萬億級消費稅改革漸進

今年以來，新一輪財稅體制改革豁然提速，消費稅成為改革突破口之一。

現(xiàn)行《消費稅暫行條例》于2008年修訂，部分條款已不適應(yīng)當(dāng)前市場環(huán)境。此外，現(xiàn)行消費稅只有15個稅目，針對高檔甚至奢侈消費品的稅目偏少，上萬元的包包鞋服、私人飛機、馬術(shù)、高檔會所娛樂休閑等未納入消費稅征收范圍。而今，房地產(chǎn)低迷，地方政府土地收入銳減、財政吃緊。宏觀經(jīng)濟承壓，收入差距矛盾突出。消費稅改革，被寄予厚望。

2019年公布的《中華人民共和國消費稅法（征求意見稿）》第二十條明確，國務(wù)院可以實施消費稅改革試點，調(diào)整消費稅的稅目、稅率和征收環(huán)節(jié)，試點方案報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。今年3月財政部提交的《關(guān)于2023年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2024年中央和地方預(yù)算草案的報告》指出，在保持宏觀稅負(fù)和基本稅制穩(wěn)定的前提下，進一步完善稅收制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，研究健全地方稅體系，推動消費稅改革，完善增值稅制度。

外界分析，房產(chǎn)稅短期難產(chǎn)導(dǎo)致稅改目標(biāo)轉(zhuǎn)向消費稅，而擴大征收范圍、調(diào)整稅基稅率、后移征收環(huán)節(jié)、穩(wěn)步下劃地方將是消費稅改革的看點。6月25日，審計署向十四屆全國人大常委會第十次會議作《國務(wù)院關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，再次強調(diào)，謀劃新一輪財稅體制改革，完善中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。

財政部財政科學(xué)研究所原所長賈康告訴《財經(jīng)》，消費稅改革考慮已久，原先更看重消費稅不可替代的調(diào)節(jié)功能。2016年“營改增”后，第一大稅營業(yè)稅不復(fù)存在，增值稅改為央地對半分成后，地方財力仍缺少堅實的地方稅體系支持。財政學(xué)界一度積極探討，把原來每年增量100%歸中央的消費稅中至少一部分從生產(chǎn)出廠環(huán)節(jié)征收，后移至消費環(huán)節(jié)，按照屬地原則交給各地政府。后來實際操作只將珠寶首飾這一項稅目推給地方。而今謀劃新一輪財稅改革，消費稅再度受到關(guān)注。

促社會公平，哪些消費品該被納入？

最新《消費稅稅目稅率表》顯示，中國消費稅的稅目共15種，稅率從1%至56%不等。一是影響生態(tài)環(huán)境的消費品，如小汽車、摩托車、成品油、汽車輪胎、木制一次性筷子、鞭炮、焰火、實木地板。二是過度消費不利于健康的消費品，如煙、酒等。三是以少數(shù)高收入群體為消費主體的奢侈品類消費品，如高爾夫球及球具、游艇、高檔手表及珠寶玉石等。

目前，高檔化妝品消費稅率為15%，金銀首飾、鉑金首飾和鉆石及鉆石飾品稅率為5%，高檔手表稅率20%，游艇、高爾夫及球具稅率為10%。卷煙稅率分為生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)，甲類卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)為56%加0.003元/支、卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)為11%加0.005元/支。白酒消費稅包括從量計征、從價計征，如果一瓶茅臺酒出廠價格是857元，消費稅為100元出頭。

消費稅是中國四大稅收之一，由生產(chǎn)商向當(dāng)?shù)囟悇?wù)機關(guān)繳納。財政部數(shù)據(jù)顯示，2023年，中國增值稅、企業(yè)所得稅、消費稅和個人所得稅四大稅種總計占稅收收入的78%。2023年，消費稅為1.61萬億元，同比下降3.5%，占稅收收入約8.9%，僅次于增值稅（約38.3%）和企業(yè)所得稅（約22.7%）。據(jù)悉，其他三大稅已經(jīng)實現(xiàn)央地共享，消費稅主要仍歸中央。

中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授白彥鋒向《財經(jīng)》介紹，不同于增值稅的普遍征收，消費稅主要用于特殊調(diào)節(jié)。一是調(diào)節(jié)部分奢侈品消費，縮小貧富收入差距。二是促進綠色低碳、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展，推動“雙碳”戰(zhàn)略。三是2016年“營改增”后，國家提出消費稅的征稅環(huán)節(jié)適當(dāng)后移，拿出部分共享地方，對調(diào)節(jié)政府間財政關(guān)系也能起到一定作用。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)會計系副教授葛長銀向《財經(jīng)》表示，除了充實財政，消費稅更重要的是通過稅收手段調(diào)節(jié)消費行為、引導(dǎo)資源配置、促進社會公平。近年來，中國經(jīng)濟與消費結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，禁放煙花爆竹后，相關(guān)消費稅幾乎消失。還有許多高檔消費品未被納入消費稅征收范圍，導(dǎo)致稅收體系的不公平。從2013年到2019年，消費稅的調(diào)整步伐相對緩慢。

新一輪消費稅改革醞釀多年。2013年十八屆三中全會提出“調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率”，2014年6月中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》確定“調(diào)整征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，改進征收環(huán)節(jié)，增強消費稅調(diào)節(jié)功能”。2019年《消費稅法》征求意見稿出臺，明確國務(wù)院調(diào)整稅率和稅目的授權(quán)條款，為后續(xù)改革留出空間。

外界推測，新一輪消費稅改革可能納入更多高污染產(chǎn)品、高檔消費品，一些稅目或移除。西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院院長劉蓉在《稅務(wù)研究》期刊撰文指出，大量奢侈消費品如私人飛機、高檔家具，以及消費行為如馬術(shù)、高檔會所娛樂休閑、豪華游輪旅游等未納入消費稅征收范圍。應(yīng)順應(yīng)居民消費升級的現(xiàn)狀，把更多高檔消費品、服務(wù)和消費行為納入征收范圍。

另據(jù)要客研究院發(fā)布的《中國奢侈品報告》顯示，2023年，中國人奢侈品消費達(dá)到10420億元，占全球奢侈品消費比重約為38%。2023年，中國消費者在境內(nèi)市場的奢侈品消費額為6077億元，同比增長11%；境外市場奢侈品消費額為4343億元，增長6%。

從研究角度，白彥鋒還指出，生活改善后中國糖尿病人變多，可參考國外對含糖飲料征收消費稅，引導(dǎo)形成健康生活方式。

華泰宏觀7月發(fā)布的一份研報指出，中國煙草、酒類、成品油整體稅率在全球偏低。截至2021年，中國煙草稅占總零售價比例約為54%，高于美國和越南的40%、39%，明顯低于歐盟國家（60%以上）、韓國（74%）、沙特（74%）、日本（61%）、印度（58%）；烈酒領(lǐng)域，中國酒類消費稅占零售價比例16.3%，略高于日本（16.2%）、巴西（9.2%），大幅低于芬蘭（66.8%）、澳大利亞（56.5%），以及英國（47.2%）、韓國（43.1%）。

白彥鋒還建議，消費稅征稅范圍要向相關(guān)服務(wù)業(yè)拓展，這對公平稅收、防止稅收流失具有重要意義。他向《財經(jīng)》分析，目前消費稅15個稅目，只對有形商品征稅，不涉及服務(wù)消費，而社會經(jīng)濟的發(fā)展愈發(fā)呈現(xiàn)服務(wù)化特征，服務(wù)和有形的商品之間很難分清彼此。第三產(chǎn)業(yè)占GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）比重已經(jīng)超過50%，如果消費稅征收固守有形的商品，可能造成稅源的流失。

《財經(jīng)》了解到，全球范圍內(nèi)的消費稅大致可分為普遍征收與特定征收兩種類型。美國、日本屬于前者，寬稅基和低稅負(fù)，如日本消費稅率為10%，實質(zhì)是增值稅性質(zhì)；英國、德國屬于后者，針對特殊項目（如煙、酒）等征收，一般實行從量定額計征，且稅率明顯高于中國，如英國煙草稅率高達(dá)82%。美英日德的消費稅均在消費端征收，均為價外稅。

各國消費稅稅目與稅率的調(diào)整屬正常情況。2024年6月，隨著日本《令和6年稅制修正案》施行，通過“應(yīng)用程序商店”等平臺向日本消費者銷售數(shù)字產(chǎn)品或服務(wù)，且全年銷售額超過50億日元（約合2.34億元人民幣）的外國企業(yè)，將被日本國稅廳認(rèn)定為“特定平臺企業(yè)”并征收消費稅。最近兩年，新加坡亦先后將消費稅率從7%上調(diào)至8%、再到9%。

消費稅后移下劃，哪些地區(qū)最為受益？

新一輪中國消費稅改革的要義是填補地方財政。通過稅目稅率、征收分配等改革彌補地方政府收入不足，這是項復(fù)雜工程。2019年出臺的《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》提出，后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再對其他具備條件的品目實施改革試點。

需要澄清的是，消費稅并非完全意義的中央稅。此前有報道稱，消費稅是四大稅收中尚未實行央地共享的稅種。白彥鋒向《財經(jīng)》介紹，1994年分稅制改革推行前，地方政府會分享一部分消費稅。改革后，地方照舊分享此前的存量部分，納入“保既得利益”的“稅收返還”。此后，中國推行過養(yǎng)路“費改稅”的成品油消費稅改革，對地方亦有一定轉(zhuǎn)移支付。今天稱消費稅是“為數(shù)不多的幾個中央稅之一”，是指1994年改革對增量部分的體制規(guī)定，但已在珠寶首飾的稅目上調(diào)為地方收入。繼續(xù)探討地方能不能多分享一些消費稅，確實有其意義。

而今的“后移”，是指生產(chǎn)端繳消費稅，轉(zhuǎn)變?yōu)殇N售端繳稅。白彥鋒舉例，成品油消費稅征收，全國的煉油廠大概200來家，全國的加油站上萬座，在源頭征稅的成本比較低，便利納稅人繳稅，也會降低稅收征管成本，有利于提高財政支出效能。但只有一道源頭征稅關(guān)卡，一旦被納稅人突破，便很容易偷稅漏稅，近些年國家稅務(wù)部門也查處過大案要案。

白彥鋒同時提醒，應(yīng)當(dāng)辯證看待征稅環(huán)節(jié)“后移”。倘若允許地方政府征收終端環(huán)節(jié)的消費稅，地方或許會更加積極地改善當(dāng)?shù)叵M環(huán)境，但征管成本的提高，也是不容忽視的。此外，現(xiàn)實中，一些工地施工隊會直接到油庫加油而非到加油站，“零售”的界定仍有待商榷。

賈康亦表示，地方征收消費稅稅收，存在管理難題。諸如珠寶首飾主要是在地方商城、商業(yè)綜合體售賣，征稅管理相對容易。如果將煙酒消費稅交給地方征收，涉及遍布城鄉(xiāng)各種各樣的商業(yè)網(wǎng)點、小鋪子，甚至地攤，地方政府是否能征稅管理到位，值得深思熟慮。

據(jù)悉，金銀首飾和鉆石消費稅分別在1994年和2002年后移至零售環(huán)節(jié)征收，稅率同時從10%下調(diào)至5%。卷煙已在批發(fā)環(huán)節(jié)加征消費稅，超豪華小汽車已在零售環(huán)節(jié)加征10%的稅收。但是，木制一次性筷子、實木地板和涂料等零售地點分散，不便后移征收環(huán)節(jié)。另據(jù)銀河證券數(shù)據(jù)，目前，中國消費稅稅源主要集中在大中企業(yè)。2011年-2018年，全國重點稅源企業(yè)總體上實現(xiàn)平均90%左右的消費稅收入，占比最低的2011年也達(dá)到85.49%。

一些市場機構(gòu)分析，考慮到稅收征管成本、避免得不償失，消費稅征收可能會部分后移或直接后端增收（類似電子煙）。預(yù)計將先從部分具備條件的稅目試點運行，之后再逐步推廣至煙、油、汽車等主要稅種；先將增量部分下劃至地方，之后逐步提高央地間分成。2019年，國務(wù)院出臺的《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》亦明確提出“改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方”。

白彥鋒分析，將部分消費稅下劃給地方，存在改革的合理性和必要性。分稅制改革的初衷就是調(diào)動中央和地方積極性。而且，2024年中央安排對地方轉(zhuǎn)移支付10.2萬億元，規(guī)模龐大，一些地方可能躺平，坐等中央撥財政資金。部分消費稅后移下劃，有利于增加地方政府造血和自力更生的能力，同時也減少消費稅先上解、再下劃的行政管理摩擦成本。

白彥鋒同時指出，消費稅稅源后移下劃，很難解決區(qū)域發(fā)展不平的問題。發(fā)達(dá)地區(qū)消費稅稅源多，欠發(fā)達(dá)地區(qū)不要財權(quán)，只要財政收入就行，當(dāng)?shù)氐囟惐容^薄、增收空間有限。葛長銀亦向《財經(jīng)》介紹，學(xué)術(shù)界對消費稅的歸屬存在爭議，有專家認(rèn)為，將消費稅收入歸地方或造成不公平，在銷售環(huán)節(jié)征收也會導(dǎo)致不公。比如云南是煙草（生產(chǎn)端征收）消費稅大戶，但陜甘寧、東部沿海地區(qū)的煙草消費量很大，若在銷售環(huán)節(jié)征收，大量消費稅會從云南轉(zhuǎn)向別的省份征收。

2022年中國稅務(wù)年鑒統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，消費稅收入主要來自煙草、石油燃料、汽車、酒的消費稅稅目，分別占總比53.4%、33%、7%、4.6%，其他稅目僅占2%。銀河證券測算，消費稅“后移”對上海、貴州、云南、湖北、湖南等煙酒、汽車、石油生產(chǎn)加工大省的稅收貢獻額是負(fù)增長，對廣東、山東、河南、浙江等人口和消費大省的稅收收入則為正增長貢獻。

銀河宏觀測算，假設(shè)消費稅全部征收后移，并按50%比例下劃地方，將分別增加?xùn)|、中、西、東北地區(qū)省份稅收收入3308億元、1560億元、1593億元、500億元。東部十省煙酒、成品油、汽車消費占全國消費將近一半，東部地區(qū)獲得稅收轉(zhuǎn)移絕對值較大。

從財政收入增長率的角度看，銀河宏觀測算，消費稅改革后，東北和中、西部地區(qū)的收入增幅大于東部地區(qū)，按照50%比例下劃，東、中、西、東北地區(qū)財政增速分別為5.2%、7.8%、7.3%、9.6%。黑龍江、遼寧、湖北等東北及中、西部地區(qū)的地方財政收入的基數(shù)較低，且本身具備一定的人口和消費規(guī)模，消費稅“下劃”對其財政的改善程度較高。

葛長銀指出，消費稅的分配需要慎重，避免引發(fā)地區(qū)間的不平衡。此外，消費稅應(yīng)根據(jù)不同品類區(qū)別對待，有的在生產(chǎn)端征收，有的在零售端征收。稅率的高低還需要考慮國有企業(yè)和民營企業(yè)的情況。壟斷國企對高稅率的承受力較強，民營企業(yè)則可能面臨較大壓力。稅收政策應(yīng)基于實際情況，避免一刀切，確保不同類型企業(yè)在同一稅收制度下能夠公平競爭。

土地財政吃緊，財稅體制改革任重道遠(yuǎn)

消費稅轉(zhuǎn)變?yōu)檠氲毓蚕矶悾S多觀點對此持積極態(tài)度。華泰宏觀的研報介紹，從國際經(jīng)驗來看，法國等經(jīng)濟體的消費稅均中央及地方共享，根據(jù)IMF（國際貨幣基金組織）統(tǒng)計，2022年法國地方政府分成占比為37%，而同處于東亞地區(qū)的日本和韓國，2022年消費稅地區(qū)分成分別為28%、14%。另有觀點分析，消費稅改革將敦促地方政府更多關(guān)注消費。

這種觀點主張，消費稅本質(zhì)上是一種“人頭稅”，沒有人就沒有消費。當(dāng)前全球主要矛盾是供應(yīng)過剩、消費不足，應(yīng)引導(dǎo)要素向消費側(cè)投入。未來，地方政府的行為將從關(guān)注企業(yè)招商引資擴大生產(chǎn)規(guī)模，逐步轉(zhuǎn)向優(yōu)化營商環(huán)境促進人口消費。這種轉(zhuǎn)變是發(fā)展階段的必然結(jié)果。

銀河宏觀的研報指出，過去，作為地方主要收入的增值稅和企業(yè)所得稅均是以生產(chǎn)地確定稅源歸屬，這種稅制有利于鼓勵地方政府在招商引資和產(chǎn)業(yè)投資中培育地方稅源。以生產(chǎn)地為主要稅收歸屬的稅制加上中央對地方的經(jīng)濟目標(biāo)考核機制，造就了中國制造業(yè)的競爭優(yōu)勢，但也在一定程度上造成了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟中“重生產(chǎn)、輕消費”的目標(biāo)導(dǎo)向。

上述研報指出，消費稅改革稅源歸屬從生產(chǎn)地轉(zhuǎn)向消費地，也是對傳統(tǒng)促生產(chǎn)激勵機制的一種嘗試性的調(diào)整。未來有望促進地方政府加強消費基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提振居民消費傾向，形成消費、投資正向循環(huán)。這將部分緩解相關(guān)行業(yè)的供需失衡問題，例如目前對汽車和酒類征收的消費稅，在下劃地方后，有利于提升地方政府促消費和消除區(qū)域市場壁壘的積極性。

但值得注意的是，消費稅改為央地共享，并不能完全取代過去幾十年的“土地財政”，徹底解決地方政府財源問題。華泰睿思的一份研報指出，過去兩年地方政府土地相關(guān)收入縮減，2023年國有土地出讓收入相較2021年下降33.4%，土地相關(guān)稅收收入相較2021年下降17%。而2021年峰值時地方政府的土地使用權(quán)出讓金收入達(dá)8.5萬億元，消費稅的下劃對地方增量有限，總量上和短期里難以抵消土地出讓收入對地方政府財力的拖累。

賈康向《財經(jīng)》強調(diào)，消費稅改革屬于新一輪財政體制改革中的一個輔助選項，消費稅在中國將近20種稅里做出改革優(yōu)化是必要的，但解決不了宏觀層面更大問題。仍需要推進配套改革的其他措施，比如理順各級政府的體制關(guān)系，更好地促進共同富裕，特別是完善地方稅體系，培育發(fā)展直接稅。解決地方的財政困難，短期措施和長期措施需要結(jié)合起來，標(biāo)本兼治的同時，不可忘了“治本為上”。

事實上，消費稅屬于流轉(zhuǎn)稅、間接稅。然而，中國直接稅與間接稅的比例現(xiàn)在大體“三七開”，直接稅比重明顯偏低，間接稅比重偏高。中國稅務(wù)學(xué)會的一篇研究指出，2020年中國直接稅占全部稅收收入比重為37.2%，間接稅比重高達(dá)62.8%。而2019年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國同口徑平均值，直接稅比重為55.0%，間接稅比重為45.0%。雖然國情和年份不同，不宜作簡單對比，但中國直接稅收入比重過低問題應(yīng)引起足夠重視。

稅收改革不只是調(diào)整稅目范圍、征收分配方式，更要求極高的系統(tǒng)性思維。消費稅的變動將間接帶動城市建設(shè)維護稅、教育附加稅等地方稅種的變動。白彥鋒還建議，要把增值稅的優(yōu)勢發(fā)揮出來，按最優(yōu)稅制的考慮，低稅率、寬稅基、嚴(yán)征管、少優(yōu)惠，道道征稅、上下之間進行計合。將增值稅的普遍征收與消費稅的特殊調(diào)節(jié)結(jié)合起來，既籌集收入又調(diào)節(jié)經(jīng)濟。

此外，粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒表示，還要推動個人所得稅改革從分類與綜合相結(jié)合的征收模式徹底走向綜合征收，減輕工薪階層負(fù)擔(dān)的同時強化征管。此外，提高資源稅、環(huán)境稅稅率。推動社會保險費改稅，強化征管的同時降低費（稅）率。穩(wěn)妥探索研究數(shù)字資產(chǎn)稅、數(shù)字服務(wù)稅、碳稅等新的稅種。減稅降費今后也應(yīng)該聚焦于實施結(jié)構(gòu)性的稅種調(diào)整。

從財政大盤看，亦有專家向《財經(jīng)》提醒，一些城市以罰沒款收入為代表的非稅收入已經(jīng)占到當(dāng)?shù)刎斦杖氲?0%以上。這對經(jīng)濟的影響與提高公用事業(yè)價格是類似的，或許更加惡劣，不僅迫使居民和企業(yè)進一步縮表，還會嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境。目前，中央正醞釀消費稅改革，使地方能增加一類收入來源。

消費稅改革腳步聲將近，羅志恒分析指出，新一輪財稅體制改革要繼續(xù)解決的問題還包括：政府與市場關(guān)系邊界不清，導(dǎo)致政府兜底責(zé)任不斷擴張；中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清；財力不夠協(xié)調(diào)，地方稅體系尚未建立，有待另謀出路；轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范尤其是共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大；省以下財政體制有待進一步深化等問題。白彥鋒建議，新一輪財稅體制改革還需綜合考量多方面因素，小步快跑，先選擇地方試點，成熟之后再繼續(xù)推進。