城鄉融合政策試點創新中的路徑依賴及其優化研究

張運紅 葉愷倩

摘 要：

政策試點在創新突破中又面臨著路徑依賴的風險，需要對路徑依賴進行突破。本文運用訪談等研究方法，對揭陽市J區政策試點情況進行調研，并運用路徑依賴理論，構建形成路徑依賴自增強的分析框架。發現J區在政策試點創新過程中落入思維局限、資源依賴、評價體系守成的“路徑依賴”陷阱中。政府決策的有限理性、創新失誤的包容性缺失、科層制下的協同不足和政策創新動力要素與約束要素的博弈共同作用是重要根源。為了破解政策試點創新中的路徑依賴，應在意識層面擺脫主觀依賴，在執行過程中建立容錯機制，在參與主體上強化多元協同效應，在評價導向上建立有效的考核機制。

關鍵詞：城鄉融合；政策試點；路徑依賴

中圖分類號：F320.3

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2697（2024）02-0029-09

一、引言

自2019年中共中央、國務院出臺《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（下面簡稱《意見》）以來，我國城鄉融合發展進入了全面加速期。在這一過程中，城鄉融合政策試點成為推動城鄉融合發展的重要實踐路徑。為深入貫徹落實黨的指示和《意見》，通過了《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》，并設立11個國家城鄉融合發展試驗區。2020年11月，廣東省積極響應中共中央、國務院號召，啟動試點工作，貫徹落實《意見》精神，探索具有廣東特色的城鄉融合發展模式，印發了廣東省城鄉融合發展省級試點地區名單。在制度設計上不斷完善政策體系，在重點領域先行先試，推動城鄉融合發展試點取得了積極進展，開啟多個試點任務。近年來，試點地區城鄉融合發展體制機制初步建立，城鄉基礎設施一體化建設水平明顯提升，基本公共服務均等化發展水平不斷提高，美麗小城鎮建設成效顯著，農村集體經營性建設用地入市穩步推進，城鄉融合取得試點任務的階段性成果，形成了可復制可推廣的經驗。

二、文獻回顧與問題提出

通過梳理學界有關政策試點的研究，可以發現政策試點的研究主要集中在三個方面：過程機制研究、政策試點功能成效以及局限性。

（一）政策試點過程機制研究

劉偉整合政策三要素，明確政策內容和政策工具是試驗主體，基于政策過程理論提出試驗政策制定三段論：前試點階段、試點階段、后試點階段［1］，但前試點階段與試點階段的分界較為模糊。周望通過觀察政府治理實踐的操作過程，發現在整個“政策試點”過程中具有“先試先行”和“由點到面”兩個關鍵環節，分別標志著試點的啟動環節和試點成果全面推廣環節，并將“政策試點”的整個運作過程歸納為“兩階段十環節”［2］。在“先行先試”階段中，政策試點劃分為兩種情況：一種是上級未明確政策目標，須通過政策試點找到合適的政策工具；另一種是上級具有明確的政策目標，以及確定的政策工具，上級對政策內容也具有一定偏向性［3］。賀芒等從宏觀視角出發，指出中央與地方從價值目標、工具、制度上統合，形成政策試點方向引領、技術支持和成果反哺機制［4］。李娉等以城市垃圾分類試點為案例，設定了清晰的預期目標、試點方案與剛性標準，隨后再對政策方案進行細化，提升試點政策的有效性，從而減少政策在全國范圍內推行的阻力［5］。

“由點到面”指創新試點工作完成的基礎上逐步擴大試點范圍，并最終完成試點的“逐步推廣”。在央地互動實踐中，存在于自下而上和自上而下的創新擴散模式。創新擴散的相關研究為我國政策試驗的自下而上模式，集中于識別和驗證單一或多影響因素和分析其影響機理，劉曉亮等圍繞多因素組合模式，發現領導人的關注度、經濟發展程度直接影響推廣效果。若試點缺乏變通空間且不直接關乎合法性，甚至未在局部地區先行擴散并產生一定影響則推廣可能性大大降低［6］。周望運用新的中央推動——地方學習的解釋框架，提出“試點——推廣”三種更為具體的推廣過程模式：輻射、應付、擴展。當非試驗點地方政府采納實施新政策方案的主動程度、積極程度不夠高則轉變為應付式局部推廣。若中央政府還未對試驗點做出明確表態、非試驗點地方政府已經開始主動學習和積極實踐來自試點地區的政策，試點成果就由試驗點地區水平擴展到部分非試驗點地區［7］。

（二）政策試點功能成效

學者們對試點功能秉持一種肯定的態度，主要從政治體制視角論證了政策試點發揮的正向功能。部分學者從宏觀角度論證試點在整個國家體制轉型和漸進性改革中所扮演的關鍵角色和發揮的重要作用［8］。上世紀九十年代，韓博天、諾頓等國外學者基于制度經濟學的分析視角，開始研究中國的政策試點，發現政策試點是中國特有的漸進性制度變遷路徑。在韓博天看來，政策試點在保持經濟高速增長同時，有效分散決策風險，是推動中國經濟轉型和制度轉型的重要一環，是中國獨特的治理方式和治理策略。諾頓進一步指出政策試點與制度創新的關聯性：中國的一系列發展經驗表明自身的制度創新并不是外生的。中國在保留政治、社會等方面的相關優勢，通過長期的動態“試錯” 使得地方政府擁有足夠的機會和渠道來施展自身的“活力”和“靈活性”［9］。

在中國的漸進式改革中，政策試點顯示了自身極強的學習力和適應力，在體制改革中發揮了重要作用。鄧小平采用了“摸石頭過河”的戰略，使中國體制順利轉型，有效避免出現改革困局［10］。張權以宏觀視角，論證政策試點增強決策的科學性和民主性，避免“政策一刀切”，有效化解了我國超大治理規模所帶來的挑戰［11］。王紹光提出試點在“學習—適應”的具體過程，決策者通過實踐與實驗的方式進行學習找到解決政策與制度問題的途徑，提高了中國體制的適應能力，增強中國政治體制的韌性［12］。不僅如此，部分研究還探討了政策試點是破除意識形態阻力、消除分歧、維護社會秩序穩定、助推體制平穩轉軌等方面的有效方法［13］。

（三）政策試點的局限性

近年來，政策試點失敗現象頻發，引起了學界的關注。一些學者通過對政策試點的文本分析，發現其存在“碎片化”［14］、“低效率”［15］等問題。從試點的內在機制入手，政策試點在創新、執行和擴散過程中都存在一定問題。在政策試點創新上，資源貧乏以及試點任務眾多，基層部門應接不暇，為求穩定，致使政策試點常規化、程序化［16］；部分地方政府逃避創新風險，打造靠優質資源“砸”出來的示范型試點，對上級試點任務進行策略式回應，渴望以此獲得上級的利益激勵［17］；且存在政策試點“懸浮”，一些領域的試點探索出現原地打轉的現象，陷入“偽創新”的循環［18］，制約試點創新。在政策執行上，政策試點還存在著傳統科層制下行政機制失效的問題，要求基層政府需要采用程式化的政治動員方式［19］；同時試點目標統合困難、制度存在束縛、監督評價缺位等影響政策實施效果［20］。在政策擴散上，試點經驗在擴散中出現被修正、重構乃至扭曲的現象，試點地區容易出現誤傳經驗、形式化解讀的現象［21］；基于中央與地方的視角，地方試點還存在著同質化、不充分性等問題［22］；以及衍生央地利益沖突和形成負向激勵感知，形成擴散“阻滯”［23］，從而加劇試點推廣的失敗風險。同時在擴散當中，試點地區與非試點地區存在著政策時差和政策勢差，造成后行地區政策滯后性以及試驗性政策與法律法規沖突的消極影響［24］。因此，政策試點的效能需要將正向功能和負面功能統一，既要肯定其國家體制轉型和漸進性改革中所發揮的重要作用，也不可忽視它的不足。

（四）文獻評述

梳理文獻發現，學者們對政策試點的研究已經比較完備，但隨著政策試點工作的不斷深入，仍有新的問題顯露，關于局限性的研究依然存在補充完善的空間。現行的城鄉融合政策試點存在著“路徑依賴”問題，即在試點探索中形成的慣性思維和制度環境會對后續政策產生影響。在對現有文獻的梳理中發現，較少研究集中于此。因此本文將從路徑依賴的角度進行分析。通過對試點實踐的描述與分析，探索政策試點中路徑依賴的局限性，分析城鄉融合政策試點陷入“路徑依賴”的困境及其根本原因。

三、理論框架

（一）理論引入

路徑依賴最早是技術概念，道格拉斯·諾思（Douglass C.North）首先提出制度變遷中存在依賴效應，將路徑依賴與制度變遷聯系起來。諾思認為，路徑依賴一旦進入某一路徑，便存在路徑“慣性”，對這一路徑產生依賴，同時沿著既定方向發展，不斷自我強化［25］。路徑依賴理論是為了剔除效果不明顯甚至毫無效果的路徑成果，對于在路徑上被“鎖定”的成果，需要從中汲取經驗教訓，并對其進行改進，以引導未來的發展［26］。

政治領域中的路徑依賴現象十分普遍，政治權威、制度約束等措施增強權力的不對稱，政治本身所具備的復雜性使政治易受到路徑的正反饋，造成政治過程和行為進行自我強化，加強路徑依賴［25］。政治行動者重視短期效益，并非關注長期效應，且政治制度設計為了降低風險和不確定性，大多數具有路徑粘性，導致路徑依賴在政治中普遍出現。現有的分析框架無法很好地解釋政策試點路徑依賴等負面現象，為了避免此現象的發生，就必須將路徑自增強機制納入分析框架，迫切需要找出形成依賴路徑自我加強的原因，從而找到破解路徑，因此將路徑依賴分析理論引入政策試點中。

（二）分析框架

目前的制度路徑依賴理論已經形成了關于制度路徑依賴過程的基本分析框架，趙曉男、劉霄歸納為三個部分：一是確定形成路徑依賴的正反饋機制和自增強機制，比如學習效應、合作效應等機制之間相互影響，有些機制發揮著決定作用，但并不是所有具有同等效力，二是分析制度演化的性質，路徑依賴存在非遍歷性，一種結果是路徑依賴的結果不明顯，另一種結果是制度進入依賴路徑，新方法與舊方式趨于同一，除此之外還有偶然事件對最終結果的顯著影響。三是分析其打破依賴路徑的條件。通過分析路徑依賴形成的機制，從而找到打破路徑依賴的方法和路徑［27］。

本文研究的是城鄉融合政策試點中的路徑依賴現象，按照路徑依賴理論的分析框架，結合城鄉融合政策試點的實際情況，遵循“試點現狀——實踐困境——形成原因——優化路徑”的邏輯思路：一是分析城鄉融合政策試點中的依賴要素。通過對城鄉融合政策試點的分析，證明其中原有政策設計、資源分配以及任務目標存在路徑依賴現象。二是分析城鄉融合政策試點依賴前試點以及其他日常任務的成因，找到形成路徑依賴的自增強機制，確定“鎖定”的條件。三是根據路徑依賴理論，探討打破城鄉融合政策試點形成路徑依賴現象的對策，具體框架如圖一所示。

四、城鄉融合政策試點創新中路徑依賴的樣態

（一）J區政策試點情況

J區總面積700多平方公里，下轄11個鎮，2個街道，2個產業園區，共有212個村（社區）。根據廣東省委《廣東省建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的若干措施》，結合《廣東省城鄉融合發展省級試點工作方案》的相關要求，J區結合自身區情實際，以區域為單位向上申報了城鄉融合發展省級試點。J區擁有良好的地理、資源優勢，先后承擔全國農村集體產權制度改革試點、全國農村社區建設試點縣（市、區）等重要試點任務，積累了一定的經驗和特色成果。且在美麗城區建設、產業平臺發展等方面開展了系列工作，具有開展城鄉融合發展省級試點的良好基礎。因此J區被納入省級城鄉試點名單，于2021年末開啟城鄉融合政策試點。隨后，J區成立區城鄉融合發展試點工作領導小組，建立健全城鄉融合發展試點工作制度，按照“建立美麗小城鎮發展機制、搭建城鄉產業協同發展平臺、建立城鄉基礎設施一體化發展機制、建立城鄉基本公共服務均等化發展機制、健全完善農村集體經濟運行機制”等五大任務積極開展城鄉融合政策試點。對試點工作進行統一組織、統一協調、統一實施。各地各部門以黨建為引領，按照職責分工，及時協調解決試點中遇到的問題。

一是建立美麗小城鎮發展機制。J區以“把鄉鎮建成服務農民的區域中心”為目標，將全區11個鄉鎮劃分為三種類型，分三批推進美麗圩鎮創建，推動形成形態各異、風貌獨特的美麗圩鎮發展格局，多個鎮街在全市PK競賽中脫穎而出，獲獎率居全市第一。同時加快建設美麗小城鎮試點地區，L鎮加強招商引資，引入占地面積2.3萬平方米、集吃喝玩樂一體、輻射周邊40萬人口的“粵匯城”城市綜合體，鎮區三舊改造工程加快推進，商業街改造工程完工。P街道以“中國玉都”規劃為引領，不斷完善“兩軸一環，一基地兩門戶六中心”的產業發展格局，延伸玉文化產業鏈條，大力推進緬商玉文化特色基地項目建設。

二是搭建城鄉產業協同發展平臺。J區堅持產業立區、產業興區，搭建產業協同發展工作思路，積極服務發展三大產業平臺建設，推動產業做強做大，促進轉型升級，幫助農民增收致富。J區搭建麻竹筍“1+4+1”產業協同發展平臺，推進市級竹筍現代農業產業鏈“鏈園融合”一體化和聯農帶農高質量發展，在全省首創探索建立“竹筍產業‘1+4+1城鄉產業協同發展平臺機制”，農戶土地流轉、土地入股合作等機制。建立優質竹筍直供體系，引導種植農戶自愿參與，形成“種植—加工—銷售”一條龍產業鏈條。目前全區竹筍加工企業49家，其中規模以上工業企業6家、竹筍專業合作社4家，擁有省級農業龍頭企業2家、地市級龍頭企業3家。

三是建立城鄉基礎設施一體化發展機制。J區全面梳理規劃區內道路交通基礎設施，建立健全全區路網分層分級管理機制。在能源設施方面，國家電投燃氣熱電項目正式投產，L鎮配網線路改造工程加快推進。在供水設施方面，加強水源調度管理，實現全區集中供水全覆蓋，推動農村供水“三同五化”，有效保障民生生產生活用水安全。在環保設施方面，建成污水處理廠12座，完成污水改造工程，扎實推進污水管網建設，完成444個自然村雨污分流工程建設。

四是建立城鄉基本公共服務均等化發展機制。J區多措并舉推進城鄉教育均衡發展，發展和改革局制定多項規劃和行動指南，統籌規劃，推動城鄉教育共同體的建立，建立健全城鄉基礎教育均等化機制，啟動城鄉教育共同體建設，組建6個城鄉教育共同體，涵蓋全區13個鎮（街）38所學校，以城鄉品牌學校引領城鄉中心小學，支援農村薄弱學校。在社會保障方面，全面貫徹落實民生雙百工程，實現社會工作服務站全覆蓋、社會工作入戶率100%、服務率100%。

五是健全完善農村集體經濟運行機制。在改革試點工作中，該區因地制宜，在農村集體經濟改革中積極探索農村集體經濟發展新路徑，推動農村承包土地經營權流轉，超額完成市級下達的土地流轉年度任務，3片集中連片土地流轉500畝以上，其中1片獲得了市級專項獎勵。優化規范農村集體資產資源交易管理工作。提高交易限額，增加受讓主體，進一步規范J區農村集體資產資源管理和交易行為。B鎮完成首宗農村集體線上交易，農村集體資產資源交易平臺初步完成升級改造，平臺新增線上競投模式。J區在政策試點開啟以來，城鄉融合發展水平長足發展，但在實地調研中仍發現了政策試點創新的局限。

（二）政策試點路徑依賴的具體表現

路徑依賴是指制度或行動模式從過去的選擇或行為習慣中得到了有利的結果，而這種習慣或行為模式會使人們對新的選擇產生不信任甚至是抵觸情緒，進而影響新制度的形成和變遷。J區城鄉融合政策試點成果在本市乃至在廣東范圍內都是有目共睹的，但也存在著一定的路徑依賴現象，具體表現在以下幾個方面。

1.試點創新思維的局限

政策試點制度與既有政策制度的關系問題。從理論上講，城鄉融合政策試點是對既有政策制度的突破與創新，其目的就是通過不斷試驗探索出一條符合我國實際情況的城鄉融合發展道路。在這種背景下，城鄉融合政策試點就會面臨著對既有制度和體制的路徑依賴，難以轉變試點工作的思維，進而影響其自身創新與發展。城鄉融合政策試點作為一種非正式機制，在探索新政策、新做法的過程中易對以往的路徑產生粘性。地方政府按照上級的工作要求，在一定范圍內進行自主創新，試點過程缺少正式制度的約束，因而試點路徑、工具以及效能也因此有著更多的不確定性，各種的不確定性產生疊加效應，此時地方政府易受傳統做法的束縛，使決策被以往工作思維定式支配。J區在推動土地入市過程中，由于省里沒有明確的指令，在遇到問題后“不敢動”，導致難以繼續推進任務。城鄉融合政策試點是一項長期性的系統工程，需要依靠長遠規劃和長效機制，探索一條全新的道路。不同的是鄉村振興戰略在十九大提出后持續發展取得重要進展，制度框架和政策體系已基本形成，具有固定的發展路徑。此時由于試點政策與既有政策產生粘性，地方政府依賴以往工作思維，致使決策者陷入認知泥沼，“把鄉村振興工作與城鄉融合政策試點工作結合起來做”（訪談20230817），工作內容邊界模糊，將鄉村振興的做法融入城鄉融合政策試點路徑中，導致在試點創新內容中以及資源投入與分配上抱舊守成，難以突破創新尋找新的發展路徑。

2.試點創新資源的依賴

政策試點的資源約束問題。城鄉融合政策試點的一個重要目標是通過制度創新來促進城鄉融合發展。21世紀以來，我國開始解決城鄉發展均衡性問題，城鄉融合發展得到各地方政府重視，得到長足發展，但在政策資金有限、結果不確定等約束下，在鄉村向城市邁進發展過程中，城鄉發展之間仍存在較大間隙。這就要求政策試點要以滿足地方實際需求為出發點，在資源配置方面給予一定的傾斜，為地方政府進行制度創新提供必要的資金支持和政策支持。在現實中，由于不同地區的資源稟賦、發展水平、發展需求等存在差異，政策試點就會面臨著不同于以往的資源約束。如一些欠發達地區為了解決資金短缺問題，往往會對試點項目進行較大規模的投入；而一些發達地區為了提高試點項目實施效率，則會將大量資源集中投入到試點項目中，這就會對欠發達地區的試點資源造成一定程度的約束。J區部分地區經濟基礎較為薄弱，需要資源的傾斜才能做出一定成績，發達的鎮村把資源投入到當地試點項目中，因此欠發達的鎮村資源受到擠壓。

在城鄉融合省級試點工作中，J區多項試點任務需要同時發力，單靠地方政府的推動力量難以形成政策合力。在推動省級試點的過程中，地方政府往往需要土地、資金、政策等全要素的支持，但市級、省級政府賦予的資源難以完全滿足發展需要，甚至“在后續項目發展階段，上級政府已經在初期投入了大量資源，負荷超載，難以維持，故而地方政府失去了后續運營資源支持”（訪談20230815）。由于政策試點任務的艱巨性和資源有限性，上級政府難以長遠支持。且在尋覓有效的新城鄉融合政策的過程中，試錯幾乎難以避免，在資源與層級的雙重約束下，各地方政府對政策創新持觀望態度，放緩政策試點步伐，甚至退而求其次地選擇較保守的方案。

3.試點創新評價體系的守舊

政策試點的目標追求、任務指標等評價體系的問題。政策試點是一項復雜的行動，需要在其創新過程中對相關利益主體的利益訴求進行綜合考量，因此在城鄉融合政策試點實踐中，不同主體的利益訴求往往存在差異。“廣東省委和省改委下達了健全農村集體經濟運行和發展新型集體經濟的改革任務，其中常規任務與試點任務有重疊和交叉的部分，J區把這兩個任務統籌在一起開展”（訪談20230817）。地方政府在資源約束以及上級的期望壓力中，按照上級要求以及日常的工作要求，將日常任務整合到試點任務中，造成試點任務泛化，假借試點之名推進工作，陷入原本的路徑當中，未能積極創新。上級部門對于績效考核評估大都還沿用舊模式，相對松散且無硬性的考核要求。“上面對我們的考核就是定期交評估報告，也不是那種硬性的考核”（訪談20230816）。較為松散的績效考核評估在內容和方式固化，無疑大大加深了省級城鄉融合政策試點中的路徑依賴。

此外，城鄉融合政策試點還面臨著其他復雜環境因素的約束，如相關制度規則不健全、相關利益主體不明確、社會預期不穩定等。同時泛化任務中多呈現短期化特征，且重經濟輕民生，急功近利地采取指標治理追求立竿見影的效果，在短期內片面追求數據形式為主的成效，徒增治理成本和壓力。因此，城鄉融合政策試點在運行過程中會受到多重約束條件的影響，這也會導致政策試點行為本身存在著路徑依賴現象。

五、城鄉融合政策試點創新路徑依賴形成原因

（一）決策的有限理性

人類認知的有限性總會與環境的復雜性產生矛盾，當面對不確定的環境時，分析、判斷和決策能力是有限的，常常受制于理性因素。地方政府在推動政策試點過程中，認為資源在試點過程中發揮決定性的作用，缺少上級給予的資源便難以繼續試點任務。地方政府心中既定的資源分配模式和工作方式根深蒂固，各部門難以割舍自身利益，甚至出現相互爭搶資源的情況，缺乏整體和長遠考慮。

在實施試點任務中，具有“重經濟輕民生”、“重短期利益輕長期增長”的特征。J區地處粵東地區，為全省經濟社會發展的洼地，本地財政更是捉襟見肘，在經濟發展的迫切要求下，J區在試點任務中更加重視促進經濟發展的試點，并且想要快速地看到成效，拉動經濟發展，試點任務重的部門和基礎差的鎮村希望能獲得更多的資源支持。想要通過試點任務快速拉動經濟以及迅速實現短期目標，試點路徑因此被“鎖定”。

（二）創新的包容性缺失

試點工作要求須在中央政府的推動下，地方政府在適當的限度內，最大程度地發揮自主權，自下而上地完成創新，探索新的城鄉融合發展路徑。在此政策設定初期，并沒有明確地方政府工作的方法和規定政策工具，僅提供任務方向，在此方向上進行充分創新。試點工作缺乏統籌協調和整體謀劃，以及在不同改革方案之間缺乏協調對接機制。且城鄉融合發展涉及多個領域、多個方面、多個主體，試點工作在具體實施時往往沒有明確的路徑，沒有經驗可以借鑒，需要積極大膽探索，極大可能“出錯”。同時，試點中的容錯機制尚未完善，地方政府開展探索實驗往往需要承擔出錯風險，地方缺少足夠的動力和積極性去付出試點所需的風險成本，關鍵要構建包容性的制度環境［28］。在未經過中央的明確答復前，試點地區“不敢動”，追求“穩定就是搞定，擺平就是水平”，甚至擔心在先行先試中出現失誤和錯誤，受到上級的批評，缺少試錯空間，不愿意擔當起試點創新的責任。

因此政策試點“最大程度發揮地方政府的自主權和創新性”的初衷與實際工作中的難題相違，地方政府職責的迷失，試點工作缺乏良性的試錯空間。只有克服地方政府“不敢為”的擔當缺失，最大限度調動當地政府的積極性、主動性、創造性，才能克服城鄉融合政策試點路徑依賴的問題。

（三）科層制的協同不足

試點中雖然成立了城鄉融合發展試點工作領導小組，由發改局牽頭開展試點工作，但實際工作還是不同部門進行政策試點任務分工，各自完成目標。政府以科層體制為其組織基礎，各個部門職能范圍以及管理層級相對固定。而政策試點中多試點任務同時進行，具有各政府部門協同聯動的必要性和特殊性，與科層制相對剛性的管理模式產生矛盾，受到科層體制的掣肘，強化了對舊模式的選擇和依賴。試點中缺乏一套整體規劃，無法進行試點任務的系統謀劃，部門間的條塊分割和溝通錯位，難以充分發揮政府部門之間的聯動效應。在制定城鄉融合政策試點方案時，有的部門缺乏對城鄉融合發展整體目標的理解和認同，傾向于在各自的職責范圍內思考，阻礙了跨部門的合作與協同。

（四）創新要素的博弈制約

政策試點面臨著多重目標追求和多重條件約束，這些因素往往會導致城鄉融合政策試點產生路徑依賴現象。多重目標追求的屬性既可能是政策試點的動力，也可能是導致政策試點形成路徑依賴的重要原因。城鄉融合政策試點創新往往會面臨著不同于以往的約束條件，因此需要進行制度創新以實現制度變遷。

政策試點既要求完成目標任務，提高城鄉融合水平；同時要求探索出普適性、可推廣、可借鑒的經驗。從激發創新的要素看，上級政府對地方政府的期待以及任務驅動都可以成為政策試點創新的外部動力來源。中央政府的推動力對政策試點創新起著極大作用，同時地方政府渴望獲得中央關注的主觀愿望成為激發政策試點創新的強大內驅動力。從約束要素看，制約政策試點創新的要素分為內部要素和外部要素。內部要素是來自政府觀念上陷入守舊的認知局限，對政策試點創新形成主觀上的制約；外部要素指資源、外部環境因素等客觀約束。在動力與阻力的作用下，決策者所處的地位不同，對待創新的態度也會有所改變。若決策者處于資源約束、自我觀念束縛的被動地位，即使有了中央的推動，地方政府也會消極對待政策試點創新，久而久之創新的動力便會全面消退。

在政策創新過程中，地方政府既要考慮動力要素，也要考慮制約要素。地方政府所處的不確定環境，既有可能成為政策創新動力，也可能對地方政府的政策創新產生制約。因此，地方政府要綜合考慮，根據所處環境的特點進行選擇。

六、城鄉融合政策試點創新的優化路徑

（一）在意識層面擺脫主觀依賴

在政策過程當中，政策模糊帶來了大量的潛在問題，但是模糊是政策過程中難以避免的。在模糊的政策過程中，任何制度都會沿著原有路徑發展，難以擺脫潛在的路徑依賴，城鄉融合政策試點也難以逃脫路徑依賴的漩渦。這些問題的存在與我們對路徑依賴以及模糊政策的認識有很大關系，它影響了地方政府對改革創新的態度，使改革創新缺乏主動性和積極性。實際上，模糊政策為政策執行者提供靈活的創新空間，可以在城鄉融合政策試點的執行中兼容不同的社會情感和利益追求，提高社會公眾對政策的理解與支持 ［29］。認識到政策模糊的價值后，地方政府減少對政策試點創新的心理抵觸，因此，地方政府在執行路徑中擺脫觀念的依賴，在模糊政策所具有的彈性空間中，發揮積極自主創新意識。

（二）在執行過程中建立容錯機制

克服“不敢為”的擔當缺失，為政策試點提供更多的試錯空間，給予更多的包容性，有利于扭轉當地政府“不敢為”的心態，改變依賴舊辦法、照搬日常的行動風格，因此需要搭建科學化、系統化、配套化的容錯機制。

建立和完善容錯機制，要先科學認定容錯內容，按照習近平總書記提出的“三個區分開來”要求，進一步明確容錯認定的總原則，把因缺乏經驗先行先試出現的失誤與明知故犯行為區分開來，把國家尚無明確規定時的探索性試驗與國家明令禁止后的有規不依行為區分開來，把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區分開來。緊接著建立合理的容錯認定程序，出臺相關政策文本，使容錯機制合法化［30］。早前浙江省出臺的《關于激勵干部干事創業治理為官不為的若干意見》指出：對改革創新未能實現預期目標，但有關單位和個人依照中央和省委有關精神決策、實施，且勤勉盡責、未牟取私利的，不作負面評價，依法免除相關責任［31］。城鄉融合政策試點中要加快容錯機制的構建，鼓勵地方政府以及官員積極作為，可以在政策試點中“試錯”，在出現錯誤后申請免責，既為地方政府行動創設了較大的容錯空間，以及更大程度上發揮自由裁量權，同時保護了地方政府的創新熱情。另一方面，要推動容錯機制與考核機制相結合，對“敢于擔當”勇于創新的地方政府以及官員進行經濟激勵政治回饋，將容錯機制的相關內容與年度績效考核評價體系相結合［32］，激發政策試點創新者的積極性、自主性。

（三）在參與主體上強化多元協同效應

一是完善跨部門、跨層級的協調機制，加強政府部門之間良性互動，暢通表達渠道，形成主動協商的機制，增強政策試點中的回應性。在城鄉融合政策試點過程中，由于涉及到大量的部門之間的協調，受到部門利益的影響，政策試點的效果可能會大打折扣。因此，需要加強政策試點部門之間的溝通和協調，確保各部門之間在政策制定過程中保持一致，具有共同目標，同步推進政策試點工作。

二是建立政府、社會的良性互動機制，引入第三方參與試點，跳出行政化的軌道，將專業力量規范地引入政策試點過程。試點由地方政府主導開展，而政府部門只負責政策制定和決策執行。因此鼓勵專業機構和社會組織參與到政策試點中來。一方面，政府可以通過政策試點，建立起一個與社會各界溝通、對話的平臺，傾聽各方意見和建議，形成政策試點的共識，為公共政策提供更多的素材；另一方面，可以鼓勵社會組織參與到政策試點中來，積極動員社會力量參與到公共政策制定中來，提高社會公眾對公共政策的認知度和參與度。同時推動社會金融力量的參與，引入資源活水，降低地方政府對資金、資源的依賴程度，提高可持續發展能力。利用政府和社會的力量在城鄉融合政策試點中注入社會性動機。

（四）在評價導向上建立有效的考核機制

試點工作的推進，既需要自下而上的自發行為，也需要自上而下的政府推動。在政策試點工作中，有些地區的試點工作的考核機制仍十分松散，上級政府難以整體把握試點的方向。當上級政府能夠對試點創新的方向進行把握，便能有效地減少執行路徑偏差，從而減少路徑依賴所帶來的影響。政府要加強對試點的制度設計和規范管理，以制度和規范來約束試點行為。一方面，因地制宜地制定一些考核指標，在試點方案中明確試點的目的、內容、評估指標等事項；另一方面，要通過試點方案向公眾公布，并接受社會的監督。同時，可以對政策試點效果進行評估，讓試點工作在規范中得以順利推進。在評估過程中，要充分考慮政策本身的科學性、合理性和可行性等因素，從而使績效評估更加全面、客觀和公正。要避免一些部門為了追求政績而對政策進行“試一試”、“看一看”等短期行為。

當自上而下的激勵機制足夠強時，即使政策工具和執行路徑不夠清晰，也會激勵地方政府積極地展開政策試點，足夠的激勵能夠促進地方政府有效執行上級政府的意志 ［33］。正向激勵是通過相應資金、資源等經濟收益，以及政策優惠的利好條件，促使地方政府“敢創新”、“能創新”。負向激勵則是通過內部監督機制追究地方官員的“依賴”行為。當上級政府的監督和問責機制合理時，地方官員就會在規定時間內完成工作任務。若缺少事后責任追究，為了防止出現嚴重后果，地方官員在工作過程中會采取各種方式來規避責任，通過隱瞞問題、降低標準等方式來減少工作任務，甚至是出現問題后互相推諉。只有建立合理的負向激勵才能使地方官員擺脫依賴上級政府的束縛，形成有效的自我約束機制。

參考文獻：

［1］劉偉.政策試點：發生機制與內在邏輯——基于我國公共部門績效管理政策的案例研究［J］.中國行政管理，2015（05）：113-119.

［2］ 周望.政策試點是如何進行的？——對于試點一般過程的描述性分析［J］.當代中國政治研究報告，2013：83-97.

［3］ 張昕婧. 政策試點的局限［D］.長春：吉林大學， 2020.

［4］ 賀芒，閆博文.政策試點推動國家治理現代化：何以可能與何以可為——基于“試點——推廣”的方法論視角［J］.求實.2023（02）：28-39+110.

［5］ 李娉， 楊宏山.科學檢驗與多元協商：政策試驗中的知識生產路徑——基于Y市垃圾分類四項試點的比較分析［J］.公共管理學報， 2022， 19 （03）： 71-83+170.

［6］ 劉曉亮，侯凱悅，張洺碩.從地方探索到中央推廣：政府創新擴散的影響機制——基于36個案例的清晰集定性比較分析［J］.公共管理學報，2019（03）：157-167+176.

［7］ 周望.如何“由點到面”？——“試點—推廣”的發生機制與過程模式［J］.中國行政管理，2016（10）：111-115.

［8］ 鄭耀東，武俊偉.政策試點研究的進展、盲區及若干探討［J］.中國行政管理，2023（03）：60-67.

［9］ 麥克米倫，諾頓，王寅通.如何改革計劃經濟：中國的經驗教訓［J］.現代外國哲學社會科學文摘，1993（06）：47-49+38.

［10］ 張維為. 一個奇跡的剖析：中國模式及其意義［J］. 紅旗文稿， 2011（06）： 4-7+1.

［11］ 張權. 宏觀環境變遷與“政策試點”邏輯演化［J］. 中國發展觀察， 2021 （Z1）： 73-75.

［12］

王紹光.學習機制與適應能力：中國農村合作醫療體制變遷的啟示［J］.中國社會科學，2008（06）：111-133+207.

［13］ 楊宏山，周昕宇.中國特色政策試驗的制度發展與運作模式［J］.甘肅社會科學，2021（02）：24-31.

［14］ 戴衛東，余洋.中國長期護理保險試點政策“碎片化”與整合路徑［J］.江西財經大學學報，2021（02）：55-65.

［15］ 任苒，侯文，寧巖，等.中國貧困農村合作醫療試點地區縣鄉衛生機構服務效率分析［J］.中國衛生經濟，2001（02）：15-19.

［16］ 陳那波，蔡榮.“試點”何以失敗？——A市生活垃圾“計量收費”政策試行過程研究［J］.社會學研究，2017（02）：174-198+245.

［17］ 劉然.并非只為試驗：重新審視試點的功能與價值［J］.中國行政管理，2020（12）：21-26.

［18］ 楊宏山，張健培.政策試點何以懸浮？［J］.治理研究，2023（01）：68-80+158-159.

［19］ 周雪光.權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯［J］.開放時代，2011（10）：67-85.

［20］ 張運紅，周盈喜.縣域城鄉融合政策試點的實踐困境與進路反思［J］.南方農村，2023（06）：46-52.

［21］ 王路昊，林海龍.成為“最佳實踐”：試點經驗的話語建構［J］.社會，2021（01）：79-119.

［22］ 劉培偉.基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋［J］.開放時代，2010（04）：59-81.

［23］ 吳賓，齊昕.政策擴散阻滯：何以發生又如何消解？——自2016—2019年中國住房租賃政策的觀察［J］.公共行政評論，2020，13（05）：44-64+205-206.

［24］ 周望.“政策試點”的衍生效應與優化策略［J］.行政科學論壇，2015，2（04）：24-29.

［25］（美）諾思 North， Douglass C.制度，制度變遷與經濟績效［M］.上海：格致出版社，2008.

［26］ 年婷婷.基于路徑依賴理論的EPC總承包項目招標采購［J］.中國招標，2023（10）：189-191.

［27］ 趙曉男，劉霄.制度路徑依賴理論的發展、邏輯基礎和分析框架［J］.當代財經，2007（07）：118-122.

［28］ 張運紅，周盈喜.包容性治理：中國政策試驗的成功密碼［J］.領導科學，2023（03）：105-109.

［29］ 王翠翠.試點政策執行中的路徑依賴——以麗水市扶貧改革試驗區政策為例［J］.未來與發展，2023（01）：104-112+103.

［30］苗啟新，管慶云，柳亞玲，等.容錯機制怎么構建［EB/OL］（2006-7-04）［202-4-21］.http：//theory.people.com.cn/.

［31］ 常雪梅，程宏毅.中共浙江省委關于激勵干部干事創業治理為官不為的若干意見［EB/OL］（2015-11-06）［202-4-21］.https：//zjrb.zjol.com.cn/.

［32］ 吳葉柳.如何為干事創業的干部撐腰壯膽？多地探索建立制度保障——容錯機制，讓改革創新者甩開膀子［EB/OL］（2016-3-18）［2024-4-21］http：//dangjian.people.com.cn/.

［33］ 李慧龍，尉馨元.不只是偏差：“雷聲大雨點小”政策的多重邏輯——基于“激勵—沖突”框架的類型分析［J］.中國行政管理，2021（10）：138-145.

（責任編輯：陳 勇）

Research on Path Dependence and Optimization in the

Pilot Innovation of Urban Rural Integration Policies

——Taking J District Pilot as an Example

ZHANG Yun-hong，YE Kai-qian

（School of Public Administration，South China Agricultural University，Guangzhou 510642

）

Abstract： Policy pilot projects face the risk of path dependence in innovation breakthroughs，and it is necessary to break through path dependence.This article uses research methods such as interviews to investigate the policy pilot situation in J District of Jieyang City，and uses path dependence theory to construct an analytical framework for forming path dependence self enhancement.It was found that J district fell into the trap of "path dependence" due to thinking limitations，resource dependence，and the preservation of evaluation systems in the process of policy pilot innovation.The limited rationality of government decision-making，the lack of inclusiveness in innovation errors，the lack of coordination under the bureaucratic system，and the combined effect of policy innovation driving factors and constraint factors are important roots.In order to break the path dependence in policy pilot innovation，we should break free from subjective dependence at the level of consciousness，establish a fault-tolerant mechanism in the execution process，strengthen multiple collaborative effects among participating entities，and establish effective assessment mechanisms in evaluation orientation．

Key words： Urban-rural integration;Policy pilot;Path dependencym

收稿日期：2024-03-10

基金項目：2021年度教育部人文社會科學研究一般項目“鄉村振興背景下國家城鄉融合發展試驗區政策試點研究”（21YJCZH230），本文為華南農業大學賈海薇教授城鄉公共治理團隊最新研究成果。

作者簡介：張運紅，男，博士，副教授，研究方向：公共政策、政策試點、鄉村治理等。