基于鄉村振興戰略背景下高密市農村土地流轉現狀分析

侯娟 綦宗杰 李荷香

收稿日期：20240102；修訂日期：20240326；編輯：曹麗麗

作者簡介：侯娟（1973—），女，山東高密人，高級工程師，主要從事自然資源管理相關工作；Email：gaomihoujuan@163.com? *通訊作者：李荷香（1973—），女，講師，主要從事土地資源與房地產開發研究及教學工作；Email：350203409@qq.com

摘要：土地是農業發展的根本。深化農村土地制度改革，推動農村土地流轉，發展形式多樣的適度規模經營，是實施鄉村振興戰略，實現農業農村現代化的必經之路。本文主要運用典型案例分析的研究方法，對山東省高密市的農村土地流轉情況、發展中依然存在的制約因素以及今后加快農村土地流轉，助力鄉村振興戰略的對策等方面進行了介紹分析，希望能給國內同類地區推動農村土地流轉，實現鄉村振興戰略目標帶來一點啟示。

關鍵詞：鄉村振興戰略；農村土地流轉；高密市

中圖分類號：F301.2??? 文獻標識碼：A??? doi：10.12128/j.issn.16726979.2024.06.010

引文格式：侯娟，綦宗杰，李荷香.基于鄉村振興戰略背景下高密市農村土地流轉現狀分析［J］.山東國土資源，2024，40（6）：7578.HOU Juan， QI Zongjie， LI Hexiang. Analysis on Present Condition? of Rural Land Circulation in Gaomi City under the Background of Rural Revitalization Strategy［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（6）：7578.

0? 引言

近幾年，在鄉村振興戰略目標引導下，給農村經濟的發展帶來了機遇和挑戰。原有的家庭聯產承包責任制在特定的歷史時期對農村經濟的發展起過積極的作用［13］。現階段以家庭為單位，分散經營，難以形成規模經濟，同時農業基礎設施難以建設，農業機械化難以實施，農業生產成本長期過高，制約了農村經濟的發展。只有通過農村土地流轉，才能實現農業經營的規模化、集約化和現代化，提升土地產出率、勞動生產率和資源利用率，為中國特色新型農業現代化開辟新路徑［46］。

1? 地理環境

高密市地處濰坊市最東端，位于北緯36°“黃金優麥區”、膠東經濟圈核心位置，版圖面積1523km2，轄7個鎮、3個街道、1個省級經濟開發區，行政村（居）927個，全市總人口約89.5萬人。農戶23.53萬家，耕地面積95912hm2，年糧食播種面積133333hm2以上，總產90萬t以上，連續多年獲全國產糧大縣獎勵。近年來，高密市小城鎮建設、美麗鄉村建設規模不斷擴大，人居環境綜合整治工作深入展開，農村基礎設施建設日新月異。

2? 農村土地流轉現狀

2.1? 農村土地承包經營權確權登記

土地承包經營權確權登記，不僅可以穩定農村土地承包關系，而且為農村土地流轉和發展形式多樣的農村土地適度規模經營奠定了基礎。2013年，高密市開始推進農村土地承包確權登記發證工作，完成家庭承包土地確權近66667hm2，確權登記頒證約13萬戶。2020年4月，高密市被自然資源部確定為全國農村土地承包經營權登記成果資料接收工作聯系點，農村土地承包經營權確權登記成果資料由農業農村部門移交到自然資源部門。高密市先后制定印發《高密市農經權登記成果資料移交工作方案》《納入不動產登記工作方案》《登記辦法》《數據庫標準》等制度文件，統一了移交原則、內容、流程和責任，為科學有序推進移交登記提供了有力的制度支撐。同年8月，完成相關資料移交任務。

自此，高密市全力探索農村土地承包經營權確權登記納入不動產統一登記的方法路徑，取得了積極成效，形成了“職責明確、合作密切、推進有序、規范提升”的“高密市模式”。一是全面升級不動產登記管理系統，建立了承包經營權、抵押權、更正登記等8個類型的登記流程，做好平穩過渡的技術支撐。二是納入“一網通辦”平臺。為打通服務群眾“最后一公里”，將農經權登記納入不動產登記“一網通辦”平臺，提升了登記效率和水平。三是登記服務向基層延伸。在鎮街區成立確權辦公室，方便群眾就近辦理農經權相關業務申請。四是拓展成果應用。在集體土地所有權界線更新中，參考土地承包經營權確定邊界。在土地征收、權屬審查等其他業務辦理中，將審查結果納入變更登記。

2.2? 積極探索農村土地流轉的新模式新路徑

2017年以來，高密市深化探索大田托管的新模式新路徑，不斷豐富和發展“大田托管”的經營內涵。建設了19處為農服務中心、打造“3公里土地托管服務圈”，創新“黨支部領辦土地股份合作社+供銷社全程托管服務”，開展“村莊整建制托管”等模式。2023年，高密市創新發起全省首家縣級土地托管社會化服務產業聯盟，構建起以土地托管為核心、為農服務中心搭建平臺、供銷社示范帶動、社會力量廣泛參與的規模化、綜合性、可持續的“聯農帶村共富”機制體系。高密市首創推行的“3公里土地托管服務圈”模式寫入《中共山東省委山東省人民政府關于深化供銷合作社綜合改革的實施意見》，“整村土地托管”做法被列入全國首批農業社會化服務典型案例［7］，為全國土地托管經營方式變革與服務模式創新培訓班提供了觀摩現場。

高密市創建了以“黨支部+合作社”參與大田托管的新模式，即農戶以固定的費用將土地經營權流轉給村集體，由村集體和專業的農業服務公司簽訂經營合同，以土地入股，按比例分紅，風險共擔。這種土地經營模式實現了三方共贏，把農民從土地中解放出來，擁有了固定的收入，農業服務公司經營風險降低，與村集體利益共享。同時有效解決了土地分散經營的低收益問題，擴大了農村土地適度規模經營的范圍，可以集聚更多現代農業的發展資源，實現農村各類資源的優化配置，更好地服務于農業社會化大生產，發展現代農業，助力鄉村振興。到2023年底，高密市已成立土地股份合作社389家，入社社員達2.7萬戶，全市全程土地托管面積達約24453hm2。2023年，開展土地托管的村集體和農戶增收分別達3500多萬元、2.6億元。

2.3? 農村土地流轉面積及價格統計

2013年，高密市流轉土地面積20 400hm2，2014年23 067hm2，2015年27 000hm2，2016年29 067hm2，2017年32 867hm2，2018年34 333hm2，2019年33467hm2，2020年34667hm2，2021年36 667hm2，2022年36 667hm2高密市農村經營管理統計年報，2013—2022年。。10年間共流轉土地面積約308 200hm2，可以看出，前5年農村土地流轉呈上揚趨勢，近5年趨于平緩。

截至2023年底，高密市共辦理《農村土地經營權證》64本，涉及流轉土地農戶約3263戶，流轉土地面積僅約764.0hm2，絕大部分流轉土地沒有辦理確權登記手續，對流轉雙方的權利和義務缺少法律的約束，也是導致農村土地流轉頻繁的原因之一。

2022年之前（不含2022年），高密市民間自發的土地流轉，用于種植糧食作物的農地價格大約每年7 500元/hm2左右，用于種植蔬菜的土地流轉價格大約每年12 000～15 000元/hm2左右。2022年之后，由于國際局勢動蕩等多方面原因，導致糧食價格上漲，土地流轉價格隨之大幅度上揚，用于種植糧食作物的價格大約每年15 000～18 000元/hm2之間，用于種植大姜的土地流轉價格大約每年37 500～45 000元/hm2之間。

3? 農村土地流轉存在的問題

3.1? 部分農戶對土地流轉缺乏安全感

農戶作為土地的承包者，是決定土地能否流轉的關鍵。目前一部分從事耕種的農民觀念傳統，小農思想根深蒂固，致使農村部分土地資源經營粗放，收益偏低。即便如此，這部分農戶也不愿將安身立命的土地流轉。還有部分農戶對土地流轉的相關政策不了解或者知之甚少，加上對經營主體信心不足，擔心長期流轉土地會喪失土地承包權益［8］，對農地流轉的信心不足，對農地流轉持謹慎觀望態度，這種狀態同樣也制約著農村土地的流轉。

3.2? 農村人才缺乏制約著土地的流轉

目前在村里從事耕種的農民總體年齡偏大，55歲以上占比約39.3%，45～55歲之間占比37.5%，45歲以下僅占23.2%；受教育水平總體偏低，高中以下占比91.1%，大中專占比7.1%，大學本科及以上占比1.8%。多數合作社尚處于發展階段，甚至一部分村集體經濟組織成立的合作社還處于沉睡狀態，沒有切實發揮作用［9］。導致新型經營主體發展規模小，輻射能力低，農地規模化經營的收益差，制約著農村土地的流轉和鄉村振興戰略目標的實現。

3.3? 農村土地流轉交易不規范

高密市于2014年在15個鎮街區成立了鎮村農村土地承包經營權流轉服務組織，建立了鎮村兩級農村土地承包經營權流轉有形市場，同時成立市級農村土地承包經營權流轉服務中心，構成了市、鎮、村三級農村土地流轉網絡服務體系，但由于多方面原因，沒有切實發揮作用。筆者曾于2022年就農村土地流轉問題在高密市做過一次問卷調查，從問卷調查的結果來看，流轉的土地大多是在農戶之間自發進行的，不簽訂流轉合同，僅靠樸素的道德情感維系這份交易行為，致使交易雙方的權利均不能得到法律的保護，同時也可能導致農村土地流轉產生糾紛。這種現象說明各級土地流轉服務中心工作存在欠缺，土地流轉管理和服務工作還有待于加強。

4? 加快農村土地流轉

4.1? 加大農村土地流轉相關政策法規的宣傳

高密市先后出臺了《關于建立健全農村土地承包經營權流轉機制和市場的意見》《關于進一步規范農村土地承包經營權流轉工作的意見》《關于進一步加強村級集體資金資產資源管理的實施意見》等一系列政策性指導文件，對引導和推進全市土地經營權流轉發揮了重要作用。同時，認真宣傳貫徹《農村土地承包法》等政策文件，通過發放宣傳材料、集中培訓以及培育農村土地適度規模經營典型等途徑，多形式、多渠道地宣傳土地經營權流轉。近3年，高密市組織各類培訓30余次，培訓人員1000人次。讓農戶看到土地流轉的積極作用和前景，提振農戶的信心，穩定土地承包權，搞活土地經營權，解決農民就業問題，使放棄土地經營權的農民能夠實現再就業，切實增加農戶的收入，引導農戶積極主動地參與到土地經營權流轉中來［10］。

4.2? 吸引各類人才返鄉建設社會主義新農村

人才振興是鄉村振興中不可或缺的一環，是鄉村振興戰略最基礎的支撐［1112］。這就需要政府采取有效政策吸引各類人才返鄉。比如完善農村基礎設施建設，提高薪資待遇，改善生活條件等，才有可能吸引畢業的大學生、外出創業的本土人才返鄉就業或創業。另一方面銀發人才也是建設社會主義新農村的一股強大力量，銀發人才雖然年齡偏大，但這個群體通常在教育、衛生、工農業生產等各個領域有著豐富的經驗和較高的專業技術水平。他們不僅具備較高思想政治素養、管理治理才能和社會威望，而且擁有豐富的實踐經驗，是國家和社會寶貴的人力資源財富［1314］。隨著人口老齡化和預期壽命的延長，低齡老年人具有強烈的再就業意愿，因此，開發和利用銀發人才對于實現農業農村現代化有著重要的意義。

4.3? 完善農村產權交易體系

一是進一步強化農村服務管理力量，建立健全農村產權交易平臺，完善市鎮村三級農村產權流轉交易網絡服務體系［1516］，推介土地流轉相關信息，規范農村土地流轉，同時切實提高農村土地流轉效率；二是探索梳理登記流程和流程再造，從國家層面加強土地經營權合同備案管理，厘清土地承包經營權與林地使用權存在部分重疊問題，為順利開展農村土地經營權流轉，解決糾紛和推動土地抵押擔保提供重要的基礎支撐；三是助力打造、完善鄉村振興“一張圖”建設，為農戶土地經營權交易和抵押登記提供更加便捷的服務。

5? 結語

“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”。實現鄉村振興戰略目標任重而道遠，需要全社會力量凝心聚力，把各項工作做到極致，才能早日實現鄉村振興偉大戰略目標，實現農業農村的現代化。

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Analysis on Present Condition? of Rural Land Circulation in Gaomi Cityunder the Background of Rural Revitalization Strategy

HOU Juan1， QI Zongjie2，? LI Hexiang3

（1. Land Reserve Center of Gaomi Bureau of Natural Resources and Planning， Shandong Gaomi 261500， China; 2. Land Reserve Center of Weifang Bureau of Natural Resources and Planning， Shandong Weifang 261041， China；3.Civil Engineering College of Xuchang University， He'nan Xuchang 461000， China）

Abstract：Land is the foundation of agricultural development. Deepening the reform of rural land system， promoting rural land circulation and developing various forms of moderate scale management are the only way to implement rural revitalization strategy and realize agricultural and rural modernization. Through analysis on typical cases，? present condition of rural land circulation， the constraints still exist in the development， and the countermeasures to accelerate rural land circulation and help rural revitalization strategy in the future in Gaomi city have been analyzed. It will provide some enlightenment for promoting rural land circulation and realizing the strategic goal of rural revitalization in similar areas in China.

Key words：Rural revitalization strategy; rural land circulation；Gaomi city