鄉(xiāng)村重構(gòu)下村莊建設(shè)用地兼容性研究

顧偉凡 夏鑫 李宥霖 張紫涵 高浚濤 蔡為民

摘? ? 要：圍繞農(nóng)村發(fā)展的迫切需求和制約發(fā)展的重點(diǎn)問(wèn)題，聚焦村莊規(guī)劃領(lǐng)域，探索村莊建設(shè)用地的兼容模式與兼容途徑，為鄉(xiāng)村振興提供用地保障。梳理總結(jié)國(guó)內(nèi)城市用地兼容的模式，構(gòu)建村莊建設(shè)用地兼容利用研究的框架體系。結(jié)果表明：從土地利用兼容的“概念內(nèi)涵—實(shí)踐分析—組織形式—管控體系”這一研究框架進(jìn)行分析，界定了土地利用兼容性的內(nèi)涵，分析其在城市建設(shè)用地中的實(shí)踐做法以及在鄉(xiāng)村建設(shè)用地兼容的現(xiàn)實(shí)需求，以天津市為例，將村莊建設(shè)用地兼容組織形式劃分為單一用地性質(zhì)兼容、混合用地性質(zhì)兼容兩種，并從不同方面提出相應(yīng)的管控措施。綜上所述，鄉(xiāng)村空間重構(gòu)下村莊建設(shè)用地兼容是土地利用方式轉(zhuǎn)型升級(jí)的理性之選，本研究既是對(duì)村莊建設(shè)用地兼容性研究?jī)?nèi)容的豐富，也是對(duì)土地利用兼容性研究的進(jìn)一步深入。

關(guān)鍵詞：村莊規(guī)劃；鄉(xiāng)村重構(gòu)；村莊建設(shè)用地；兼容性；天津市

中圖分類號(hào)： F301.2? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A? ? ? ?DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006－6500.2024.05.011

Study on the Compatibility of Village Building Land under Rural Reconstruction：Taking Tianjin for Example

GU Weifan1，2，XIA Xin3，LI Youlin3， ZHANG Zihan3， GAO Juntao3， CAI Weimin3

（1.Tianjin Planning Preparation and Research Centre， Tianjin 300201， China；2.Engineering and Technological Innovation Centre for Land Space Planning and Governance in the Key Belt of Land and Sea Integration， Ministry of Natural Resources， Tianjin 300201， China; 3.School of Environmental Science and Engineering， Tiangong University， Tianjin 300387， China）

Abstract： This paper concentrated on the urgent needs of rural development and the key problems constraining development， focused on the field of village planning， and explored the compatibility mode and compatibility way of village construction land， so as to provide land guarantee for the revitalization of the countryside.The objective was to organize and summarize the patterns of urban land compatibility in China and to construct a framework system for the study of compatible land used in rural areas. The results showed that the research framework of "conceptual connotation-practice analysis-organizational form-control system" of land use compatibility had been analyzed， the connotation of land use compatibility had been defined， the practice of urban construction land compatibility had been sorted out and the real demand for rural construction land compatibility had been analyzed. Taking Tianjin as an example， the compatible organizational form of village construction land was divided into two types： single land use nature compatible and mixed land use nature compatible， and corresponding control measures were proposed from different aspects. In conclusion， village construction land compatibility under rural spatial reconfiguration was a rational choice for the transformation and upgrading of land use， and this study was both an enrichment of the research content of village construction land compatibility and a further sinking of the research scale of land use compatibility.

Key words：village planning; village reconstruction;village building land; compatibility study; Tianjin

村莊建設(shè)用地是村民居住生活以及從事二三產(chǎn)業(yè)的空間承載地，其布局是鄉(xiāng)村聚落空間“人—地—業(yè)”相互作用最強(qiáng)烈的表征和呈現(xiàn)形式[1-2]。城鄉(xiāng)融合通過(guò)激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)部動(dòng)力和吸納外部資源對(duì)鄉(xiāng)村人口、土地、技術(shù)、資本等發(fā)展要素進(jìn)行重新組合、優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村聚落內(nèi)部空間重構(gòu)，而村莊建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)和功能重組是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的前提。黨的十九大以來(lái)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托的新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)不足的問(wèn)題日益凸顯。為此，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列政策?！蛾P(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（自然資發(fā)〔2021〕16號(hào)）提出，鼓勵(lì)對(duì)依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)；《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》（2022年第16號(hào)）提出，探索針對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的混合用地模式，騰挪空間用于鄉(xiāng)村建設(shè)。村莊建設(shè)用地作為一個(gè)產(chǎn)住用地復(fù)合體，結(jié)構(gòu)與功能的兼容是促進(jìn)鄉(xiāng)村空間優(yōu)化配置的重要途徑，也是創(chuàng)新村莊規(guī)劃體系建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀需求[3]。

當(dāng)前，土地混合利用理論廣泛應(yīng)用于城市規(guī)劃領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界主要針對(duì)城市土地復(fù)合利用的概念內(nèi)涵[4-5]、演變機(jī)制[6-7]、定量測(cè)度[7-9]等方面展開(kāi)研究，定量測(cè)度主要從土地利用的兼容性和多樣性兩個(gè)視角展開(kāi)，相比多樣性，兼容性更多的是考慮用地性質(zhì)之間是否具有相容性或排他性。對(duì)于村莊建設(shè)用地的研究，主要是從鄉(xiāng)村地理學(xué)視角出發(fā)，大多聚焦于鄉(xiāng)村空間重組的機(jī)理與模式[10-14]、宅基地空間分布及多功能利用[15-17]、農(nóng)村居民點(diǎn)混合利用的布局與優(yōu)化、結(jié)構(gòu)演變規(guī)律與驅(qū)動(dòng)機(jī)制等方面[18-19]。當(dāng)前關(guān)于村莊用地混合利用的研究，體現(xiàn)了土地復(fù)合利用的必要性，但以村莊規(guī)劃為導(dǎo)向、以村莊建設(shè)用地空間為研究對(duì)象分析其用地兼容性較為匱乏，且在目前的村莊規(guī)劃實(shí)踐中，存在著村莊建設(shè)用地用途單一、彈性弱、兼容性規(guī)劃不足等問(wèn)題，不足以應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，無(wú)法進(jìn)行精細(xì)化管理。

鑒于此，本文通過(guò)總結(jié)城市建設(shè)用地混合利用特點(diǎn)，對(duì)村莊建設(shè)用地功能結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究，在得出其變化規(guī)律和用地標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，前瞻性地引導(dǎo)村莊對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行合理安排，構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃兼容模式和管控措施，形成村莊規(guī)劃編制的創(chuàng)新成果，不僅為村莊規(guī)劃編制和實(shí)施管理工作提質(zhì)增效，而且有助于激活農(nóng)村土地要素、提高村莊規(guī)劃彈性，為鄉(xiāng)村振興提供用地保障。

1 村莊建設(shè)用地兼容的概念內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)需求

1.1 村莊建設(shè)用地兼容的概念內(nèi)涵

“兼容性”是指不同物質(zhì)要素在周圍環(huán)境作用下能夠互相容納、彼此協(xié)調(diào)的特性，反應(yīng)了不同類型事物之間的和諧融洽程度?！巴恋乩眉嫒荨眲t是在土地利用建成區(qū)復(fù)雜的建筑功能、社會(huì)關(guān)系和利益群體下，分離集中地塊內(nèi)不可兼容的功能用途，綜合可兼容的用途，在空間范圍內(nèi)追求集聚和正面效應(yīng)[20]。

土地利用兼容在國(guó)內(nèi)有兩種認(rèn)識(shí)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為用地兼容是“使用性質(zhì)”之間的兼容。在這種認(rèn)識(shí)下，“用地兼容”包含兩方面的含義：一是不同土地“使用性質(zhì)”在同一地塊中和諧共處的可能性，表現(xiàn)為不同用地性質(zhì)對(duì)該地塊周圍環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的正面效應(yīng)；二是同一地塊中，土地“使用性質(zhì)”在周圍環(huán)境要素影響下的多種選擇與置換的可能性，表現(xiàn)為該地塊不同用地性質(zhì)的“彈性”和“靈活性”，反映了周邊環(huán)境對(duì)該地塊使用性質(zhì)的約束關(guān)系[21]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為兼容性是“使用性質(zhì)”和“建筑用途”之間的兼容，主要以“建設(shè)項(xiàng)目適建表”來(lái)表示，這種兼容性體現(xiàn)了多種用途在同一用地性質(zhì)上共處的概念，也是控制混合的使用方式[20]。

本研究將村莊建設(shè)用地兼容定義為在村莊建設(shè)用地地塊內(nèi)部，不同建筑功能或用地性質(zhì)之間的協(xié)調(diào)配置，反映的是功能和結(jié)構(gòu)在建筑空間上的不同組合方式。村莊建設(shè)用地的兼容性是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，村莊基于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展，對(duì)生產(chǎn)生活用地需求發(fā)生調(diào)整，并根據(jù)自身發(fā)展需求，對(duì)各類建設(shè)用地空間利用方式進(jìn)行選擇與取舍的過(guò)程。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期土地利用結(jié)構(gòu)與功能的變化，“量變”積累為“質(zhì)變”，從而引起土地利用類型在組成、配置關(guān)系上表現(xiàn)出多元化的結(jié)果，是村莊內(nèi)部土地利用形態(tài)、功能與結(jié)構(gòu)在空間利用上的反映。其中，“量變”體現(xiàn)在村莊建設(shè)用地?cái)?shù)量結(jié)構(gòu)的變化；“質(zhì)變”主要體現(xiàn)在村莊土地利用形態(tài)由單一使用向多功能兼容使用的轉(zhuǎn)變[17]。用地兼容的內(nèi)涵框架如圖1所示。

1.2 用地兼容在城市建設(shè)用地中的實(shí)踐做法

在城市規(guī)劃體系中，用地兼容是在不影響城市規(guī)劃實(shí)施的前提下，在規(guī)劃編制和實(shí)施階段，適應(yīng)市場(chǎng)實(shí)際發(fā)展，對(duì)不同用地性質(zhì)進(jìn)行合理選擇、調(diào)配的規(guī)定，是控規(guī)彈性的體現(xiàn)，有的城市也稱為“用地相容”[22-23]。在國(guó)家層面，2015年出臺(tái)的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)）、2021年印發(fā)的《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕51號(hào)）等文件提出，要探索土地用途兼容復(fù)合利用；在地方層面，一些先進(jìn)地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展了諸多本土化實(shí)踐，并探索出了混合用地、土地使用兼容性等多種形式的管控工具[24]。

在具體的地方實(shí)踐上，如圖2所示，上海市通過(guò)《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》對(duì)單一用地性質(zhì)兼容進(jìn)行規(guī)定，以居住、公共設(shè)施、工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、市政公用設(shè)施和綠地6大類常用用地對(duì)應(yīng)42項(xiàng)建筑設(shè)施，形成“各類建設(shè)用地適建范圍表”，各類建設(shè)用地兼容建筑面積不超過(guò)10%。廈門市按照《廈門市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》以9大類、34個(gè)中類用地對(duì)應(yīng)47項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，形成“各類建設(shè)用地適建范圍表”，并對(duì)其可兼容比例進(jìn)行了規(guī)定。《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》將用地兼容稱為“單一用地性質(zhì)的混合使用”，并在用地分類的基礎(chǔ)上，規(guī)定8個(gè)大類、32個(gè)中類用地的主導(dǎo)用途和其他用途。當(dāng)?shù)厣峡偨ㄖ?guī)模兼容其他建筑用途超過(guò)其制定的兼容比例時(shí)，可視為用地混合。混合功能用地的表達(dá)方式中，具有代表性的做法是混合用地的用地代碼采用“+”連接，例如《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中制定了常用的土地用途混合使用指引，分為鼓勵(lì)混合、可混合，以及其他需要研究確定的混合用地，鼓勵(lì)二類居住用地與商業(yè)用地混合使用，用地性質(zhì)表達(dá)為二類居住用地+商業(yè)用地（R2+C1）。而廈門市引入負(fù)面清單和建議清單兩項(xiàng)創(chuàng)新機(jī)制，建議清單引導(dǎo)組合方向，負(fù)面清單作為底線控制。

總結(jié)我國(guó)城市的用地兼容規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，不同城市采用的兼容形式不同，設(shè)定的兼容比例也不相同，但其規(guī)定都是在用地分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，以大類或中類作為“兼容主體”，以建筑設(shè)施項(xiàng)目或中小類用地作為“兼容客體”，構(gòu)建“各類建設(shè)用地適建范圍表”或以文字描述性規(guī)定用地可兼容的地類及配套設(shè)施?？偟膩?lái)說(shuō)，在用地分類的基礎(chǔ)上，“用地兼容”和“用地混合”兩大邏輯構(gòu)成了當(dāng)前城市建設(shè)用地復(fù)合利用的基礎(chǔ)框架，雖然各個(gè)城市對(duì)兩大邏輯的具體實(shí)踐有所不同，但其管控邏輯是一致的[25]。各地城市土地利用兼容性逐漸形成了多層次、多尺度、多類型的用地兼容管控體系。通過(guò)對(duì)城市土地兼容使用的模式和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，可以給村莊建設(shè)用地兼容性規(guī)劃提供參考。

1.3 用地兼容在村莊建設(shè)用地中的現(xiàn)實(shí)需求

鄉(xiāng)村聚落是一個(gè)由人文、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用下構(gòu)成的具有一定結(jié)構(gòu)、功能和區(qū)際聯(lián)系的復(fù)雜空間系統(tǒng)。一方面，村莊空間格局受到城市混合功能和生活方式轉(zhuǎn)變的影響，逐漸形成前店后坊、下店上居的庭院經(jīng)濟(jì)模式；另一方面，隨著鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，村莊土地利用功能開(kāi)始多元化，原來(lái)功能分區(qū)主導(dǎo)的村莊規(guī)劃模式不能為村莊發(fā)展提供便利甚至阻礙發(fā)展，所以村莊建設(shè)用地兼容利用模式逐漸成為村莊規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)需求。土地利用兼容性的特征是多維的，包括空間協(xié)調(diào)性、功能互補(bǔ)性、經(jīng)濟(jì)可行性、可持續(xù)發(fā)展性等方面，涉及到社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)方面。在實(shí)際規(guī)劃和管理中，需要綜合考慮人、地、業(yè)三方面和土地利用的兼容特征，以實(shí)現(xiàn)土地資源高效、可持續(xù)利用。

1.3.1 人：社會(huì)群體結(jié)構(gòu)多元化 鄉(xiāng)村的社會(huì)群體結(jié)構(gòu)多元化是鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)，農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、新型職業(yè)農(nóng)民等新群體結(jié)構(gòu)的涌現(xiàn)，豐富了鄉(xiāng)村主體結(jié)構(gòu)，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新鮮活力[26]?，F(xiàn)代農(nóng)村居民和外來(lái)群體對(duì)于居住環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施配套的要求不斷提高，更加追求生活的舒適化、便利化和設(shè)施服務(wù)的特色化、高端化。因此，在村莊建設(shè)用地規(guī)劃中，建設(shè)用地兼容能夠提供多樣化的服務(wù)，兼顧農(nóng)民的居住和生活需求，合理劃分土地用途，實(shí)現(xiàn)整合優(yōu)化村莊建設(shè)用地集“生產(chǎn)、生活、娛樂(lè)”為一體的多功能空間建設(shè)，確保村民能夠享受到良好的居住環(huán)境和公共服務(wù)設(shè)施。

1.3.2 地：用地集約化 《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公布》顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)用地總面積為1 035.12萬(wàn)hm2，村莊用地2 193.56萬(wàn)hm2，村莊用地規(guī)模是城鎮(zhèn)用地的2.12倍。村莊用地規(guī)模雖大，但仍然存在結(jié)構(gòu)單一、低效利用等布局不合理的問(wèn)題。在當(dāng)前建設(shè)節(jié)約型社會(huì)和土地利用集約化的背景下，提高土地空間利用效率是必要的。通過(guò)構(gòu)建村莊建設(shè)用地兼容體系，整合資源盤(pán)活村莊閑置建設(shè)用地，促進(jìn)不同建筑功能的有機(jī)互補(bǔ)和空間布局的協(xié)調(diào)配置，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用，提高土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。

1.3.3 業(yè)：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí) 城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)激發(fā)了人口、產(chǎn)業(yè)、信息、技術(shù)等資源向鄉(xiāng)村空間聚集的潛在能力，加快鄉(xiāng)村地區(qū)的功能轉(zhuǎn)型升級(jí)，我國(guó)鄉(xiāng)村聚落空間不再是過(guò)去的“同質(zhì)同構(gòu)”，而是逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱愘|(zhì)異構(gòu)”[27]。鄉(xiāng)村空間逐漸涌現(xiàn)出農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等各類新型經(jīng)營(yíng)主體，農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。為了支持和促進(jìn)這些新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)政策鼓勵(lì)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，調(diào)整和優(yōu)化村莊的建設(shè)用地布局，通過(guò)規(guī)劃建設(shè)用地兼容性的手段提升特色、延續(xù)文脈、重塑肌理、整合需求，提供更多適合發(fā)展的用地空間和條件，減少對(duì)單一產(chǎn)業(yè)的依賴，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系的韌性和競(jìng)爭(zhēng)力。

2 村莊建設(shè)用地兼容性的實(shí)現(xiàn)途徑

在鄉(xiāng)村振興和村莊空間重構(gòu)背景下，當(dāng)前部分地區(qū)的村莊規(guī)劃不能適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的節(jié)奏，造成村莊建設(shè)用地結(jié)構(gòu)無(wú)序、布局不均衡等問(wèn)題[18]。對(duì)此，需要針對(duì)我國(guó)農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展現(xiàn)狀，考慮村莊建設(shè)用地兼容的實(shí)際需求，聚焦“人—地—業(yè)”發(fā)展格局，充分將不同類型的功能區(qū)域有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)功能的互補(bǔ)和協(xié)調(diào)發(fā)展。村莊建設(shè)用地兼容利用的實(shí)現(xiàn)途徑，一是確定其用地兼容的組織形式，二是全面強(qiáng)化落實(shí)用地兼容的監(jiān)管機(jī)制，創(chuàng)新村莊建設(shè)用地兼容利用方式，旨在優(yōu)化土地利用提高資源效益，促進(jìn)村莊可持續(xù)發(fā)展。

2.1 村莊建設(shè)用地兼容的組織形式

2023年天津市發(fā)布的《天津市村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱導(dǎo)則）提出了村莊“用地兼容”和“用地混合”的概念，構(gòu)建了用地兼容指引表，如表1 所示。現(xiàn)針對(duì)導(dǎo)則中的村莊建設(shè)用地兼容標(biāo)準(zhǔn)，將其分為單一用地性質(zhì)的兼容和混合用地性質(zhì)的兼容兩種形式。

2.1.1 單一性質(zhì)的兼容 單一用地性質(zhì)兼容是指具和再思考[J]. 現(xiàn)代城市研究， 2018（5）： 45-54.

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