廣東省生產建設項目水土保持方案存在的問題及對策

［關鍵詞］ 生產建設項目；水土保持方案；問題；對策；廣東省

［摘 要］ 編制水土保持方案是建設單位落實《中華人民共和國水土保持法》相關規定的必然舉措，是生產建設項目合法開工的依據之一。詳細梳理了廣東省各級水行政主管部門審批的水土保持方案，總結了存在的建設單位對編制水土保持方案的重要性認識不足、編制單位業務水平參差不齊、對技術標準和相關文件的理解不到位、對項目水土保持評價不到位、棄渣處理方案不完善、水土保持后續設計和投資落實困難等共性問題，提出了加大水保宣傳和技術培訓力度、完善后續設計制度、細化技術標準及審查要點、加大抽檢和懲處力度、建立棄渣資源化綜合利用模式等對策，以進一步提升水土保持方案的專業性和權威性，真正為生產建設項目水土流失防治、水土資源保護、生態文明建設發揮基礎作用。

［中圖分類號］ S157 [文獻標識碼]C DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.06.004

［引用格式］ 王建.廣東省生產建設項目水土保持方案存在的問題及對策[J].中國水土保持，2024（6）：11-14.

水土保持方案的編制，是貫徹《中華人民共和國水土保持法》等法律法規，落實水土保持“三同時”制度，防治水土流失和加快生態文明建設的重要手段[1]；是推動項目區城鄉人居環境改善，建設美麗中國的重要舉措；是預防和治理因生產建設活動造成的水土流失，保護生態環境和經濟發展成果的技術依據。同時，也催生了大量水土保持技術咨詢服務機構，為各級院校水土保持專業的發展和畢業生就業創造了良好條件，增加了就業機會。

1999年4月8日，水利部以“水保〔1999〕165號”批復了《東深供水改造工程水土保持方案》，標志著廣東省生產建設項目水土保持方案編制工作正式拉開帷幕。這雖然與我國在1995年形成較為完善的水土保持方案編制和審批制度[2]相比起步較晚，但是隨著廣東省經濟社會發展對水土保持工作需求的不斷提高，以及各行各業、各級水行政主管部門對水土保持工作重要性認識的提高[3]，生產建設項目水土保持方案的編報率逐年上升。據統計，2000—2022年廣東省級共審批1 995個水土保持方案（見圖1），每年約87個。其中：2000—2008年共審查723個，每年80多個，并呈明顯上升趨勢，2008年達到峰值339個；自2008年全球金融危機以來，生產建設項目數量下降，審批的水土保持方案也呈明顯下降趨勢，尤其是2018年省級審批權限下放、2019年生產建設項目開展自主審查以來，至2022年底省級共審批203個水土保持方案，每年約41個。

受水土保持方案編制工作市場化、編制單位門檻模糊化、審批權限下放、缺乏對編制單位的管理和獎懲制度等影響，全省對生產建設項目水土保持方案的管理存在諸多困難，導致近年來水土保持方案質量并沒有大幅提升。2022年、2023年地級市、縣（市、區）審批的水土保持方案編制質量抽查結果表明，有1/3的水土保持方案不滿足技術標準要求，直接導致對生產建設項目水土流失的預防和治理無法滿足保護生態環境、建設美麗中國的需求，建設單位、社會公眾對生產建設項目水土保持工作的合理性也心存質疑。為提高水土保持方案編制質量，實現水土保持方案的技術服務目標，筆者就廣東省生產建設項目水土保持方案存在的一些管理和技術問題進行總結，并提出建議。

1 存在的主要問題

1.1 建設單位對編制水土保持方案的重要性認識有待進一步提高

根據省級審批的水土保持方案統計結果和歷年圖斑核查成果，2000—2022年廣東省級批復項目水土保持方案編報率接近100%，并且均在開工前完成審批。這為生產建設項目水土保持后續設計、水土流失的預防和治理奠定了基礎，也充分體現了省級水行政主管部門在水土保持宣傳、監督檢查等方面的工作成效。

對比地級市、縣（市、區）審批的水土保持方案來看，補報方案較多。根據2019—2022年抽樣調查的10類共520個主要分布在珠三角及沿海地區的生產建設項目水土保持方案編報情況來看，開工前完成水土保持方案編制的僅占56.54%（見表1），接近一半的項目屬于開工后甚至完工后才編制水土保持方案。從項目類型來看，由大型國有企業和事業性質單位作為建設單位的發電項目、輸變電線路工程、小型礦山項目、國（省）道等道路工程，能夠落實或較好地落實水土保持“三同時”制度，方案正常報批率達到84.21%～100%；財政投資的水利、市政及環保工程補報水土保持方案的情況較為突出，補報率達到31.91%～44.44%；而由不同規模私營企業或個體作為建設單位的工業園區、房地產項目，以及以事業單位為主的學校醫院項目補報情況最嚴重，補報率達到了58%以上，這些項目也是每年圖斑核查的重點。

1.2 編制單位激增，但業務水平參差不齊

編制水土保持方案質量的高低直接影響后續設計、水土流失預防和治理效果。自2015年10月依據《國務院關于第一批清理規范89項國務院部門行政審批中介服務事項的決定》（國發〔2015〕58號）取消水土保持方案編制資質要求以來，編制單位數量由原來的82家呈井噴式上升。目前，有水平評價資質的水土保持方案編制單位達118家，而無水平評價資質的單位沒有準確的統計數據。受新冠疫情的影響，2020—2023年廣東省僅舉辦過兩期水土保持方案編制技術培訓班，且主要針對水土保持學會的成員單位。編制單位業務水平參差不齊，加上方案評審以視頻和函審為主，雙方溝通交流有限，導致水土保持方案質量差別大，一般要經過3次以上的修改才能基本滿足技術標準要求，嚴重影響了后續設計進度，無法及時落實水土保持管理措施。

1.3 對技術標準和相關文件的理解不到位

編制水土保持方案的主要依據是《生產建設項目水土保持技術標準》（GB 50433—2018）和《水土保持工程設計規范》（GB 51018—2014）等，但編制單位對相關規定的理解有時會出現偏差，如對棄渣場選址的強制性要求的理解，對河道、湖泊和水庫管理范圍的界定等。另外，有些標準規定不明確，在編制水土保持方案時難操作，如線性工程選線不可避免地會涉及水土保持兩區劃分成果，按照《生產建設項目水土保持技術標準》（GB 50433—2018）對“項目約束性規定”的要求，“截排水工程、攔擋工程的工程等級和防洪標準應提高一級”，但在其第三章的分析評價中并沒有對此規定如何在主體工程設計中得到落實進行論證，也沒有提出落實該規定的要求，而是完全依附于主體工程設計成果。

1.4 對項目水土保持評價不到位

水土保持方案編制人員對主體工程的建設方案、土石方調配利用方案、占地面積計算依據、施工工藝和工序等了解得不到位，其中包括一些五星和四星水平評價等級較高的單位。方案編制人員所學專業、工作經驗、實地調查等方面的不足，導致評價的內容沒有任何邏輯關系，僅限于套取模板、照搬照抄技術標準條款的內容而迎合主體工程設計[4]，無任何優化建議。比如，在土石方平衡分析中對于既有大量借方又有大量棄方的合理性分析、大量棄渣能否資源化利用的分析、遠距離調運利用的可行性分析等方面明顯不足；建設方案的豎向設計既沒有是否有利于土石方平衡，是否有利于與周邊銜接時減少邊坡等的具體分析，也沒有通過優化豎向設計達到減少土石方數量的建議；施工時序安排時未結合保持水土的需求提出進一步優化的方案等。

1.5 棄渣處理方案不完善

珠三角和沿海平原區土地利用率高、土地資源有限，布設棄渣場存在難度；山丘區的居民點、水庫、重要基礎設施和生態環境敏感點較多，且是山洪易發區，棄渣場布設存在諸多限制因素和安全隱患，導致棄渣的處理方案不合理。比如，珠三角地區將項目沒有開工、施工單位沒有確定作為棄渣沒有明確去向的理由，將水土流失防治責任推給施工方。一部分項目將意向性協議作為棄渣處理的依據，且在合理性方面的分析也不到位；對山丘區棄渣場現場調查不足，沒有1∶10 000的地形圖，或地形圖范圍沒有覆蓋棄渣場集雨范圍和下游敏感范圍，導致棄渣場選址不合理等。

1.6 水土保持方案重點不突出，措施布設不合理

部分編制單位沒有抓住水土保持方案的重點內容，100多頁的報告書中，項目水土保持評價、水土保持措施布設等重點章節合計不足20頁。其中對于主體工程基本情況的介紹，沒有結合不同建設內容的水土流失特點、防治分區治理需求等突出重點內容，而是大篇幅直接拷貝主體工程設計，包括建筑物的結構設計、裝飾裝修、監控消防和數字化管理等與水土保持無關的內容；對于邊坡分布及其防護設計、防洪排水設計、景觀綠化、施工臨建工程布置、表土保護等與水土保持直接相關的內容，僅介紹相關的布置和防護原則，沒有具體的內容，導致新增措施的布設缺乏依據。另外，在棄渣場擋墻穩定性分析計算時相關系數全部采用經驗值，與當地實際相差較大，不能反映項目區的地質及巖土特征，導致分析結果存在偏差，影響棄渣場的安全穩定。截排水溝斷面設計時沒有結合廣東省降雨特點考慮安全超高，采用的流量計算公式不合理，使得設計的斷面尺寸難以滿足排水的需求。有些沉沙池設計尺寸較為隨意，沒有結合不同項目區的土壤、降雨、地形條件等選取計算參數，也沒有考慮中間隔墻的體積，導致沉沙池容量計算有誤，影響沉沙效果；有些沉沙池設計位置明顯不合理，徑流出入口設計在一條直線上，或設計在棄渣場截水溝末端，根本達不到沉沙效果等。

1.7 水土保持管理措施執行有待進一步加強

在建項目補報水土保持方案時，對目前落實了哪些水土保持管理措施、存在什么問題的表述不清晰，也沒有提出后續需要進一步完善哪些管理措施；已完工項目補報水土保持方案時，沒有表述實際建設過程中落實了哪些管理措施、效果如何，而是按照未開工項目的格式，編制項目建設期間需開展哪些與水土保持有關的工作，這完全與項目實際嚴重脫節。

1.8 水土保持后續設計和投資落實困難

根據水土保持相關法律法規，生產建設項目要落實水土保持“三同時”制度，水土保持方案要納入下階段的主體工程設計中，但實際情況是除水利行業的設計規范有水土保持設計章節的要求外，其他行業的技術規范沒有編制有關水土保持章節的要求，導致水土保持方案新增的水土保持措施后續設計基本沒有得到落實，新增投資也無法列入主體工程的總投資中，施工單位也沒有實施新增水土保持措施的依據，大部分臨時措施僅限于水土保持方案的表述上，并未落實。

2 對策與建議

2.1 加強生產建設項目水土保持宣傳

①借助電視、網絡、報刊等，加強水土保持宣傳工作，提高生產建設項目水土保持工作的社會認可度；②及時與當地發展改革、行業主管部門共享生產建設項目信息，第一時間掌握項目情況，從源頭上提高水土保持方案編報率；③加大監督檢查力度，在施工準備階段督促建設單位落實水土保持管理工作；④按照《中華人民共和國水土保持法》賦予的法律責任和水利建設市場主體信用信息管理辦法，將建設單位未及時編報水土保持方案、行政許可承諾事項未落實造成水土流失危害的行為列入不良行為，并共享，直至列入“重點關注名單”或“黑名單”。

2.2 提高對水土保持方案的作用和地位的認識，完善后續設計制度

要通過建立水土保持方案回訪制度、抽檢制度、水土保持監測成果核查制度等，提高建設單位對水土保持方案重要性的認識，扭轉目前將水土保持方案批復僅作為建設項目開工依據之一的不合理局面，將水土保持方案和批復文件的落實作為項目建設中的一項重要工作加以落實。行業技術規范沒有水土保持章節要求的，要單獨開展水土保持專項設計，并作為水土保持設施驗收的必備條件，從根本上解決建設項目水土流失防治經費不足、水土保持措施落實不到位等問題。

2.3 細化技術標準和審查要點，突出地方特點

按照點性、線性和點線結合建設生產類項目不同的特點，細化水土保持方案的技術要求，形成行業標準。針對目前建設生產類項目水土保持方案編制仍然沒有比較適用的技術標準的現狀，結合相關主管部門對建設生產方面的最新要求，編制建設生產類項目水土保持方案編制技術規范，并與項目的環境整治恢復和土地復墾方案相銜接，以指導水土保持方案編制和水土流失防治工作。

2.4 加強技術培訓，提高技術人員業務水平

省級水土保持學會應加大培訓力度，增加培訓頻次，擴大培訓范圍，做到方案編制人員都能持證上崗；同時，也要針對建設單位和地方水行政主管部門相關人員開展針對性的培訓，以提高全社會生產建設項目水土保持工作水平。

2.5 加大抽檢和懲處力度

各級水行政主管部門組織水土保持方案編制單位之外的專家組，或通過購買服務，委托沒有參與水土保持方案編制但具備水土保持專業技術水平的第三方機構，按已經許可的企業投資生產建設項目10%的比例，每年至少開展2次水土保持方案編制質量抽檢工作，將《廣東省水利廳關于企業投資生產建設項目水土保持方案檢查辦法（試行）》的相關要求落到實處。對不符合技術標準及相關規定的，撤銷行政許可，將編制單位列入水土保持“重點關注名單”或“黑名單”；對存在較多低級錯誤，但不存在明顯缺陷的，要求編制單位重新修編水土保持方案，并及時將抽檢結果在各級水利網站公布。

2.6 建立棄渣資源化綜合利用模式

水行政主管部門、城市管理部門、國土資源部門、環保部門應結合現有的建筑渣土處理模式，將建設項目棄土棄渣納入管理范圍，建立渣土管理信息系統，并向社會開放，明確棄渣物質組成、數量、來源和產生的時間，在集中堆存的基礎上加以綜合利用，提高棄土棄渣利用率。比如，河道清淤疏浚物固化處理后加工為建筑材料，道路和地下室余方用于場地回填或垃圾填埋場覆土，隧道棄石加工為建筑材料，礦山剝離層和廢土石用于礦山復墾和礦坑回填，魚塘底泥加工為肥料等。在有礦坑或礦山開采跡地未恢復區域設置棄渣場，減少占用其他土地，同時實現礦山的整治恢復；公路、鐵路項目的棄渣盡量用于陸域橋梁下部空地、立交工程三角區域的微地形景觀建設等。

3 結束語

廣東省水土保持方案編制已經走過了20多a的歷程，鍛煉出了一大批技術全面的水土保持技術服務隊伍，為生產建設項目水土保持技術服務、水土保持監督執法的技術支持、生態環境保護的規劃設計等提供了保障。隨著生產建設項目水土保持法律法規、技術標準、規范性文件等的不斷完善，社會經濟發展和生態文明建設對水土保持工作的需求不斷提高，水土保持方案編制的技術要求也在不斷提高。但從目前水土保持方案編制的現狀來看還存在不少問題，從業者要不斷學習新知識、新理論，從專業知識、思想認識等方面嚴格要求；行業主管部門要進一步完善不同類型建設項目的技術要求，形成操作性、適用性強的技術規范，使水土保持方案的專業性和權威性得到進一步加強，真正為生產建設項目水土流失防治、水土資源保護、生態文明建設發揮基礎作用。

[參考文獻]

[1]李二煥.建設項目水土保持方案編制疑難點分析.[J].中國水土保持，2019（3）：15-17.

[2]賀康寧，王治國，趙永軍.開發建設項目水土保持[M].北京：中國林業出版社，2009：2.

[3]林軍，林毓旗.開發建設項目水土保持方案編制技術探討[J].中國農村水利水電，2017（1）：63-65，68.

[4]姜德文.開發建設項目主體工程設計的水土保持評價重點與修正意見[J].中國水土保持，2010（9）：11-14.

收稿日期： 2023-12-03

第一作者： 王建（1967—），男，廣東廣州人，高級工程師，注冊水土保持工程師，學士，主要從事水土保持方案技術審查、水土保持監測管理工作。

E-mail： 769198535@qq.com

（責任編輯 張緒蘭）