鄉村振興視域下宿州市埇橋區村級集體經濟發展路徑探討

摘 要 發展壯大村級集體經濟是推動鄉村振興、促進農民增收的重要抓手，對推動農業農村現代化起著重要作用。通過查閱文獻及實地調研，介紹安徽省宿州市埇橋區的概況和其發展村級集體經濟采取的主要舉措，對埇橋區村級集體經濟發展中存在的問題進行深入剖析，并針對問題從政策、人才、機制、動力等方面給出了切實可行的路徑建議，為各地政府制定相關政策提供依據和指導。

關鍵詞 鄉村振興；集體經濟；安徽省宿州市埇橋區

中圖分類號：F327 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.07.028

村級集體經濟是我國公有制經濟的重要組成部分，是推動鄉村振興的重要途徑。正是從這一思路出發，筆者以安徽省宿州市埇橋區為例，基于該區298個建制村的集體經濟收入情況進行調查研究，分析當前埇橋區發展村級集體經濟采取的主要舉措與成效，進而探索在鄉村振興視域下，埇橋區村級集體經濟發展存在的問題，并在此基礎上提出針對性的政策建議，以期為全國其他類似條件地區提供決策依據。

1 "國內研究現狀及述評

國內學者從不同角度對村級集體經濟進行了研究，形成了不少研究成果。張洪振等通過調研數據，實證檢驗了村“兩委”“一肩挑”治理模式對村級集體經濟發展存在著正向影響[1]。肖紅波、陳萌萌通過調研發現，我國村級集體經濟發展仍處于攻堅階段，總體發展向好，但存在不少問題[2]。李明基于成都市6個村的集體經濟調研，分析了村級集體經濟與資本下鄉應對策略的關系，發現村級集體經濟對資本下鄉的策略有影響[3]。周振研究了村級集體經濟的發展邏輯，發現社區開放、產權改革能夠促進村級集體經濟增長[4]。樓宇杰等以浙江省金華市為例，研究了村級集體經濟的影響因素，發現黨員人數和財政補貼對村級集體經濟影響比較顯著[5]。肖龍和馬超峰研究了村級集體經濟的發展趨勢及其異質性特征，發現不同地區的村級集體經濟面臨的內外限制條件不一樣[6]。

綜上所述，既有研究為此次課題研究奠定了堅實基礎。但當前相關研究也存在研究視角單一、重理論輕實踐等問題。基于此，筆者以深入調研為基礎，通過理論闡釋與實地調研相結合的方法，對安徽省宿州市埇橋區村級集體經濟發展現狀進行剖析，找出村級集體經濟發展存在的問題，從而提出操作性較強的路徑建議。

2 "采取的主要舉措與成效

2.1 "埇橋區概況

埇橋區地處淮海經濟區腹地、長江三角洲經濟帶西緣，襟連沿海，背依中原，現轄24個鄉鎮、12個街道、4個行管區。該區共有320個建制村（實際管轄298個，托管22個）、70個社區（實際管轄65個，托管5個）。截至2022年底，該區面積2 907 km2，耕地17.54萬hm2，地下有煤，地上有糧，符離集燒雞、夾溝香稻米、樂石硯等地方特產千年傳承、久享盛譽，是“全國超級產糧大縣”“全國楊木產業示范區”，同時是“國家現代農業示范區”“全國農村改革試驗區”，依托現代農業“兩區”，“創新型農業現代化先行區”正躍然呈現。2019年，埇橋區入選“全國綜合實力百強區”，連續3年入選“全國投資潛力百強區”，連續2年入選“全國科技創新百強區”。

2.2 "采取的主要舉措

2.2.1 "完善機制密調度，黨建引領“煉”筋骨

1）配強工作機構。成立由區委組織部門牽頭，區紀委監委、區農業農村局、區財政局等相關部門統籌協調的領導機構，抽調工作人員坐班辦公。各鄉鎮均成立村集體經濟發展辦公室，建立村支部書記兼任村集體經濟組織負責人制度，搭建起“區鄉村齊抓、多部門聯動”的工作機制。2）強化督促調度。區委、區政府主要領導親自謀劃、部署推進工作。區黨政負責人員對扶持村進行定向聯系、精準指導，做到對扶持村包聯“全覆蓋”。建立“周匯總、月督查、月通報、季評比、年考核”工作機制，切實加強督導調度。3）完善考核激勵機制。出臺《埇橋區發展壯大村級集體經濟激勵獎懲辦法（試行）》《埇橋區村和社區黨組織書記隊伍建設實施辦法（試行）》，結合村級集體經濟發展目標任務，建立長效激勵獎懲制度，激發基層干部干事創業的積極性。

2.2.2 "強化規劃明方向，因地制宜“謀”發展

1）加強規劃布局。印發《中共宿州市埇橋區委、宿州市埇橋區人民政府關于提質增效加快鄉村產業振興的實施意見》《埇橋區鄉村產業發展“十四五”規劃》《埇橋區村集體產業發展規劃》，明確全區鄉村產業振興工程，積極構建分工明確、功能有機銜接的區、鄉、村三級產業發展格局。2）依托優勢資源謀項目。建立專家服務團，指導督促各鄉鎮村編制村集體經濟發展方案。鼓勵各鄉鎮及建制村依托主導產業和優勢資源，大力發展“一鎮一業”“一村一品”，謀劃村集體經濟項目。

2.2.3 "加強監管強肌體，多措并舉“筑”根基

1）清理不規范合同。實施村級集體經濟合同清理規范專項行動，全面開展不規范合同清理，促進了集體資產保值增值。2）加強“三資”監管。出臺《關于加強農村集體“三資”管理隊伍建設的意見》《埇橋區農村集體資金資產資源財務管理暫行辦法》，切實加強對集體“三資”的管理。采取“政、銀、企”聯合方式，開發埇橋區農村集體“三資”暨銀農直聯管理系統，實現全區“三資”管理線上審核交易及管理。3）完善風險防范。出臺《扶持壯大村級集體經濟資金管理辦法》，指導鄉鎮村按照“四議兩公開”“三重一大”程序落實項目實施程序，保障資金使用安全。

2.2.4 "整合資源激活力，抓牢政策“撬”增收

1）政策資金“撬”動。統籌整合美麗鄉村項目資金等，全力推動村集體經濟發展。強化融資擔保，區農投公司注資2 000萬元，銀行按照1∶10的比例放大，為村集體經濟發展提供金融保障。2）盤活資源“促”動。深入推進“三變”改革，利用村集體資產資源，采取公開發包、對外租賃、折資入股、自主經營形式，盤活集體資源，拓寬收入渠道，推動村集體經濟收入飛躍式增長。3）搭建平臺“推”動。按照“1+N”的經營模式，成立埇橋區興農集團有限公司，全區所有建制村均成立村級興農公司。區興農公司負責加強對村資產資源和到村項目的管理和運營，提高了運營效率，增加了集體收入。

2.3 "取得的成效

2022年，埇橋區298個建制村集體經濟經營性收入總量為14 342.74萬元，村集體經濟平均收入為48.13萬元，其中村集體經濟收入在10萬～＜50萬元的建制村有155個，占比52.01%；收入在50萬～＜100萬元的建制村有127個，占比42.62%；收入在100萬～200萬元的建制村有16個，占比5.37%。綜上所述，2020年以來，埇橋區村級集體經濟快速發展，村集體經濟經營性收入總量明顯提升，2022年埇橋區村級集體經濟收入總量較2020年增長213%。埇橋區于2022年全面消除了村集體經濟收入低于10萬元的“相對薄弱村”，打造出16個村級集體經濟收入超百萬元的“經濟強村”。

3 "存在的問題

3.1 "政策扶持力度不夠

3.1.1 "資金短缺，融資困難

埇橋區村級集體經濟發展相對比較薄弱，村集體收入、村集體資產總額不高，對完善基礎設施、發展村集體項目等領域的投資相對較弱，受制于資金注入能力不強、融資壓力較大、資金回籠周期較長等因素影響，村級集體資金運轉困難，短期內難以形成規模，不利于村級集體經濟效益的提高。

3.1.2 "土地政策制約，村級集體經濟發展受限

隨著村級集體經濟的快速發展，埇橋區村級可供開發的存量土地資源基本被挖盡，同時隨著土地宏觀調控趨緊，在城市優先發展的導向下，村級發展用地指標難以落實，特別是對需要大量土地資源的項目。由于土地審批困難和用地成本較高，集體經濟組織往往無法獲得合適的土地資源，從而限制了其發展空間和盈利能力。

3.2 "人才隊伍建設滯后

3.2.1 "村“兩委”干部隊伍的素質和能力欠缺

村“兩委”的素質和能力對村級集體經濟的發展有著至關重要的影響。從埇橋區村“兩委”干部隊伍調研情況來看，普遍存在著村干部年齡過大、學歷較低、思想保守、能力不足、缺乏管理經驗等問題，導致其對集體經濟發展思路不清，村級集體經濟發展渠道較單一。同時，懂經營、會管理，熟悉市場、可對接項目的村干部較少，難以應對集體經濟發展遇到的政策和經營等專業性問題。

3.2.2 "農村專業技術人才缺乏

由于長期實行的城鄉二元結構體制，鄉村在基礎設施、生活條件、待遇水平方面與城市及發達地區相比差距較大，鄉村對專業人才的吸引力嚴重不足，導致農村的大中專畢業生、專業技術人才選擇到城市工作和生活，人才嚴重外流。如今在鄉村留守的基本上是“386199部隊”（婦女、兒童和老人），他們對新鮮事物、農業科技接受能力較差，缺乏農業專業技能。同時，對部分留在鄉村的人才培養重視程度不夠，專業從事農業生產研究的人才越來越少。

3.3 "集體資源管理不嚴格

3.3.1 "集體資產資源流失，存在“體外循環”現象

受多輪對外承包原因影響，一些諸如汪塘、林地、耕地、校舍、房屋等集體資產資源，被個人無償占據及使用。有的村固定資產承包租賃合同簽訂的時間過長（20～30年）；有的村簽訂合同未經村“兩委”研究，私下簽訂，租金較低；有的村將村集體固定資產進行處理，但未經評估和競價，處理的方式存在異議，導致村集體資產流失。

3.3.2 nbsp;集體資產資源閑置化、細碎化，難以形成規模經濟

受歷史、地形、政策等因素影響，部分村集體所有的荒地、機動地、河灘地、池塘、庫房、閑置空房及磚廠利用率不高，閑置化、細碎化的問題比較突出。雖然部分集體資產資源逐步開始盤活，但利用效率不高，尚未形成規模經濟。

3.4 "發展內生動力不足

3.4.1 "責任落實不到位

少數區直單位對發展壯大村級集體經濟工作不夠重視，在實際工作中沒有主動擔當作為，存在推諉扯皮的現象，集體經濟發展工作難以實現高效運轉。部分鄉鎮、街道黨（工）委書記，主要忙于鄉村振興、文明社區創建、農村環境治理等工作，在村級集體經濟發展工作方面投入精力不足，僅滿足于完成規定任務，在鎮村集體經濟發展長遠規劃上著力不夠。

3.4.2 "容錯糾錯機制不健全

在鼓勵各村發展集體經濟的同時，對于項目產生虧損情況下如何處理處置的問題，并沒有清晰明確的規定。一些村“兩委”干部雖然有一些發展想法，但由于擔心承擔項目沒有取得預期收益、出現虧損的責任，索性選擇收益較低的入股分紅等方式，導致村集體經濟長期停滯不前。

4 "路徑思考

4.1 "加大政策扶持力度

4.1.1 "加大資金支持力度

區、鎮兩級財政每年要下撥專項資金用于支持村級集體經濟發展，加大鄉村振興資金項目整合力度，統籌謀劃鄉村振興、農村人居環境整治、現代農業發展、農田水利設施建設補助資金的使用，并加大對村級組織運轉、村級公共事業和基礎設施建設的財政支持力度，同時加大中央、省、市扶持資金、項目的傾斜支持力度。涉農金融機構要推動金融服務下沉，在普惠金融上下功夫，為村集體經濟發展提供適當、有效的金融服務，讓“金融活水”注入鄉村經濟，全力助推農業增效、集體增收。深入推進“黨建引領信用村”建設，積極擴大有效擔保物范圍，探索開展生產設施、集體山林權、村級股權等抵質押貸款業務。

4.1.2 "落實用地政策

發展集體經濟需要項目支撐，而項目需要土地才能落地。從實際情況來看，集體建設用地多以地方政府調配為主，而給予村級的建設用地指標較少，有的村基本沒有。因此，從政府層面來說，在安排年度建設用地計劃指標時，應適度為農村調配一定的建設用地指標，優先保障村集體發展所需用地。扎實推進農村產權制度改革及“三變”改革，盤活用活農村存量建設用地。積極推進農村土地綜合整治項目，開展城鄉建設用地增減掛鉤，節余指標有償交易，所得收益歸村級集體經濟組織，增加集體收入。農村集體土地依法被國家征用時，應按被征收土地面積的一定比例，為被征地村安排集體經濟發展留用地。

4.2 "加強農村人才隊伍建設

4.2.1 "選優配強村“兩委”干部隊伍

加強以村黨組織為核心的村級組織建設，選優配強村級組織班子，向薄弱村全面派駐第一書記、農村工作指導員。強化黨對村級集體經濟發展的領導，全面實行村黨組織提名、村“兩委”班子成員依法選舉擔任村級集體經濟組織負責人制度。加大經營能力培養力度，舉辦各類鄉村干部培訓班，將村級集體經濟發展工作作為必訓內容；定期組織村干部外出學習考察，開展學習交流活動；加強傳幫帶，實行經濟強村結對幫扶經濟薄弱村；穩定村級財務人員隊伍，按規定配齊配強農村集體資產專管員，落實其基本工資和待遇保障。

4.2.2 "加強農村專業人才的培育與引進

扎實開展“雙培雙帶”先鋒工程，把黨員培養成致富能手，把致富能手培養成黨員，優先吸納黨員致富能手進入村“兩委”班子，為發展集體經濟注入強勁的人才動能。加強職業農民和農村專業技術人才培養，提升農民發展的自主能力，使其真正成為鄉村振興主體。創新培養方式方法，改革農村基礎教育和學歷教育、職業教育模式，大力推行農科教相結合的培訓模式，加強與高校及職業院校的合作，靈活設置專業（方向），培養真正能“待得住、用得上、懂技術、能致富”的新型農民大學生、專業技術人才和其他農村實用人才。推動在外能人、在外大學生、退伍軍人返鄉創業，帶動資金、技術和人才進入，要暢通智力、技術、管理下鄉通道，引導、吸引更多的社會各界人才流向鄉村。

4.3 "建立完善科學有效的管理運營機制

4.3.1 "規范資產管理

農村集體產權制度改革完成后，要按照清產核資的結果規范做好集體資產由村委會向村集體經濟組織的移交工作，保證村集體經濟組織管理運營資產的合法性、完整性、有效性。投資到村、實施到村的項目形成的資產，盡快完善相關移交手續；資產權屬有糾紛的，應抓緊達成協議或予以確權，以明晰歸屬。切實規范村級集體資產合同和項目建設管理方式，提高經濟收入，有效防范損害集體經濟利益的行為。

4.3.2 "盤活農村資源要素

持續開展農村“三資”清理，推進農村“三變”改革，通過清產核資，做到“家底”清楚，產權明晰。對現有的農村集體經濟合同開展專項清理規范行動，對除集體土地家庭承包經營合同以外的其他各類經濟合同，進行全面清查，依法分類規范，切實解決合同不規范、承包費不合理、拖欠承包費等問題，防范村級集體資產流失。

4.4 "激發內生發展動力

4.4.1 "強化督查考核，夯實基層責任

建立扶持壯大村級集體經濟工作月度調度制度和年度考核制度。從區、鎮兩級層面成立集體經濟領導小組，通過加強督促調度、情況收集、信息報送等相關工作，積極發揮專業作用，強化對村級集體經濟發展的論證指導，確保政府決策得到貫徹執行、落地生根。將扶持壯大村級集體經濟情況作為鄉鎮（街道）領導班子綜合考核評價的重要內容，對工作落實不力、扶持壯大集體經濟任務未完成或弄虛作假造成惡劣影響的，嚴肅追究相關責任人責任。全面落實部門單位工作責任制，將發展壯大村級集體經濟攻堅責任制落實情況納入目標考核范圍，實行區直部門與包保單位同獎同罰。

4.4.2 "建立容錯糾錯機制，激勵擔當作為

從政府層面建立集體經濟發展容錯糾錯機制，嚴格遵循和深入貫徹“三個區分開來”重要要求，在恪守黨紀國法底線紅線前提下，鼓勵基層干部卸下包袱、放開手腳，積極為發展村級集體經濟出謀出力，鼓勵村集體進行大膽探索嘗試。市場有風險，行情有波動，對于村集體、村干部發展集體經濟出現的失誤錯誤、無意過失，要認真甄別、準確研判，多予以體諒包容，樹立支持實干、支持擔當的鮮明導向，真正給予敢干事、想干事、能干事的干部發揮空間，讓廣大的鎮村干部敢于改革創新、勇于擔當作為。

參考文獻：

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[6] " 肖龍，馬超峰.從項目嵌入到組織社會：村級集體經濟發展的新趨勢及其類型學研究[J].求實，2020（3）：69-83.

（責任編輯：敬廷桃 "張春雨）