縣城市政設施建設現狀及對策

張一航　秦帥陽　王雪莉

[摘要]? 為推動縣城基礎設施建設，國家及地方各級政府均發布了一系列政策法規。目前，我國縣城市政基礎設施總量和規模持續增長，但仍面臨投資不到位、統籌協調力度不夠等問題。未來縣城市政基礎設施要擴大重點領域投資渠道、加強精細化建設和管理以及增強基礎設施安全韌性能力。

[關鍵詞]? 縣城建設；市政設施；投融資

[基金項目]? 我國縣城基礎設施綠色低碳建設路徑和模式研究（YT202205）

[作者單位]? 亞太建設科技信息研究院有限公司

基礎設施建設是縣城安全高效運行的基本保障，對于支撐城鎮發展、產業和人口布局，優化城鎮空間結構至關重要。本文研究的市政基礎設施主要包括縣城的水及污水處理設施、固體廢棄物處理處置、園林綠地、交通、供熱等由住建部門主管的市政基礎設施。

縣城市政基礎設施發展背景

市政設施是縣城經濟社會發展的重要基礎。市政設施是縣城順利運轉和健康發展的重要物質基礎。統計顯示，2002—2022年的20年間，我國縣城市政基礎設施建設固定資產投資持續增長，2012年到達頂峰后出現部分回落，又在2015年后開始保持增長， 2022年達到4290.8億元。縣城人口在2012—2022年間保持連續增長，2014年，縣城人口達到最高值后有所回落，2022年的人口總數約為1.38億。縣城建成區面積在20年間持續穩定在2萬平方公里左右。

縣城市政設施能力和服務水平不斷提高。我國縣城市政基礎設施建設在“十二五”至“十三五”期間穩步推進，供排水、燃氣、道路、公園綠地等系統的基礎設施服務能力和各項建設指標穩步提升。截至2022年底，全國縣城人均擁有道路面積達20.31平方米，供水普及率接近98%，污水處理率為96.94%，燃氣普及率達到91.38%，人均公園綠地面積14.50平方米，每萬人擁有的公廁數為3.95萬座。

建設資金主要源自自籌資金和財政撥款。在縣城市政基礎設施建設固定資產投資中主要來自地方財政撥款和自籌資金。隨著近幾年政府推行市政基礎設施領域社會資本合作模式，與2010年相比，2022年的縣城基礎設施固定投資類型中，中央財政撥款、地方財政撥款及外資的比例下降，國內貸款、債券、自籌資金及其他資金的使用比例上升。

經濟社會發展推動基礎設施需求發生變化。目前，我國經濟和社會發展步入新的階段，對基礎設施的提標改造和更新轉型需求日益升高。多年的實踐證明，市政基礎設施建設與經濟發展水平息息相關。政府通過基礎設施的積極投資刺激消費，拉動了經濟增長，基礎設施的增速和規模日漸提高，基礎設施類型更加多樣化，分布也越來越廣泛。隨著人口數量和經濟水平提升，居民對基礎設施的需求也逐漸發生變化，尤其是對于電力、通信、燃氣等管網的統籌協調要求日益增高。但現階段，縣城基礎設施的發展面臨的供需矛盾仍較為明顯，資金投入不足、區域發展不平衡等問題較為突出。

縣城市政基礎設施建設現狀

市政基礎設施總量及規模穩步增長。截至2022年，全國縣城基礎設施建設基本情況如表1所示。總體來看，縣城各項基礎設施建設除燃氣普及率與大中城市相比還略有差別外，其余多項指標的人均水平已基本與大中城市一致。其中，污水處理能力的增速最為明顯，從2006年的13.63%增長到了2022年的96.94%，年均增長率為15.89%。

縣城市政基礎設施建設面臨政策環境新機遇。2020年，國家發展改革委發布的《國民經濟“十四五”規劃和2035年遠景目標的建議》中提出要推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設》，提出到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展的目標。同年7月，國家發展改革委印發的《“十四五”新型城鎮化實施方案》中明確提出完成120個縣城建設示范區任務。以縣城為重要載體的城鎮化建設進入快速推進階段，這為縣城市政基礎設施建設帶來了新的機遇和要求。

綠色低碳成為未來縣城基礎設施建設的發力點。2013年，國務院發布的《加強城市基礎設施建設的意見》指出，市政基礎設施建設的基本原則之一是“綠色優質”，應“全面落實集約、智能、綠色、低碳等生態文明理念，提高城市基礎設施建設工業化水平，優化節能建筑、綠色建筑發展環境，建立相關標準體系和規范，促進節能減排和污染防治，提升城市生態環境質量”。2017年，住建部、國家發展改革委聯合發布的《全國城市市政基礎設施規劃建設“十三五”規劃》，《規劃》提出對市政基礎設施各專業進行系統集成，從而整體推動市政基礎設施的增量、提質、增效。2021年6月，住建部聯合15部門發布的《加強縣城綠色低碳建設的意見》從縣城民用建筑高度、發展綠色建筑和建筑節能、綠色基礎設施等10個方面對縣城的綠色低碳建設提出意見。市政基礎設施的綠色低碳建設已經從城市層面貫徹到了縣城范圍。2022年3月，《“十四五”住房和城鄉建設科技發展規劃》中提出，縣域綠色低碳建設技術和市政基礎設施低碳運行技術均是“十四五”時期的重點任務。2022年5月，國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，明確提出建設綠色節約型基礎設施，以小型化、分散化、生態化方式為主，降低建設和運營維護成本。由此可見，縣城基礎設施未來提標改造的重點方向將會圍繞綠色低碳發展。

縣城基礎設施建設面臨的主要問題

盡管縣城的基礎設施在“十二五”到“十三五”期間有了較大的發展和提升，但在設施的配置和管理水平方面仍與大中城市有著較大差距。

存在安全隱患。我國部分縣城的基礎設施由于建設年代久、原有標準較低、維護投入資金不足等原因，部分基礎設施破損嚴重、安全隱患較為突出。根據住建部統計數據，2017年我國縣城供水管道漏損率高達13.8%，不僅造成了嚴重的水資源浪費，也帶來了爆管和道路塌陷等安全隱患。排水管道中的雨污合流管道僅占26.8%，管道現狀建設水平遠遠低于新版設計標準，缺乏雨水調蓄空間，容易造成汛期排水不暢、內澇頻發。

區域發展不均衡。我國縣城的發展長期面臨著區域不平衡的問題，東部地區的基礎設施水平遠遠高于中西部地區。尤其是西部地區除人均道路面積和供水普及率外，其他各項市政基礎設施與中東部存在明顯差距。近年來，由于東北地區經濟增速放緩，多項市政基礎設施的建設速度也略有滯后，建成區綠地率、燃氣普及率、生活垃圾無害化處理率、污水處理率及供水普及率等多項指標均低于其他地區（如圖2）。

投資力度不大。2022年縣城市政基礎設施建設的固定投資完成額為4290.8億元，但與近10年相比，縣城市政基礎設施建設水平的整體增長速度較為緩慢，與城市基建水平相比存在巨大差距。據統計，2020年我國城市人均市政基礎設施投資額為4298元，而縣城人均投資額僅為1013元，不足大中城市人均水平的四分之一。

除此之外，我國縣城市政基礎設施建設固定資產投資額與國際認定的水平相比也有較大差距。2020年，我國縣城和城市市政基礎設施固定投資僅占全社會固定投資比重不足5%，而一般發達國家的占比通常為6%—10%，存在明顯差距。

統籌協調不到位。當前，我國多數地區的縣城市政基礎設施的建設由于缺乏縣城總體城市規劃對城區空間布局的統籌指導，導致縣城內的一些供排水管道、燃氣管道、通信管道等規劃建設各自為政，一方面影響基礎設施的效果發揮，另一方面可能造成基礎設施建設規模和數量與縣城人口規模發展不適應，從而影響居民生活質量及縣城未來的高質量發展。

縣城市政基礎設施優化建議

擴大基礎設施重點領域融資渠道。多數縣城建設市政基礎設施的資金來源較為單一，影響基礎設施建設項目的落地和執行，加大縣域財政的資金壓力和風險。因此，在縣城未來的發展中，需要充分利用市政基礎設施項目的公共屬性，可通過鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公共事業建設運行。同時，縣級政府可以通過探索與金融機構展開合作，設立基礎設施引導基金，通過投資補助、貸款貼息等方式支持市政基礎設施和公共服務項目建設運營。

加強市政基礎設施精細化建設和管理。縣級政府應當加強對各項基礎設施專項規劃的編制，在規劃階段做到互相融合、統籌兼顧、合理布局，在編制基礎設施專項規劃的同時，需合理依據縣城定位和未來發展規模確定基礎設施的數量和建設規模。同時，縣級政府應當加強對各行業的指導，明確管理要求，推進重點基礎設施的品質提升和智慧化改造。定期開展基礎設施的巡查和養護，落實長效運維機制，制定改造計劃推進實施，推動市政基礎設施的精細化建設和管理。

增強市政基礎設施的安全韌性能力。市政基礎設施涉及城市的燃氣、橋梁、供排水、供熱、垃圾廢棄物處理等與居民生活緊密相關的基礎設施，是縣城安全運行的重要保障。縣級政府應當加強市政基礎設施的安全保障和應急防御能力，例如及時排查市政管線的安全問題，借助多種科技手段排查風險，避免類似于因供水/排水等固網泄露引發路面塌陷等重大安全事故。同時應當制定相應的多部門協調治理機制，應對市政基礎設施出現的突發事故，形成聯動的應急管理協同機制，提升縣級城區內市政基礎設施的安全韌性能力。