縣鄉政府的韌性

趙靖含

2024年最受期待的劇王之一《慶余年2》，于5月了結。第二季尾聲有如此一幕：官名雙收的范閑領命下江南，途遇長江水患、災民連片，沿路官員卻不見思慮只知送禮，他于是將行賄物資收攏歸冊，暗中聯系各縣吏員，將贓款交予后者執行救災重任。

為何選中縣衙小吏？范閑解釋道：一、吏者非官，離民更近，了解當地實情；二、從吏者的目標仍是升遷，救災是表現機會。故此，從現實和人心評判，他們都是最適合的人選。

范閑在邊遠小城儋州長大，憑借才學一路升至四品居中郎（其余兼任官職多為家世原因）；其下門生在當屆春闈中表現優越，長江水患時，他曾照拂的寒門學子楊萬里，已任富川知縣。可以說，京城達官顯貴之中，范閑是最熟悉底層的那批人。

回到現代社會，官與吏在概念上已經不作太大區別，他們統稱為“公職人員”。但縣級、鄉級的基層政府，仍然是這個龐大的體系之中，與廣大群眾最為貼近的部分。其中，縣級政府掌握著轄區內的土地開發權和財政權，擁有更完備的經濟自主權，相應地承擔著上傳下達、維系民生的重任。

近年來，由于政策支持和市場選擇的雙重加持，縣域經濟、高質量發展成了高頻熱詞。在城鎮化初期，縣城曾起到關鍵的地基作用，托起大型城市接棒高速發展。如今，城鎮化率已經遠超66%，縣城也需要被重新認識。

縣、鄉、鎮，以往在商業世界中被稱為“下沉市場”和后備力量，如今，它們不再只是被動地等待巨擘挑選和機會降臨，地方政府從內推動、主動向外展示和參與的動力更強。政策明確，企業關注，社會討論聲量高漲，縣鄉政府面臨著空前的高期待與大挑戰。

今年，一本名為《韌性：縣鄉政府如何運行》的書籍出版，著重分析了在當前體制下，縣鄉政府的機制創新現狀及其效能問題，南風窗與本書作者田先紅教授進行了深度對話。

他每年有兩個月左右的時間投入田野調查，近些年走訪了20個縣城，覆蓋了東、中、西部三大區域，包括發達地區和欠發達地區。該書以扎實的調研為基礎，呈現了縣域政治運行的豐富圖景。

韌性是什么

南風窗：你在書中提到的“韌性”概念，在縣鄉政府運行中具體體現在哪些方面？

田先紅：這本書命名為《韌性》，是指今天的縣鄉政府在面臨外部壓力時保持其適應性、靈活性的能力。縣鄉政府當然是有壓力的，自上而下的體制壓力、來自社會的壓力。特別是鄉鎮政府，地處末端、權小責重，資源非常有限。如何應對壓力、完成上級任務？一是請求增加額外資源；二是優化既有資源配置。

縣鄉治理機制創新，就是在不根本改變治理體制的情況下，通過人、財、物的重新優化配置，提高體制的運行效率。比如北京的“街鄉吹哨、部門報到”，還有我在書里面分析的湖南某地的“片線結合”，以及山東農村在鄉鎮和行政村之間設置的“管區”。此外，他們還會將政策轉化，即把宏觀的、整體的、抽象的政策、原則，與地方基層社會實際相結合，以及做策略性應對和選擇性執行，成立臨時機構、領導小組、工作專班等。

管區這個概念大家相對不熟悉，尤其是稅費改革、合村并鎮以后，很多地方都取消了。片線結合，是當前比較優化的非實體創新機制。即鄉鎮根據工作事務屬性將其分為不同類型，據此設置不同的片區和工作線，并將全鎮所有工作人員分配到各個片區和工作線之中，以此來推動工作開展。

南風窗：你能否分享一個具體的案例，展示縣鄉政府如何在實際情境中展現其韌性？

田先紅：比如2019年，X鎮共劃分了4個片區。每個片的行政村（社區）數量為5—6個不等。每個片區設立1名聯片領導，由鄉鎮黨政班子成員兼任；同時設立1名片長，為鄉鎮中層骨干。片區內的各個行政村（社區）設置1—2名駐點（駐村/駐社區）干部。

除領導崗位和特殊崗位（比如對某些專長有特別要求者）外，其他崗位實行雙向選擇。每年初，各位干部根據自己的專長、工作難度、工作量等因素報名選擇片線崗位，主管領導再根據本條線工作的實際需求和報名人員狀況確定人選。如果某位干部沒有被各片線分管領導選中，那么就要面臨待崗的風險（按規定未上崗人員只發基本工資）。

從這個案例可以看到，鄉鎮政府在自身人力資源不足、但面對較為繁重的工作任務時，他們是怎么應對的，這體現了鄉鎮政府的一種“韌性”。通過“片線結合”的機制創新，可以實現人崗適配、調動干部積極性。

機制創新實際上就是怎么激勵干部、調動干部積極性、怎么將體制和制度優勢轉化為治理效能的問題。它具有重要的現實意義，有助于節約資源，提高基層行政效能。

在經濟發展層面，鄉鎮承擔的發展的功能是比較弱的，更多發展職能都在縣一級政府。比如中西部欠發達地區，鄉鎮主要是做一些基本的公共服務，維持基本的秩序。

我覺得體制應該保持一定的彈性，給予基層政府進行機制創新的空間。在不違背法律、紀律規范的情況下，上級應該對基層政府的創新行為持寬容態度。

這是鄉鎮管理的一方面。但在經濟發展層面，鄉鎮承擔的發展的功能是比較弱的，更多發展職能都在縣一級政府。比如中西部欠發達地區，鄉鎮主要是做一些基本的公共服務，維持基本的秩序。當然，東部發達地區可能不一樣，招商引資、產業發展都是鄉鎮的重要工作。

近些年，縣鄉治理體制也發生了變化。一是鄉村治理的合規化水平提高；二是基層治理的督查化。制度規范化、監督執紀強化，一些基層干部怕擔風險，不作為、慢作為，也需要督查部門推動。縣級政府在推動工作過程中對督查手段的依賴性增強。所以，縣級政府也扮演了監督管理鄉鎮的這樣一種很重要的角色。

南風窗：2022年，國辦印發推進縣城發展的意見以來，縣域發展的話題日益興盛。但在你的著作中，縣鄉政府還是以鄉鎮部分的研究為主，對縣級政府的研究以宏觀綜述和監督管理鄉鎮的角色出現，為什么會形成這樣的模式？

田先紅：相對來說，過去我們比較注重鄉土調查，這幾年逐漸投入縣域研究。我新一輪的田野調查計劃已經開始了，今年上半年去了東部發達地區的某個縣級市，調研了20天。縣一級的政府部門很多，現象很豐富，但調研比鄉鎮的難度更大，因為縣級政府更趨于規范化。沒有特定的關系介紹，很難入場調研。

除了學者以外，我們研究團隊的一些博士生也正在通過掛職鍛煉、實習等方式去參與觀察縣城。這些研究都是比較系統的，成果出來之后，讀者能看到一個更立體、更深度的縣域觀察研究。

治理效能與干部評價

南風窗：《韌性》與同題前作的一個顯著區別是，你重點提到了“效能”一詞，你如何評價當下中國縣城的運轉效能？

田先紅：體制優勢如何轉化為治理效能，是《韌性：縣鄉政府如何運行》探討的主要問題之一。我近些年走訪了20個縣城，覆蓋了東、中、西部這三大區域。可以發現，縣鄉政府效能還是存在一些地域差別的。東部地區縣鄉政府治理事務多，資源豐富，創新經驗多，治理效能較高。造成差別的原因有四：一是理念；二是資源稟賦；三是技術水平；四是制度建設規范化程度。

這里講的效能，主要是一種質性評價，不是量化評估。總體來說，這些年我們國家縣鄉政府的運轉效能較以前是大大提高了。這主要得益于兩個方面：一是制度創新。比如，各地縣鄉政府普遍建立了“政務服務大廳”，民眾可以比較方便快捷地在服務大廳里辦理各種事務。同時，上級對基層政府的服務質量加強了考核，比如群眾“滿意度”，會對基層政府工作人員形成約束。

二是現代信息技術加持，數據信息互聯共享。各地推進數字政府建設，實施“一網通辦”，讓群眾少跑腿，讓數據多跑路，大大提高了縣鄉政府的運轉效能。

南風窗：你在書中把干部激勵部分寫得很生動，其中提到了“中國地方官員晉升問題上，筆者并不贊同‘關系論，也不贊同基于目標管理考核的‘績效論”。在實際調查過程中，這一二元評價體系更偏向哪邊？為何會各有弊端？

田先紅：縣域治理中的干部評價體系—通常是目標管理與政治評價相結合的二元體系。所謂目標管理（考核），就是上級給下級分派一定量的指標任務，并通過特定的指標體系來衡量下級完成指標任務的情況。政治評價，則是指上級領導通過下級完成其重點關注或交付的重要工作任務或關鍵事項情況來評價下級的工作能力，并不涉及具體明確的任務指標，而是領導對下屬工作能力的一種印象評價。

有的地方目標考核做得比較實，為硬考核，目標管理考核績效成為選拔領導干部的重要依據。有的地方目標考核執行力度較小，出現考核軟化的現象。考核結果的評價和運用的功能非常有限，很難在領導干部選拔中發揮作用。

目標管理考核是一種技術化的考評方式。它存在一些缺陷：一是考核結果的均平化。在實踐中，各個被考核對象的業績結果差距不大。尤其是前后名次，考核得分往往只有極小差距。考核結果的均平化，滋生出“吃大鍋飯”的心態，使得許多干部并不真正關心目標管理責任制，很難識別出真正能干大事的、有綜合領導能力的干部。

二是考核結果的失準化。它試圖通過各種可計量、可操作的指標和分數來衡量被考核對象的業績，盡量減少考核過程的人為操作空間。但實際上，被考核對象可以采用各種策略主義的方式應對考核。比如，與考核部門進行人情往來疏通關系，將本部門的考核分數盡量提高。

最終，目標管理責任制可能異化為跟考核部門建立人緣關系，而不是將重點放在如何完成工作任務目標上，考核結果并不能完全反映各個單位的業務工作完成情況。盡管上級考核文件在縣鄉層面得到了一定程度的執行，但是這些實際的考核操作可能并沒有量化，而更多只是定性考察（如合格與不合格），相應的考核結果更多也只是與經濟獎懲掛鉤，卻并未涉及政治提拔。

目標管理責任制可能異化為跟考核部門建立人緣關系，而不是將重點放在如何完成工作任務目標上，考核結果并不能完全反映各個單位的業務工作完成情況。

政治評價則側重考察領導干部推動重點任務、關鍵事項的完成情況，是評價、選拔領導干部的主要依據。但它也體現出領導與下屬之間的人緣關系，以及下屬對領導個人的依附性，或因其主觀性、個體性而導致人身依附等弊端。在實踐中，需要盡量避免政治評價可能產生的負面影響。

當然，在基層，干部選拔、晉升過程比較復雜，影響的因素很多，學歷、能力、關系等都可能會有作用。我們學界所提煉、概括的各種理論解釋、概念，更多只是一種理想類型，比如晉升錦標賽模式、關系資本模式等，都是偏重某一個方面的因素。這些一時半會很難直接解決，我們需要繼續在實踐中優化探索。

治理重心下移

南風窗：你認為縣鄉政府在運行過程中面臨的最大挑戰是什么？

田先紅：縣鄉政府在運行過程中面臨的最大挑戰，就是如何防范應對各類潛藏的風險。

一是內部風險，比如腐敗和違規，還有基層主要領導決策失誤的風險。一些縣鄉政府的主要領導還存在“一言堂”“拍腦袋”的現象，為了凸顯政績，決策不切合實際，導致一些工程項目爛尾、閑置，帶來資源浪費。

另則是基層治理的高能耗和創新包裝泛濫。現在基層治理呈內卷之勢，運行的成本越來越高，體制能耗越來越大。為了凸顯政績，很多地方都在推創新、搞亮點，這都需要錢，但是不少地方沒錢，實行負債搞建設，導致地方財政愈發緊張，出現負債風險，比如某些地方政府債務的爆雷。

二是外部風險。很多意外的發生不可控，比如一些極端事件。另外就是互聯網下，政府面臨的輿情壓力也很大，這些都可能影響政府的公信力。

如何解決呢？一是加強權力監督。這些年，國家強化了自上而下的監督，但在基層，同級的權力制約和監督，以及自下而上的社會監督還不足。二是激發基層社會的自主性。從資源配置上，以獎代補，從主體上，通過識別和調動基層社會精英參與基層治理。三是從制度上加強防范，比如完善應急預案等。

南風窗：你在書中提到，“如何在過程監控與調動基層干部積極性之間取得平衡，仍然是中國縣域治理必須面對的難題”，你認為這一難題該如何破解？

田先紅：首先，應該適當賦予縣鄉政府自主權。在明確底線的情況下，給縣鄉政府因地制宜地執行政策的空間。其次，進一步建立健全容錯糾錯機制。要在一定程度上寬容縣域基層干部決策、執行和監察等方面難以避免的失誤，為他們創造出干實事的氛圍與制度環境。

后續我的研究規劃還是集中在縣鄉治理方面，我自己也設想過幾個主題，一個可能會重點研究縣鄉基層政府的一些編外干部群體。前幾年學界也對這個群體有一些研究，但還是局限在外部的觀察，主要是分析這個群體為什么會產生。我想深入內部，去分析這個群體的生態，以及政府怎么去管理、去激勵這些編外干部。

另一個就是繼續觀察研究縣鄉治理體制、制度的演變趨勢及其所帶來的治理效應。近些年，縣鄉治理體制、制度正在發生一些重要變化，包括監督部門的擴張、條塊關系的調整、治理重心下移（行政權力下放）等，這些新的趨勢和現象將給縣鄉治理帶來哪些深遠的影響？我們該怎么去理解，怎么去分析？我覺得這是我們理解縣鄉治理、理解中國體制運行的一個很重要的切口。

我指導的博士生們，也在縣域治理當中選擇某些主題展開集體攻關研究。希望通過《韌性：縣鄉政府如何運行》，以及后續的研究成果，幫助大家理解縣鄉政府運行、基層治理的復雜性、多樣性及其內在邏輯。

國家的大政方針政策，最終要在縣鄉基層落地。國家宏觀政策導向的變化，也最終會反映到縣鄉基層。縣鄉政府運行，干部流動和晉升，領導觀摩等各種治理機制，是觀察中國政治運行的重要窗口。

一些縣鄉政府的主要領導還存在“一言堂”“拍腦袋”的現象，為了凸顯政績，決策不切合實際，導致一些工程項目爛尾、閑置，帶來資源浪費。

南風窗：一個趨勢向好的縣城，政府往往有哪些特性？普通人能從哪些方面看出來？

田先紅：首先，真正以人民為中心，滿足人民群眾的真實需求，而不是一味迎合上級，為了彰顯政績特別是短期的政績。其次，實事求是，因地制宜。再次，踏實肯干，作風過硬。

普通人的體驗、微觀的感受，也很重要。比如，我去辦一個工商營業執照，是拖了很久才辦下來，還是幾天就能辦好，它直接影響到個人的主觀體驗。又如，政府對于一些重大工程項目的決策，是否跟縣域社會實際相符，有沒有超前或者不符合實際，最后導致這個項目工程閑置浪費？

這些，生活在縣城的普通人，都能從現實生活中看出來。