農地經營權流轉價格剪刀差形成的原因及對策分析

肖月琦 謝云 王奕凱

摘要：從農地的高價流轉和低價流轉兩種現狀進行分析，得出農地經營權流轉價格剪刀差進一步擴大的原因在于農村熟人社會自發形成的土地流轉價格相對較低；以村委會引導的土地規模化流轉，其價格高位運行，兩者呈現出剪刀差的發展趨勢。基于此，提出政府要創建統一的流轉信息平臺，促進土地流轉市場的公開化；降低戀土情結，弱化人情經濟；構建完善的定價機制以及價格指數的動態調整機制；采取股份制換取農民土地，警惕炒地行為。

關鍵詞：農地經營權；農地流轉價格；剪刀差；對策

中圖分類號：F321.1???????? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2024）05-0236-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2024.05.040??????????? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Analysis of the reasons and countermeasures for the price scissors difference in the transfer of agricultural land management right

XIAO Yue-qi，XIE Yun，WANG Yi-kai

（School of Economics and Management， Yangtze University， Jingzhou? 434023， Hubei，China）

Abstract： Based on the analysis of the two current situations of the high price and low price transfer of agricultural land， the paper concluded that the reason for the further expansion of the price scissors difference of agricultural land transfer was that the price of land transfer spontaneously formed in rural acquaintance society was relatively low； for the large-scale land circulation guided by village committee， its price was running at a high level， and the two showed the development trend of scissors difference. Based on this， it was proposed that the government should create a unified circulation information platform to promote the openness of land circulation market； reduce the love land complex， weaken the human economy； construct perfect pricing mechanism and dynamic adjustment mechanism of price index； take stock in exchange for farmers land， and be wary of speculation.

Key words： agricultural land management right； agricultural land transfer price； scissors difference； countermeasures

收稿日期：2023-10-31

基金項目：教育部課題（19YJCZH190 ）；湖北省教育廳項目（22Y046）；長江大學2021年大學生創新創業訓練計劃項目（Yz2023173）

作者簡介：肖月琦（1998-），女，湖北荊門人，在讀碩士研究生，研究方向為農業經濟，（電話）18972382703（電子信箱）1121740171@qq.com；

通信作者，謝 云（1976-），女，湖北監利人，副教授，碩士，主要從事農業經濟與管理研究，（電話）13797297006（電子信箱）

176043869@qq.com。

肖月琦，謝 云，王奕凱. 農地經營權流轉價格剪刀差形成的原因及對策分析［J］. 湖北農業科學，2024，63（5）：236-240．

農地流轉價格是中國農地市場發育的關鍵所在，事關農地流轉效率和農民權益保障等重大問題，已成為學術界熱點問題。在實際的農地流轉過程中，出現了價格偏離的現象，這種價格偏離逐漸呈剪刀狀趨勢發展，嚴重損害了村集體和農戶的利益。2023年中央一號文件再次強調做好“三農”工作，接續全面推進鄉村振興，在抓好農村改革重點任務落實中對土地流轉做出了重要指示，指出要開展農村產權流轉交易市場規范化建設試點。同時在2023年兩會期間也提出抓好農業生產，促進農業生產專業化、集約化、規模化的相關內容，而土地流轉正是農業規模化集約化經營的關鍵。然而，隨著中國“三權分置”和土地流轉制度的不斷深入實施，農地經營權流轉價格差異問題越來越凸顯，并成為制約農地交易市場化發展的主要障礙。

培育高效的農地流轉市場是促進農地資源有效配置的前提。據土流網官方數據顯示，截至2021年，中國土地流轉總面積已達0.37億hm2，其中普通農戶之間的流轉面積占比60.14%，這表明中國農地流轉市場化程度偏低，農地流轉形式缺乏規范，存在大量的人情交易行為。姚志等［1］認為農業剩余勞動力的轉移、受限制的農地產權制度、土地流轉的交易成本費用等會導致農戶選擇非正式流轉，這種熟人間的流轉不利于農地流轉市場的發展。韓春虹等［2］、蔡鍵等［3］則是強調村集體在農村社會中的重要作用，提出以村集體為農地流轉的組織主體、地方政府作為服務主體共同參與農地流轉，從而促進農地流轉市場的發展。

合理的農地流轉價格是影響土地流轉雙方決策的核心因素，關乎農地利用效率、規模經濟和農戶權益保障等重大問題。基于社會學角度研究土地流轉價格的形成機制，劉寒梅等［4］、田先紅等［5］認為土地流轉的價格與各利益主體密切相關，受鄉土倫理規范的影響，土地流轉主要以自主協商定價為主，流轉價格較低，缺少規范契約的約束。郝宇彪等［6］則認為競拍定價以及中介機構估價的價格形成機制是依據區域經濟發展的情況，整合分散的土地資源，這類農地流轉價格要高于農戶私自流轉價格，但存在相關法律不健全，專業評估人員整體素質欠缺的情況。吳學兵等［7］認為土地流轉的價格應遵循市場定價為主的原則，避免過度的行政干預，促進土地流轉市場的公開透明，積極引導促進農地流轉價格的合理化，優化土地資源配置。

在價格方面，土地流轉存在高低價格差異的現象。杜挺等［8］認為市場化程度越高的轉入主體，其農地流轉價格也越高，農地流轉價格按高低依次為農業企業、合作社、專業大戶/家庭農場 、普通農戶。吳學兵等［7］從利益相關主體研究，表明農戶分化導致農地流轉要價差異，轉入主體差異又引致流轉價格差異。在這種差異下，農地流轉價格存在剪刀差現象，因此本研究通過對農地經營權流轉價格剪刀差形成的原因分析，提出相關政策建議來緩解這種剪刀差，以進一步促進土地市場化流轉，進而使農業生產規模化集約化，促進農業的規模化經營和土地的可持續發展。

1 農地經營權流轉價格剪刀差的現狀

農地經營權流轉價格剪刀差是指在農地經營權流轉中，農地流轉價格偏離市場價值，出現農戶自發的土地流轉價格偏低和政府引導的規模經營土地流轉價格偏高的情況，兩者的差額呈剪刀狀的變化趨勢。農地經營權流轉價格剪刀差的實質是農地流轉價格偏離市場價值，一方面表現為土地低價流轉現象，即土地流轉的實際價格低于理論價格，主要原因包括：一是農村土地主體虛化和產權不清、土地的特性，即商品性與價值性比較模糊，造成對土地價值的低估［9，10］；二是農村屬人情社會，農戶無償轉讓土地以交換人情，即“零租金”“人情租”現象是一種隱形的人情交換［11，12］；三是流轉雙方信息不對稱，雙方談判地位不平等，引起流轉價格走低。另一方面為土地高價流轉現象，即土地流轉價格超出了土地的市場價值，主要因為土地作為稀缺性資源以及農業補貼政策刺激土地的投資性或投機性需求，從而造成土地流轉價格虛高［13］。

1.1 農村的血緣地緣人緣促進農地經營權流轉價格低位流轉

一方面，土地流轉的過低價格甚至零價格，帶來的是農戶權益的受損和土地的粗放經營、甚至拋荒，從而導致土地生產率下降和不可持續性。另一方面，將土地流轉給親朋好友可視作維系人情的一種手段。在家庭青壯年勞動力轉移的情況下，可以通過這種人情來換取非物質的饋贈和幫助；城鎮化的發展不充分，外出務工的不穩定性提升了土地的保障價值。在非農就業以及非農收入不景氣的情況下，務農成為“退路”，因此外出務工的勞動力會以低價甚至零價格將土地流轉給親友以便隨時回收土地的經營使用權［12］。

土地流轉價格低于其價值容易引起粗放經營和掠奪式經營，削弱農業擴大再生產的能力。土地流轉價格過低，農業經營者會盲目開發利用土地，在不同的土地上投入等量的資本而獲得超額利潤，以耕地面積的擴大來增加總產量，不利于土地的可持續利用。

1.2 政府主導的規模化流轉誘發土地流轉的高位運行

首先，政府在農地市場上將分散的農戶組織起來形成一個集體進行大規模流轉，提高了分散農戶的議價能力，使得土地流轉價格過高；其次，政府農業補貼政策也轉化到農地流轉的價格中，抬高了農地流轉價格成本。土地如果流轉價格過高，即轉入方的經營成本無形增加，而經營成本的增加并不能帶來經營收益的等比增加，這樣就會使得農業經營者的收入不增反降。經營者為了彌補這種土地流轉的高成本，將會間接引起流轉土地的非糧化、非農化， 引發糧食產量不足及國家糧食安全等問題。

土地流轉價格高于其價值容易引發轉入者的尋租行為、退地行為和非糧化。即土地流轉過程中存在嚴重的信息不對稱，制度不健全加之行政部門的過度干預等問題造成土地流轉價格差異過大，處于優勢地位的經營者會利用這些信息差來購入土地，從而產生一系列的尋租行為。這種尋租行為損害了處于弱勢地位農戶的利益，造成資源的非優化配置，挫傷了農民對土地經營權流轉的積極性。而土地流轉價格過高，加之疫情嚴重，自然災害頻繁，農業種植風險增加，土地經營者的利益得不到保障，因此退地潮愈演愈烈。非糧化主要表現為大規模的流轉地不種糧食，而被用來開發成廠房等建設性用地；偏遠貧瘠的山地出現撂荒、閑置的現象，非糧化現象嚴重危害中國的糧食生產，對中國糧食安全產生極大的威脅。

根據土流網官方數據，土地流轉面積在逐年增加，但在近些年土地流轉面積趨于平緩，究其原因，在“三權分置”和土地流轉制度的不斷深入實施下，以土地規模經營為主要生產形式的新型農業經營轉入方“拿地難”的問題越來越凸顯，成為制約其進一步發展的主要障礙，要想打破這一障礙，必須規范土地流轉價格，縮小土地流轉價格剪刀差，促進租入方和租出方達成公平協議。

1.3 農地流轉價格剪刀差進一步擴大

根據前期相關學者的研究可以得出土地經營權流轉價格確實存在剪刀差。劉瑞峰等［14］通過調查數據發現，在土地流轉價格超過1 000元的數據中，流轉給親屬好友的比重為0；流轉給同村農戶的比重為5.2%；流轉給合作社的比重為24.4%。由此可以看出土地流轉價格存在差序格局。李鋒等［15］也在調查數據中發現，土地規模化的流轉價格已經達到15 000～18 000元/hm2，遠高于普通農戶拿地價格。周海文等［16］得出種植大戶、企業、村集體的土地租金為15 369.3元/hm2，個人為10 440.75元/hm2，也呈現出明顯的剪刀差態勢。邢琦等［17］基于2019年“中國家庭大數據庫”以及“中國家庭金融調查”的調查數據，發現轉出價格存在明顯的差異，在樣本數據中，34.59%的流轉價格顯示出高價扭曲現象，61.14%的流轉價格顯示出低價扭曲現象，而無償流轉即“零租金”則占比28.62%。這表明土地流轉價格差異化明顯，且“零租金”流轉較為普遍。吳學兵等［7］在對農業經營權流轉定價機制的研究中提出土地流轉價格對比鮮明，一方面為農戶自發流轉，另一方面是由村委會引導的土地規模流轉。農戶自發流轉多數是將土地流轉給親戚、朋友，土地價格相對較低，價格在0～3 000元/hm2，甚至會出現“零租金”的情況，而村委會組織的流轉多數流轉給新型經營主體，在市場競爭的作用下，土地流轉的價格也相對較高，為9 000～13 500元/hm2。張耿鈞［18］在對土地流轉價格的研究中提出，新型農業經營主體土地流轉價格一直高于普通農戶的土地流轉價格。普通農戶的流轉價格在0～3 000元/hm2，而新型經營主體拿地的價格在7 500～15 000元/hm2。

根據調研數據得出不同新型經營主體的土地流轉價格的差異化，存在鮮明的價格對比。普通農戶的拿地價格平均在3 000元/hm2左右，部分存在“零租金”的現象；新型經營主體的拿地價格平均在15 000元/hm2左右，拿地價格普遍偏高。并且隨著農村社會的發展，不同經營主體之間的拿地價格差異會越來越明顯，普通農戶的拿地價格會越來越低于土地流轉市場的價格，而專業大戶、家庭農場、農業專業合作社、農業企業等主體拿地價格會高于普通農戶的拿地價格，更高于土地流轉市場的價格。兩者之間價格差額呈現出一種剪刀狀的軌跡，因此出現土地流轉價格剪刀差現象，土地剪刀差長期存在影響農村土地流轉的市場經濟進程和土地商品化，不利于土地流轉市場的有效運行，會提高大規模經營土地的成本，出現專業土地經營者拿地難、成本高、收益少的現象。

2 土地流轉價格剪刀差形成的原因

2.1 規模化地塊經營造成土地流轉價格差異化

在加強土地規模經營的號召下，新型農業經營主體增加了對土地的需求，由此土地流轉價格上漲。根據規模經營的理論指導，在“擴大生產規模，使得單位產品的平均成本降低和收益增加，從而獲得良好的經濟效益和社會效益”的理論影響下，新型農業經營主體完全有理由為了獲取最大化的收益，不顧增大的成本和風險而盲目擴張土地規模，爭搶土地，導致土地流轉價格的上漲。且在2016年國家財政部對農業相關補貼政策出臺，即重點支持規模經營補貼和耕地地力保護補貼，經營主體為了規避風險獲得補貼而不顧自身經營狀況高價轉入土地。此外，隨著土地流轉政策的深入，農戶對農地流轉的市場價格也有了解，不單單把土地看作是簡單的農業生產要素，而是賦予了土地商品屬性，有了要價意識，將農地的生產、財產、權益全部加入交易價格中去。對于大規模拿地的新型經營主體，拿地價格會增高。

2.2 定價機制扭曲，缺乏正規服務平臺

不完全交易市場使得土地流轉無標準定價，缺乏正規平臺服務，無法形成一種良性的競爭機制。往往會由于轉入者和轉出者之間的信息不對稱而造成轉出者低價出手，轉入者高價買入，從而形成土地流轉價格剪刀差情況。不同地區農地流轉市場上價格的不同反映的是不同地區經濟發展的程度不同，也是地方政府對土地監管和提供公共政策服務的體現，同時也是地區間價格差異大的重要依據。在國家現行政策中，并未給予明確的土地流轉價格標準，還是以農戶自主協商定價為主，以當地經濟發展狀況和當地農地流轉交易市場的價格為參考。土地流轉推行初期，可能會出現農戶由于缺乏法律知識和維權意識，遭受惡意壓低價格導致的流轉價格偏低。隨著土地流轉的不斷推進和政府對不當行為的約束，農戶議價能力得到提高，即便是這樣，如若當地政府未盡到監管交易市場的職責，加上土地流轉交易平臺的缺乏，最終會造成流轉前轉出戶和轉入戶信息的不對稱、流轉后的產權糾紛等問題。

2.3 農村血緣社會，人情租盛行

在農村社會學中，中國是一個人情關系的社會，而人情經濟是指研究的客觀的內在的人與人或人與物之間非正常交換的經濟關系，其利益往往不能最大化。特別是對于外出務工家中無勞動力的農戶來說，如果選擇在農地交易市場進行土地交易則處于不利地位，因此大多數分散的農戶為了保證土地不荒廢會通過自主協商將土地低價流轉給親朋好友或零租金以人情方式托管給同村人，從而引起了“人情租”以及“零租金”。而以人情的方式贈予土地給同村人種植也會獲得利益，比如同村人種植作物后會贈送一部分給轉出者等，由此分散的農戶更愿意將土地贈予同村人耕種。對于轉出者來說，在這種人情經濟的作用下，不僅可以保持土地的利用率，而且還可以從中獲得一定的收益與人情關系，因此大多數單個農戶不會選擇進入土地交易市場交易，而是通過這種人情經濟來轉讓土地，這就會使轉入者所接受的土地流轉價格低于土地自身的價值，而在土地交易市場中，承包商所接受的流轉土地的價格高于其價值，從而形成流轉價格的剪刀差。

2.4 非農就業人數增加弱化土地的經濟價值

由于農村收入較低，大多數農村青壯年勞動力選擇外出務工以貼補家用，非農就業人數增加，使得大多數農村形成了以老人、留守婦女和兒童為主的“空殼村”，務農能力減弱，為了自家土地不拋荒或貧瘠化，相當一部分不再以農業作為第一收入的農戶不得不選擇將土地低價流轉給親朋好友或免租金以人情方式贈給同村人耕作。加之，農戶對于土地流轉的商品化意識不高，受知識水平的限制，大多數農戶的土地流轉意識極度匱乏，沒有將土地看作是商品而賦予其對應的價值，造成土地流轉的實際價格低于其價值，甚至出現“人情租”和“零租金”的情況。另外轉出戶的小農意識、對土地價格的幻覺效應以及土地糾紛的頻繁發生等更加使得轉出戶出現低價供應。

3 縮小農地經營權流轉價格剪刀差的對策

3.1 創建全國統一的土地流轉信息平臺，促進土地流轉公開化

要建立起土地流轉雙邊市場機制，首先，要利用信息網絡技術打造土地流轉交易網，整合土地資源，及時更新土地買賣信息。其次，要建立正規的土地交易平臺或場所，加強土地流轉的公平性和透明度，為土地流轉雙方提供可靠的交流平臺，并且依靠政府的公信力和權威性，鼓勵個人和經營主體通過平臺簽訂正式的土地流轉合同。最后，政府通過平臺并依據當地農村社會經濟發展情況、土地的相關條件區位、土地經營的收益與成本等來制定土地流轉的指導價格區間，以防止各經營主體不合理地抬高價格或壓低價格。

3.2 構建市場定價為主、政府引導為輔的定價機制

培育客觀、公正、專業的農地流轉中介機構引領流轉雙方自主化交易。政府引導能實現農地流轉價格發現功能和促進農地流轉市場健康發展。但政府過度干預又會造成農地流轉價格“高位失靈”。因此，在農地流轉定價過程中，應遵循市場定價為主、政府引導為輔的原則。基于土地要素的生產者補貼內生為農地流轉價格，因此需要堅持“市場定價、價補分離”的政策改革方向，如將生產者補貼的發放依據從土地要素轉變為糧食銷售量。此外，由政府設置專項資金進行統一的土地整理，縮小同一區域同等質量土地的差異化定價。完善基礎設施建設，形成規模化，建設現代化高標準農田，對已經完善的土地實施政府統一溢價出售。且土地租賃的收入按比例分為兩部分，一部分用以補償農戶，另一部分作為政府補貼土地平整成本。

3.3 降低戀土情結，弱化人情經濟

提升農戶土地經營權商品化流轉意識。推行全國農地流轉咨詢平臺，宣講土地制度和政策，防范土地價格幻覺效應，降低農戶戀土情節，并弱化人情經濟對農戶的影響。通過村委會、宣講會等途徑宣傳土地的商品屬性，使農戶了解土地價權意識，弱化人情經濟對農戶的影響；提高農村基本生活保障，加強農村的基礎設施建設，促使農民不再將土地作為惟一的生活保障工具，降低農戶的戀土情結，更好地促進土地流轉，促進土地規模經營。

3.4 建立農地流轉價格指數和動態調整機制

根據地區糧食價格物價水平和農地市場供求情況，制定適當的價格調整標準，對農地流轉價格進行動態調整。建立與物價水平相適應的農地流轉價格調整機制需要依托互聯網技術，充分利用信息平臺、大數據分析等手段，加強市場監管與價格調控，確保農地流轉價格合理、公開、公正。

3.5 股份制換取農民土地，警惕農村炒地行為

實行農業生產方式的變革，嘗試確權不確地、確地不確人政策，逐步實現同地同價。土地不確權到具體的某一農戶，而是以股份的形式交付給農民，可有效解決土地拋荒問題，對細碎的土地進行整合，緩解由于農村人口老齡化而造成土地耕種勞動力不足的問題。各地區因地制宜形成“確股不確地”的模式重新分配土地，農戶通過股權可以獲得土地分紅，按照土地流轉合同的期限長短，約定不同數額的基礎租金數額和一定年限后續約調整增長比例或增長額度，形成合理的利益共享機制，使得“三權分置”與“第二輪土地承包到期后再延長30年”順利銜接，從而使各方利益都得到保障。且這一生產方式的變更需要在農戶自愿的基礎上進行，切實以農民的利益為出發點，不得強制農戶將自身承包地轉化為集體經營土地；利用確權不確地的方式，收集農戶土地轉出意愿，在農戶自愿的基礎上由村集體統一安排土地流轉再分配給新型經營主體。

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