人口小縣“大部制”改革：山西試點四年記

李桂 張笛揚

四年后，山西啟動了第三批人口小縣機構改革試點工作。

2024年3月23日，大同市兩會召開期間，大同市委書記盧東亮在參加左云縣代表團審議時提到，左云縣要穩妥有序推進人口小縣機構改革。

2020年以來，山西先后分兩批推進6個人口小縣的改革試點，包括忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣。

人口小縣已成地方機構改革中的顯性話題。山西之外，青海、內蒙古、湖南、安徽、甘肅、江西等地，亦有小縣改革的嘗試。

對部分改革親歷者來說，小縣改革剛剛“平穩過渡”不久，新一輪自上而下的機構改革又將帶來新的挑戰。

一定的自主空間

位于山西北部的左云，是大同市人口最少的縣。左云縣統計局公布的數據顯示，2022年底，該縣常住人口約為11.54萬人。

一般來說，常住人口小于20萬的縣級行政區被視為人口小縣。根據第七次全國人口普查的數據，在山西省117個縣級行政區中，常住人口不足20萬的有47個，不足10萬的有16個。

人口小縣的數量多了，一些共性問題開始顯現。2019年底，時任山西省委主要領導在基層調研時發現，山西人口小縣存在財政供養入不敷出的現象，財政支出主要依靠政府轉移支付，普遍存在“等、靠、要”的思維慣性等問題。

山西省委編辦有關負責人在2022年9月接受媒體采訪時表示，山西省人口小縣大多存在財政供養人員比例失衡、人浮于事等突出問題，省委由此決策部署開展人口小縣機構改革試點工作。

2020年4月，臨汾市浮山縣和忻州市河曲縣成為第一批改革試點縣。

常住人口不足10萬的浮山，財政供養人員比例失衡的問題同樣突出。以浮山縣2020年的數據為例，全年全縣GDP完成39.2億元，一般公共財政預算收入僅1.3億元。在此財政收入水平下，公用經費成了一筆龐大的開支。

機構改革前，浮山縣有財政供養人員5906人，人員經費支出4.6億元。也就是說，彼時，浮山縣約每17個人中，就有1人是“吃財政飯”的。而全縣每年給公職人員發放的薪酬，接近其年財政收入的3.5倍。

2020年12月24日，浮山縣召開人口小縣機構改革試點動員大會，兩天后，縣領導為新成立的機構揭牌。

改革后，按照“大部制”的原則，浮山縣黨委序列的直屬機關由9個精簡為6個，政府序列由26個精簡為16個，一共精簡到22個。

在縣黨委序列，浮山縣委辦和縣政府辦合為一家，對外的名稱表述為“縣委辦（政府辦）”。縣紀委監委機關和縣委巡察辦合并，縣委組織部和縣委編辦合并，縣文旅局、縣文物局并入縣委宣傳部，民宗局并入統戰部，縣司法局和縣信訪局則劃入縣委政法委。

縣政府部門中，民政局和人社局進行了合并，自然資源局和林業局合并，住建局和交通局合并，發改局、工信局、教科局的科技部分合并成為發展改革和科技商務局，農業農村局、水利局、扶貧辦合并為農業農村和水利局。

穩妥有序推進

在設計和執行改革方案之初，浮山本想更“大刀闊斧”一些，但有些部門難以合并。比如浮山最初打算將審計局和其他局合并，但浮山縣一位縣領導介紹，調研中發現審計部門的監督職能很強，和其他局合并后不便于監督，就保持了單設的局面。

同為第一批改革試點的忻州市河曲縣，改革之后，原有的36個黨政機構也整合為22個，事業單位由186個整合為40個。

浮山和河曲的嘗試，為后續的試點提供了經驗。此后，2022年4月，山西省委確定太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣等4個縣為第二批試點縣。

按照第一批試點縣的經驗，機構撤并后，縣領導兼任局長，同時每個局設置一名常務副局長，主持日常工作。

浮山明確了14個縣直機關由10名縣委常委或副縣長兼任“一把手”，還有一名副職主持日常工作。縣領導擔任這些局的黨組書記、法定代表人。

王偉（化名）是山西人口小縣機構改革第二批試點縣中A縣的縣委常委、組織部部長，在他的印象里，A縣更具體的改革工作是從2022年5月開始推動的。

A縣延續了縣領導兼任局長的做法。王偉介紹，改革后，有的局長成了常務副局長，繼續主持日常工作；有些局長沒有合適的崗位，就適當晉升職級，安排其他工作。

誰能留下？誰會離開？人員安排是否偏向年輕干部？王偉表示，面臨著緊迫的改革任務，已經“顧不上”考慮那么多了，“首先是以穩定為主，再根據干部的個人專長、學歷專業、年齡結構去調整”。

公用經費下降明顯

山西人口小縣機構改革至今，一些效果開始顯現。山西省委組織部副部長、編辦主任張曉峰曾公開撰文表示，對稍早參與改革的6個試點縣而言，“改革取得了階段性成效”。

浮山縣通過機構精簡和職能融合，獨立核算預算單位由改革前的124個壓減到86個，2021年預算公用經費比2020年壓減了283萬元，降低了10.1%。

河曲縣委組織部公布的信息顯示，經測算，經過三五年的過渡期后，河曲縣的行政成本將大幅下降，公用經費支出減少367萬元，下降8.2%。

王偉表示，在A縣，目前的人員經費“暫時省不了”，這和改革后部分部門暫時超編以及因職級調整帶來的工資增長有關。

王偉解釋，機構改革后，一些因部門合并而成立的新部門，整體而言出現了超編的情況，“比如說原來50個編制，現在只有40個了，目前看，在崗人員是超了的。”

超編人員的消化需要時間，三五年的政策過渡期后，部分人員退休了，整體的編制才能符合改革的要求。“從長遠來看，這筆錢肯定是能省下來的。”王偉補充。

相較于人員工資，在A縣，節省部門經費的效果立竿見影。王偉解釋，過去，農業農村局、水利局、鄉村振興局等3個部門都是獨立核算單位，每個部門都有公用經費。機構改革后，3個部門合并在一起，公用經費自然也只有一份，“錢肯定是省下來了”。

山西的改革，引起了外省市的關注。據不完全統計，迄今已有青海、內蒙古、湖南等地派出專人到山西調研，學習小縣改革經驗。

2022年8月2日至5日，青海省委編辦會同果洛州委編辦及瑪多縣有關部門（單位）負責人組成調研組，赴山西省考察學習人口小縣改革經驗。

青海省委編辦結合學習考察情況和山西省涉改市縣相關做法經驗，提出了“考察學習山西省改革經驗做法，進一步修改完善《瑪多縣‘人口小縣機構整合試點實施方案》”；“出臺干部職級晉升、提前退休等方面的優惠政策，加大柔性用編力度，有效降低改革阻力”等建議。

常住人口不足1.5萬人的瑪多縣是青海省人口總數最少、機構編制規模最小的建制縣。2022年5月，瑪多成為青海人口小縣機構整合試點縣，設置黨委機構6個，政府工作部門14個，黨政機構由改革前的25個精簡為20個。

2023年9月15日，瑪多縣正式印發并實施涉改部門“三定”和“九定”之規，瑪多縣人口小縣機構整合試點宣告完成。

（摘自《南方周末》）