國土空間規劃實施評估體系構建研究

江炎園

摘? 要：為構建科學合理的國土空間規劃實施評估體系，提高規劃實施效果的評價效率和準確性，該文首先闡述評估的基本原則，然后綜合運用指標定量對比法、GIS土地利用結構變化分析和景觀格局指數分析法等方法，構建包括規劃實施效果和過程的評估指標體系，結合具體案例，進行國土空間規劃的實證研究，驗證評估體系的有效性。結果表明，該評估體系能夠全面反映規劃實施的一致性、效能性及其對生態系統功能的影響，為國土空間規劃的優化提供理論依據和實踐指導。

關鍵詞：國土空間規劃；評估體系；GIS分析；景觀格局指數；指標定量對比法

中圖分類號：S159.2? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? 文章編號：2095-2945（2024）19-0099-04

Abstract： In order to construct a scientific and reasonable evaluation system for the implementation of land and spatial planning and improve the efficiency and accuracy of the evaluation of planning implementation， this paper first expounds the basic principles of evaluation， and then comprehensively uses the methods of quantitative comparison of indicators， GIS land use structure change analysis and landscape pattern index analysis to construct an evaluation index system including the effect and process of planning implementation， combined with specific cases. An empirical study of territorial space planning is carried out to verify the effectiveness of the evaluation system. The results show that the evaluation system can fully reflect the consistency and efficiency of planning implementation and its impact on ecosystem functions， and provides a theoretical basis and practical guidance for the optimization of territorial space planning.

Keywords： territorial space planning; evaluation system; GIS analysis; landscape pattern index; index quantitative comparison method

隨著經濟的快速發展和城鎮化進程的加速，國土空間規劃在資源配置、環境保護和可持續發展中起到了至關重要的作用。規劃的實施評估是保證國土空間合理利用和規劃目標實現的關鍵環節，但傳統評估方法往往忽視了從宏觀與微觀層面綜合分析規劃實施效果的重要性[1]。鑒于此，本研究提出構建一個科學、系統的國土空間規劃實施評估體系，旨在提升評估工作的科學性和操作性，為國土空間規劃實施評估提供了新的研究視角和分析工具，對推動國土空間規劃理論與實踐的發展具有重要意義。

1? 評估體系構建的原則

在構建國土空間規劃實施評估體系時，必須確立一系列原則，這些原則是評估工作得以科學進行和確保結果可靠的基礎。國土空間規劃是一個多目標、多利益主體、多階段的綜合性工作，其評估體系構建應當圍繞以下核心原則展開[2]。

1.1? 客觀真實原則

在國土空間規劃實施評估中，評估者在數據收集、處理和分析過程中，必須排除主觀偏見，嚴格遵循客觀事實，確保使用的數據和資料來源可靠、真實、有效。對于數據的解讀應基于客觀的統計學和地理學分析方法，避免主觀臆斷影響評估結果。例如，通過采集多個時間點的遙感影像數據，對土地利用變化進行分析時，應確保數據的時間一致性和空間對比的準確性。同時，采用來源正規的統計數據和第三方獨立調查數據作為補充，以提高數據的可信度和評估結果的權威性。

1.2? 綜合科學原則

國土空間規劃實施評估是一項系統工程，涉及經濟、社會、環境等多個方面。因此，評估工作應當綜合考慮規劃實施的多方面效果，采用跨學科的知識和方法，確保評估結果全面和科學。評估指標的選取應符合規劃目標的實現程度，并能夠反映規劃實施對經濟發展、社會進步、環境保護等方面的綜合影響。綜合科學原則還要求評估方法不僅要科學，而且要具有普適性和適用性，即評估工具和方法要能夠在不同的地域和規劃類型中得到有效應用。例如，利用地理信息系統（GIS）和景觀格局分析工具進行空間分析，結合專家評估和定量模型進行效果評價，可以提高評估結果的科學性和綜合性。

1.3? 可操作性原則

評估體系的構建應確保評估指標的量化和操作性。指標體系不應過于復雜，以避免實際操作中的困難，同時確保評估的可執行性和有效性。量化的指標和清晰的評估流程能夠簡化評估工作，使得評估結果具有較好的解釋性和可比性。

1.4? 持續性與動態性原則

由于國土空間規劃涉及的是動態變化的地理空間和社會經濟環境，因此評估體系本身也應當是動態的，能夠適應外部環境的變化和規劃目標的調整。評估不應僅限于某一時點的靜態評價，而應包括對規劃實施過程中持續性變化的監測和評價，例如通過設置定期的評估時間點，連續跟蹤規劃實施的效果，并在必要時對評估體系進行調整。

1.5? 公眾參與原則

公眾參與原則強調在規劃實施評估過程中應積極吸納公眾意見，提高評估的透明度和社會認可度。通過公眾參與，可以更加全面地收集評估信息，提高評估結果的多樣性和包容性，同時促進社會公眾對國土空間規劃的理解和支持。

2? 評估方法

國土空間規劃實施評估方法主要有定量指標比較、地理信息系統（GIS）分析和景觀格局指數分析等[3]，可以全面評估規劃實施的成效，不僅從定量數據上驗證規劃目標的達成情況，也能從空間格局和生態功能變化的角度進行分析。

2.1? 指標定量對比法

該方法主要對規劃文檔中確定的具體目標和實際執行結果進行比對，包括以下幾個步驟。①指標選取：根據規劃文檔選取關鍵性能指標，如土地節約集約度、土地布局和重大項目實施情況等；②數據收集：從官方統計數據、規劃報告和現場調研中收集相關數據；③對比分析：計算每個指標的實際值，與規劃目標值進行對比，評估目標達成的程度。

2.2? 基于GIS的土地利用結構變化分析

通常采用擴展強度指數（Expansion Intensity Index，EII）量化特定時間內土地擴張強度，表示土地利用的變化速率和強度，計算公式如下

式中：Ut2為觀察末期的土地開發面積（通常是建設用地面積）；Ut1為觀察起始期的土地開發面積；T為時間間隔（末期與起始期之間的年數）。

通過計算EII，可以得到起始期到末期間，土地開發面積增長的比例，然后根據觀察期的時間長度調整，從而反映年均擴張強度，能夠幫助規劃者和研究者了解特定時段內土地利用變化的強度，評估土地開發政策的影響，以及監測和管理城市化進程。

2.3? 基于Fragstats的景觀格局指數分析方法

景觀格局指數分析是從宏觀上評估土地利用變化對生態格局的影響，選擇適宜的景觀格局指數，包括斑塊數（NP）、景觀百分比（PLAND）、邊緣密度（ED），利用Fragstats軟件處理GIS中得到的土地利用圖，計算不同土地類型的景觀指數值，分析指數變化，評估景觀格局的發展趨勢和生態功能的變化。

1）斑塊數（NP）。用來描述景觀中斑塊的總數量。斑塊是指在空間上相對同質的地表覆蓋類型的區域。斑塊數越多，通常意味著景觀的破碎化程度越高。在一個特定的區域或景觀中，直接統計各種地類或覆蓋類型的斑塊數量即可得到NP值。在GIS軟件或景觀格局分析軟件如Fragstats中，NP可以通過自動識別和計算特定土地覆蓋類型的斑塊數來得到。

2）景觀百分比（PLAND）。用于描述特定類型斑塊面積在總景觀中所占比例的指標，表征某一土地覆蓋類型在整個研究區域中的相對重要性，通過比較不同時間點的PLAND值，可以直觀地了解特定土地覆蓋類型在景觀中的變化趨勢。PLAND的計算公式如下

式中：Ti為指定土地覆蓋類型（如森林、濕地、城市區域等）斑塊的面積；S為整個研究區域或景觀的總面積。

3）邊緣密度（ED）。用來量化景觀中邊緣的總長度相對于整個景觀面積的比例，反映景觀破碎化的程度，邊緣越多，通常意味著生境破碎化程度越高，生態邊緣效應越顯著。ED的計算公式如下

式中：L為總邊緣長度；S為整個研究區域或景觀的總面積。ED的單位通常是米每公頃（m/ha），計算公式中的10 000是轉換系數，用于將面積從平方米轉換成公頃。

通過ED指標，研究者可以評估不同土地管理策略對景觀結構的影響，以及生態過程如物種交流、能量流動和微氣候變化等方面的生態效應。

3? 國土空間規劃實施評估體系的構建

國土空間規劃實施評估體系的構建圍繞規劃的一致性實施效果、規劃效能以及輔助評估三大部分展開，如圖1所示。

4? 案例分析

以M市為研究對象，對其國土空間規劃實施進行評估。該市在過去幾年面臨快速的工業發展和城市擴張，規劃目的是在保護環境和生態系統的前提下，合理安排工業、住宅、商業和公共空間。

4.1? 規劃一致性實施效果評估

4.1.1? 約束性指標的評估

在進行規劃一致性評估時，首先要對約束性指標進行量化分析，M市國土空間規劃中規定了生態保護區、農業保護區和城鎮開發邊界（即三線管控），具體指標見表1。

由表1可知，該市國土空間規劃實施在多數方面達到了預期目標，但在生態保護、農田保護、城鎮開發邊界控制、土地利用分類轉換以及開發強度等關鍵領域存在一定偏差，這表明規劃執行過程中可能存在問題，需要相關管理部門進一步調查原因，并采取措施來糾正偏差，確保規劃的長遠目標得以實現。

4.1.2? 控制性專題深入分析

除了量化指標外，還需要分析不同土地類別（如居住、商業、工業用地）的變化，確保轉換符合規劃要求，特別是轉換敏感區域（如水源保護區）的土地利用類型，計算建設用地面積與人口、經濟產出的比率，評估是否符合集約利用原則，評估歷史文化保護區、風景名勝區等特殊區域的保護和開發控制是否按規劃執行[4]。具體量化指標結果見表2。

由表2可知，該市在控制性專題的實施中整體表現良好，但仍有改進空間。城市增長邊界控制得當，但土地利用效率提升和歷史文化保護區的保護效果有待增強。針對未達標的領域，需進一步分析原因，并制定相應的策略和措施，確保控制性專題的規劃目標能夠得到有效實施。

4.1.3? 實施偏差的識別與調整

在國土空間規劃實施過程中，通過比較規劃目標與實施結果的具體數值，得到各指標的計算偏差，結果如圖2所示。

由圖2可知，城市開發區域邊界的增長低于規劃目標，說明該市在控制城市擴張方面做得比預期的好；土地利用效率提升偏差表明實際的土地利用效率提升未達到規劃目標，說明需要進一步的政策支持和管理措施來提高土地的集約使用；歷史文化保護區違規建設偏差較為嚴重，表明存在監管不力或規劃執行不嚴的問題，需要立即采取措施停止進一步違規建設，并對已有違規建設進行處理。

4.2? 規劃效能評估

在M市的規劃效能評估中，采用定量指標和分析方法來衡量規劃引導內容的實施成效，分析規劃如何有效地影響和塑造了區域發展，具體見表3。

由表3可知，職居平衡指標顯示，在實施期間，就業增長率與人口增長率基本保持一致，通勤時間平均減少了8%，略低于預期的10%，表明規劃在優化居住與工作空間配置方面取得了積極進展；空間格局優化分析揭示，公園綠地面積占比增長接近規劃目標，但居住區與服務設施平均距離的縮減未達到預期，這暗示了公共服務設施分布的進一步改善潛力；新型城鎮化進程的評估指出，城鎮人口比例的提升和城市綠地率的增長均略低于規劃目標，但整體趨勢與規劃引導一致；區域發展戰略的實施分析表明，雖然地區內GDP差異有所縮小，基礎設施投資的均衡性有所提升，但仍需努力以達到規劃的均衡發展愿景；城市設計與風貌控制的評估表明，城市公共空間的整體品質得到改善，然而文化遺產保護區的增設未完全符合規劃目標，需要加強保護和管理措施。

4.3? 輔助評估

通過分析M市的宏觀背景、規劃機制及重大事件對國土空間規劃實施的影響，可知當地的宏觀經濟波動、人口增長趨勢和環境變化對規劃目標的達成產生了直接和間接的影響，如經濟快速增長引發的無序擴張和環保壓力增大，人口結構變化導致的住房和服務設施需求變動；規劃機制方面，盡管規劃制定和執行過程中體現了較高的透明度和多方參與，但監督和執行的薄弱環節導致規劃目標未能完全實現，特別是在歷史文化保護區的管理和城市開發邊界的控制上；重大事件如自然災害對基礎設施的沖擊考驗了規劃的應急響應能力，而政策調整如土地使用法規的變更則為規劃實施帶來了新的挑戰和調整機會。

5? 結束語

綜上，本文結合具體案例，對M市的國土空間規劃實施進行了綜合評估，分析了規劃一致性、規劃效能以及輔助因素對規劃實施的影響，結果表明：在推動職居平衡、保護生態環境和優化空間格局方面取得了顯著成效，盡管在土地利用效率和歷史文化保護區域管理等方面仍存在挑戰。評估結果不僅凸顯了規劃在引導城市可持續發展方面的積極作用，也為規劃的持續優化和精細調整提供了寶貴的實踐經驗，確保國土空間規劃能夠適應未來的發展需求。

參考文獻：

[1] 蘇世亮，呂再揚，王偉，等.國土空間規劃實施評估：概念框架與指標體系構建[J].地理信息世界，2019，26（4）：20-23.

[2] 王晨.長江經濟帶國土空間規劃實施監測評估體系研究[D].杭州：浙江大學，2020.

[3] 鐘鎮濤，張鴻輝，劉耿，等.面向國土空間規劃實施監督的監測評估預警模型體系研究[J].自然資源學報，2022，37（11）：2946-2960.

[4] 黃雪丹.國土空間規劃體系重構背景下的現行空間性規劃實施評估研究——以田東縣為例[J].大眾科技，2020，22（8）：29-32.