較低?！?022年全國教育事業發展統計公報》顯示，2022年全國共有各級各類民辦學校17.83萬所，其中民辦義務教育階段學校1.05萬所，占全國義務教育階段學?？倲档谋壤?.23%；民辦普通高中4300所，占全國普通高中總數的比例28.62%，其中在校生497.79萬人，占全國普通高中在校生的比例18.34%?？h域民辦學校數量較少，難以吸納多方資金和力量拓寬辦學渠道，僅依靠政府投入，教育資源難以匹配人民群眾日益增長的教育需求。同時，單一辦學體制所形成的縣域內單一的學校類型，不僅使得學校發展缺少動力和活力，更難以滿足學生多元化的發展需求。

治理方式和工具難以應對復雜的治理情境。縣域教育體系的重要特點是層次多、分散化和差別較大。如此復雜的教育體系對于教育治理提出了更高要求，需要分層分類、因地制宜地采取有針對性的、靈活多樣的治理措施。然而，受縣域內經濟發展水平存在差距和管理人員專業化水平不足的雙重影響，個別縣域教育治理理念較為滯后，治理方式和工具難以應對復雜的治理情境。首先是缺少系統性的、持續性的、符合教育發展規律的治理理念?！邦^痛醫頭，腳痛醫腳”的碎片化治理難以發揮整體效應。一味追求經濟利益、規模效應、硬件改造和升學率為目標的功利化辦學理念，會導致教育出現盲目擴張和發展異化問題，會破壞區域內的教育生態。其次是治理主體較為單一，主要是以政府治理為主，社會、企業和學校，特別是教師參與教育治理的積極性較為不足，尚未形成多方共治的格局。學校的主體性相對缺失，使得其發展缺少內生動力、持續性機制和良好的社會環境支持。缺少創新和特色，“千校一面”成為亟待解決的問題。

縣域教育困境的紓解之道

黨的二十大報告明確指出：“教育是國之大計、黨之大計。培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人是教育的根本問題。育人的根本在于立德。全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。”“加快義務教育優質均衡發展和城鄉一體化，優化區域教育資源配置，強化學前教育、特殊教育普惠發展，堅持高中階段學校多樣化發展，完善覆蓋全學段學生資助體系。”④我國31個省（區、市）和新疆生產建設兵團的2895個縣是我國基礎教育發展的主體。縣域作為一種實在的行政空間、社會空間、文化空間和地理空間類型，擁有獨特的空間自足性，發生于“縣域”空間中的教育改革必然由此空間賦有的行政、社會及文化等多重力量規約與驅動，形成獨特的教育改革實踐邏輯。⑤因而，紓解縣域教育困境需要從經濟、社會和教育協調發展的角度系統規劃和逐步推進。

堅持城鄉融合發展?？h域教育的核心問題是城鎮化過程中城鄉教育發展不均衡問題，因此，堅持城鄉融合發展是化解縣域教育困境的前提。正如我國社會學家費孝通所言，“中國社會變遷中都市和鄉村至少是同樣重要。若是離開了都市的研究，鄉村的變遷是不容易了解的”⑥。在城鎮化過程中，鄉村教育問題的出現在很大程度上是由于個別政府對鄉村教育的定位出現了問題，以城市為中心，按照城市標準來發展鄉村學校，造成了鄉村學校脫離其辦學情境而日益邊緣化。從空間層面上講，城就是城，鄉就是鄉，城市教育和農村教育，二者必須有所差別。城鄉教育一體化不是城鄉教育一樣化，不是要消滅鄉村教育，其目的在于實現城鄉教育優勢互補、雙強共榮。⑦

城鄉統籌和一體化發展的關鍵在于城鄉融合發展。所謂融合，就是要消除“城鄉二元”和“城市偏好”的價值取向，準確理解鄉村教育在城鎮化和教育現代化過程中的功能和價值，把城鄉教育放在平等的地位上加以對待，讓鄉村學校作為一種獨特的存在形態融入到縣域教育的整個體系中；要充分發掘鄉村教育的特色，發揮其優勢。城鄉教育融合發展要注重教育資源的共享，尤其是優質教育資源的共享，要在縣域內學校之間實現自由和有序流動。比如要真正落實“縣管校聘”，建立常態化的校長和教師城鄉定期輪崗制度和機制。在交通條件較好的縣域有序推進校際之間公共資源的共享，比如實驗室、圖書館、科學館、體育館以及勞動實踐基地等功能教室和場所的共享。

協調縣域內教育和經濟社會發展的關系?？h域教育的衰落主要有兩種形式，一種是自然衰落，是隨著城鎮化過程中人口的流失與流動、產業的轉移和升級、優勢資源向中心城市積聚所造成的必然現象，短期內不可避免；另一種是人為因素造成的衰落，是由個別地方政府不正確的教育發展價值觀和不當的治理方式造成的。因此，紓解縣域教育困境要結合城鎮化過程中的人口流向和經濟社會發展的變化趨勢，把教育放在與區域經濟社會發展相協調的位置，尊重教育發展規律，摒棄功利主義傾向，準確定位各級各類學校的功能，系統規劃教育結構布局、辦學規模和辦學模式。鄉村學校發展與鄉村發展互相作用、互為條件，學校作為鄉村社會的文化機構是鄉村繁榮的重要保障，而鄉村繁榮又會促進鄉村學校的繁榮。在“一村一?！毕?，學校與村莊表現為嵌入性的關系，學校不僅是專業化的教育機構，它同時還承擔著社會功能，是農村社會和文化再生產體系的重要組成。⑧

因此，應站在鄉村全面振興的角度來思考鄉村教育的振興，突破規模和效率導向的辦學思路，因地制宜地“撤、并、轉”，推進鄉村學校的布局結構調整；實行集中辦學、分類發展，以辦好鄉鎮幼兒園和九年一貫制寄宿制學校為重點；分階段撤并小規模農村高中，推進普通高中和職業高中進城辦學；嚴格控制城區大規模學校建設和城區學校超大班額，審慎審批民辦學校和引進合作辦學，統一招生規則，公平配置教育資源，構建良好的縣域教育生態。

完善多方共治的縣域教育治理體系?？h域空間的多樣性、社會情境的復雜性和教育問題的特殊性對縣域教育治理提出了挑戰，因此，要突破單純依靠政府的單一治理模式，創新縣域教育治理體系，積極調動各方力量，構建政府主導下的多方共治模式。一是堅持以人民為中心的治理理念，以城鄉一體化發展思路縮小城鄉教育差距，構建優質均衡發展的縣域高質量教育體系。二是理順各級政府主體關系，橫向上包括政府各個部門，比如財政、人力資源和社會保障、教育行政部門等，縱向上包括市、縣和鄉鎮政府，強化各級政府和政府各部門的教育責任，真正落實教育優先發展戰略，保障教育資源的充足供給和使用效率。三是理順各級各類學校的管理主體關系，逐漸消除義務教育階段公辦學校管理的關系，統一管理主體。推進簡政放權，逐漸下放學校管理權限，賦予學校更多的辦學自主權，激活學校自身的辦學活力。四是根據縣域內不同區域的人口分布和教育發展水平差異，推進分區分類治理，讓不同層次和不同類型的學校都有發展空間，構建和諧共生的教育生態，以滿足不同類型學生差異化的教育需求。當前縣域教育治理的重點是要著力解決鄉村教育問題，促進城鄉教育均衡發展，一方面要依托鄉鎮中心校高水平建設九年一貫制農村義務教育寄宿學校，改善農村學校辦學條件和學校形象；另一方面要通過學區制、集團化辦學等管理模式創新，推進城鄉教育融合和聯動發展，提升農村學校的辦學質量，提振人們對鄉村學校的信心。五是建立激勵機制，鼓勵社會力量積極參與學校治理，充分利用信息化手段，拓寬參與渠道，形成政府主導下家校社協同的共治格局。

綜合運用多種治理工具?？h域復雜的政治生態環境、治理的規范性一直是我國社會治理面臨的重要挑戰，也深刻影響著縣域教育治理。從一定程度上來說，縣域的教育困境是縣域治理困境的反映，個別基層干部法律意識不足、決策民主化程度不高、科學性不夠，以及功利化的政績觀等在很大程度上制約了縣域教育的健康發展。從善政走向善治，意味著多方治理主體特別是政府的專業化治理水平需要不斷提高，政府要綜合協調使用各種治理工具。除了已經開始使用的公開聽證、撥款、規劃、立法、信息服務、采購、獎勵、評估外，還應使用清單管理、金融、信貸、委托、大數據、網絡公開會議室、網絡投票、民意調查等新型治理工具。同時，要強化依法治理，提高教育治理的規范性和科學性，遵循教育規律，確保國家教育方針和教育改革政策得到更好地貫徹落實。

加強縣域教育人才隊伍建設。縣域教育目前所面臨的困境需要重點從人的發展方面來進行突破，應著力轉變縣域教育投入的方向，從重視硬件投入轉向重視軟件投入，建設高素質、專業化的教育人才隊伍。首先，推進縣域教育行政干部隊伍的專業化建設，讓真正愛教育、懂教育、有教育教學經驗的人來管理教育，避免外行管理內行，減少或杜絕行政亂作為和不作為問題。其次，著力提升校長隊伍素質，培養能夠扎根當地、勇于探索和創新的優秀校長，實現教育家辦學，推進學校內涵式發展、特色發展。最后，加強教師隊伍建設。一方面，提高教師福利待遇水平，特別是鄉村教師的福利待遇水平，同時制定激勵政策，留住和吸引更多的優秀教師到相對薄弱的學校從教。另一方面，分級分類對教師進行針對性的培訓，更新教師隊伍的教育教學理念，提升教師的專業化水平，因地制宜地培養一批優秀教師。

（作者為北京師范大學教育學部教授、博導）

【注：本文系北京市教育科學研究十三五規劃重點課題“基于管辦評分離的學區治理結構和機制研究”（項目編號：BACA18041）階段性成果】

【注釋】

①《中國教育概況——2020年全國教育事業發展情況》，教育部官方網站，2021年11月15日。

②李春玲、張晴：《中國式現代化進程中的縣域教育：從城鄉分割格局到城鄉一體化均衡發展》，《北京大學教育評論》，2022年第4期。

③單麗卿：《“因改善而消亡”：標準化建設與農村小規模學校生存困境———基于縣域義務教育均衡政策的實踐案例》，《中國農業大學學報（社會科學版）》，2019年第4期。

④習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

⑤劉遠杰：《邁向教育更加公平：縣域教育改革的空間尺度、問題及其破解》，《清華大學教育研究》，2021年第5期。

⑥《費孝通文集》（第一卷），北京：群言出版社，1999年，第111頁。

⑦褚宏啟：《城鄉教育一體化：體系重構與制度創新——中國教育二元結構及其破解》，《教育研究》，2009年第11期。

⑧單麗卿、王春光：《“撤點并校”的政策邏輯》，《浙江社會科學》，2015年第3期。

責編/孫渴 美編/楊玲玲