村鎮(zhèn)銀行減量提質(zhì)

中國農(nóng)村金融思路生變：由增量改革到化解存量風險。曾充當“鯰魚”效應(yīng)的村鎮(zhèn)銀行也進入了加速合并期。

根據(jù)公開材料統(tǒng)計，在2024年6月，全行業(yè)減少了20家左右的村鎮(zhèn)銀行，這些村鎮(zhèn)銀行已解散或改為其他類型銀行的分支行。

其中，僅在6月20日，國家金融監(jiān)督管理總局官網(wǎng)顯示，同意遼寧農(nóng)商行吸收合并遼寧11家村鎮(zhèn)銀行等，其中包括撫順市清原村鎮(zhèn)銀行、遼寧沈東村鎮(zhèn)銀行、寬甸百豐村鎮(zhèn)銀行、錦州松山農(nóng)商村鎮(zhèn)銀行、遼寧辰州匯通村鎮(zhèn)銀行、遼寧大石橋隆豐村鎮(zhèn)銀行、昌圖民祥村鎮(zhèn)銀行、西豐鹿城村鎮(zhèn)銀行等。

若將時間拉長，解散的村鎮(zhèn)銀行大約有40家。在2021年之前，村鎮(zhèn)銀行以獲批進入為主，鮮有退出者。絕大部分解散村鎮(zhèn)銀行的日期在2022年“禹州新民生村鎮(zhèn)銀行等取款難事件”之后，僅有2家解散發(fā)生在2020年底。

在過去的十多年，頂層設(shè)計對村鎮(zhèn)銀行等機構(gòu)的定調(diào)出現(xiàn)了不同。2012年、2017年兩次全國金融工作會議指出“農(nóng)村金融和中小金融機構(gòu)發(fā)展相對滯后”和“大力發(fā)展中小金融機構(gòu)”。

1997年以后，國有銀行的網(wǎng)點大量撤離農(nóng)村，而農(nóng)信社金融服務(wù)供給不足。“中國開始探索村鎮(zhèn)銀行這一新型金融機構(gòu)，這被稱為增量改革。”一位行業(yè)資深人士稱。

在當時農(nóng)村金融機構(gòu)沒有真正解決貸款難及商業(yè)銀行支農(nóng)能力有限的背景下，村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立，在一定程度上豐富了農(nóng)村金融體系、激活了農(nóng)村金融市場的競爭。

近年來，金融工作重心生變，轉(zhuǎn)向了守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。2023年10月30日至31日舉行的中央金融工作會議指出“經(jīng)濟金融風險隱患仍然較多”，要求“及時處置中小金融機構(gòu)風險”，并稱“嚴格中小金融機構(gòu)準入標準和監(jiān)管要求”。

“探索推動股份制銀行、城商行及其發(fā)起設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行兼并重組，通過發(fā)起行吸收合并、他行收購兼并多種方式實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行減量提質(zhì)?！苯?，國家金融監(jiān)督管理總局相關(guān)部門發(fā)文稱。

數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末，村鎮(zhèn)銀行數(shù)量為1600多家，其中，存在較高風險的有130多家。

從目前來看，承接村鎮(zhèn)銀行退出的多是城商行和農(nóng)商行，主發(fā)行增持股權(quán)的行為更為頻繁。而在經(jīng)濟下行下，大多數(shù)城商行和農(nóng)商行經(jīng)營也呈現(xiàn)出不同的壓力，這將進一步考驗著城農(nóng)商行發(fā)展的能力?！帮L險最終需要的是化解，而不是簡單的堆積?！蹦炽y行業(yè)資深人士稱。

減量：一個月減少19家

村鎮(zhèn)銀行的退出有幾個重要節(jié)點。第一個重要節(jié)點是“禹州新民生村鎮(zhèn)銀行等取款難事件”。在此之前，僅有兩家村鎮(zhèn)銀行解散，發(fā)生在2020年底，均為中銀富登系的村鎮(zhèn)銀行。

在“禹州新民生村鎮(zhèn)銀行等取款難事件”之后，各地開始陸續(xù)處置村鎮(zhèn)銀行的風險。截至2023年10月底，有10家左右村鎮(zhèn)銀行解散。

第二個重要節(jié)點為2023年10月30日至31日舉行的中央金融工作會議。在這之后，截至2024年6月，全行業(yè)減少了30家左右的村鎮(zhèn)銀行。

2024年6月20日，國家金融監(jiān)督管理總局官網(wǎng)顯示，同意遼寧農(nóng)商行吸收合并遼寧的其他25家農(nóng)商行、11家村鎮(zhèn)銀行等。

值得注意的是，遼寧農(nóng)商行也是組建后的產(chǎn)物。之前，遼寧農(nóng)商行籌建工作小組公告稱，沈陽農(nóng)商行將與省內(nèi)30家農(nóng)信社組建遼寧省級農(nóng)商行，組建后，此前農(nóng)商行及農(nóng)信社的所有債權(quán)和債務(wù)由新機構(gòu)——遼寧農(nóng)商行承接。

“受多方面因素綜合影響，過去一段時期，遼寧區(qū)域金融風險有所積累。在中央有關(guān)部門的支持配合下，遼寧省委省政府擔當作為，全力追贓挽損，嚴肅追責問責，堅決懲治腐敗，加快推進中小銀行改革化險，取得了重要階段性成果，存量風險有序釋放，增量風險受到有效遏制。”原中國銀保監(jiān)會有關(guān)部門負責人曾稱。

除農(nóng)商行吸收合并村鎮(zhèn)銀行常見方式，也有村鎮(zhèn)銀行之間的收購。例如2023年12月，監(jiān)管部門批復(fù)，同意石家莊新華恒升村鎮(zhèn)銀行吸收合并藁城恒升村鎮(zhèn)銀行和晉州恒升村鎮(zhèn)銀行，組織形式變更為有限責任公司。

城商行也是化解村鎮(zhèn)銀行風險的重要載體，多家村鎮(zhèn)銀行成為分支行。例如2024年6月，監(jiān)管同意河北銀行收購平山西柏坡冀銀村鎮(zhèn)銀行，并設(shè)立河北銀行平山支行、河北銀行平山冶河西路支行，承接平山西柏坡冀銀村鎮(zhèn)銀行清產(chǎn)核資后的資產(chǎn)、負債、業(yè)務(wù)和員工。

另外多家村鎮(zhèn)銀行被鄂爾多斯銀行、浙江稠州銀行、龍江銀行、廣東南粵銀行、蒙商銀行、柳州銀行、內(nèi)蒙古銀行、富滇銀行、哈爾濱銀行、張家口銀行等收購。

一些股份制銀行也入場。例如2024年6月，民生銀行收購了梅河口民生村鎮(zhèn)銀行，并設(shè)立民生銀行梅河口支行；2024年5月，重慶江北恒豐村鎮(zhèn)銀行因被恒豐銀行收購而得到解散的批復(fù)，其所有業(yè)務(wù)、財產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)以及其他各項權(quán)利義務(wù)將由恒豐銀行依法承繼；2023年11月13日，監(jiān)管部門同意華夏銀行收購北京大興華夏村鎮(zhèn)銀行，承接其全部資產(chǎn)負債、權(quán)利義務(wù)并設(shè)立華夏銀行北京康莊路支行及北京龐各莊支行。

表：解散的村鎮(zhèn)銀行

從“湯水效應(yīng)”到合并收縮

中國經(jīng)濟的一大問題是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)二元化。而農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)出現(xiàn)了“金融真空”和服務(wù)不足等問題。

為什么要設(shè)立村鎮(zhèn)銀行？當時監(jiān)管部門提出了“湯水效應(yīng)”這一理念：就好比一桶開水，加些鹽，加些油，再加些青菜和海米，就成了美味的鮮湯。

其實，1997年之后，國有大行逐漸從農(nóng)村離開，撤銷了數(shù)萬個縣級以下營業(yè)網(wǎng)點。農(nóng)信社占據(jù)了主導地位，為追求利潤，資金也向城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)大企業(yè)流動；大量的民間借貸攪擾著金融秩序。

“政策意圖變得明顯起來：加快促進增量改革，以增量改革倒逼存量改革，通過設(shè)立村鎮(zhèn)銀行起到‘鯰魚效應(yīng)’，最終目的是競爭和合作相互促進，以提高金融服務(wù)農(nóng)村的質(zhì)量和水平?！币晃恍袠I(yè)資深人士稱。

2006年12月，《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)進入機構(gòu)準入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》出臺，調(diào)整和放寬了農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)進入機構(gòu)準入門檻。隨后，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》《關(guān)于加強村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見》等一系列法規(guī)頒布。

2007年3月，中國首家村鎮(zhèn)銀行——四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行誕生，時任中國銀監(jiān)會副主席唐雙寧、四川省副省長黃小祥在內(nèi)的一千多名人士到場祝賀。

有數(shù)據(jù)顯示，2007年村鎮(zhèn)銀行開業(yè)19家，2008年末攀升至91家，到了2009年末又多了57家。但這種設(shè)立速度與監(jiān)管部門的目標相距甚遠?！缎滦娃r(nóng)村金融機構(gòu)2009年——2011年工作安排》稱，設(shè)立1027家村鎮(zhèn)銀行。2009年的全國兩會期間，時任中國銀監(jiān)會主席劉明康表示，對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展目標是2000家，凡是有條件的縣都可以有一家。

不過，國有大行對設(shè)立村鎮(zhèn)銀行積極性不高，主發(fā)起人為城商行、農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社等地方中小金融機構(gòu)。

為了推進村鎮(zhèn)銀行的進展，民間資本參與村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設(shè)立或增資擴股受到了鼓勵。2012年5月，原中國銀監(jiān)會公布《關(guān)于鼓勵和引導民間資本進入銀行業(yè)的實施意見》，明確民間資本進入銀行業(yè)與其他資本遵守同等條件，支持民間資本參與村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設(shè)立或增資擴股，并將村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的最低持股比例由20%降低到15%。

圖：村鎮(zhèn)銀行成立數(shù)量

此后的2012年-2017年，村鎮(zhèn)銀行的新設(shè)數(shù)量每年在100家-200家之間。華安證券統(tǒng)計，按企業(yè)性質(zhì)劃分，1631家村鎮(zhèn)銀行中地方國有企業(yè)為802家、民營企業(yè)為724家、中央國有企業(yè)為92家。民營占比約四成。

2020年是監(jiān)管層對待村鎮(zhèn)銀行態(tài)度的分界點。2018年9月，金融監(jiān)管部門還在開展首批“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點，但到2020年底，卻開始提示村鎮(zhèn)銀行的風險。

金融具有滯后性。在中國社科院學部委員余永定看來，改革開放直到2012年中國宏觀經(jīng)濟的基本特點是冷熱交替，在波動中高速增長。自2012年起中國宏觀經(jīng)濟波動的形態(tài)發(fā)生了重要變化：GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）增速長期持續(xù)逐季下跌。

尤其自2020年以來，一些行業(yè)、企業(yè)等市場主體的風險也會反映出來。部分大中型企業(yè)、地方政府債務(wù)等問題涉及不少當?shù)刂行°y行的資金投放，包括村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的中小銀行的資產(chǎn)質(zhì)量面臨較大的向下遷徙壓力。

于是，有著近100萬億元規(guī)模的城商行、農(nóng)商行率先拉開風險處置與重組的大幕，然后村鎮(zhèn)銀行緊隨其后?！氨O(jiān)管部門早意識到了村鎮(zhèn)銀行的風險，不過它們的規(guī)模很小，當時將主要精力放在城商行和農(nóng)信上。但金融風險具有較強的綜合性、復(fù)雜性和外溢性，河南村鎮(zhèn)銀行無法取款事件敲響了警鐘。”上述銀行業(yè)資深人士表示。

不僅如此，2024年一季度末，中國銀行業(yè)金融機構(gòu)本外幣資產(chǎn)總額429.6萬億元，同比增長8.1%。其中，大型商業(yè)銀行本外幣資產(chǎn)總額185萬億元，同比增長11.2%，占比43.1%，占比在提升。

出于戰(zhàn)略調(diào)整和履行社會責任的需要，當下大型金融機構(gòu)也在做小生意，并在內(nèi)部成立了三農(nóng)金融事業(yè)部體制，并取得了較好的成效，憑借較低的貸款利率搶占了村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村中小金融機構(gòu)的市場。

2023年之后，村鎮(zhèn)銀行的合并進入加速期?！秶鴦?wù)院關(guān)于推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》稱，要加快推進農(nóng)信社改革，按照市場化、法治化原則，穩(wěn)步推動村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組。

另外，2024年5月國家金融監(jiān)督管理總局農(nóng)村中小銀行監(jiān)管司黨支部也發(fā)文指出：加快推動農(nóng)村中小銀行兼并重組，減少農(nóng)村中小銀行機構(gòu)數(shù)量和層級，加強集中統(tǒng)一管理，因地制宜優(yōu)化機構(gòu)布局，重塑經(jīng)營機制，促進風險持續(xù)收斂。

2024年6月，金融監(jiān)管總局股份城商司黨支部提出，探索推動股份制銀行、城商行及其發(fā)起設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行兼并重組，通過發(fā)起行吸收合并、他行收購兼并多種方式實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行減量提質(zhì)。

提質(zhì)：強監(jiān)管與特色化

“長牙帶刺、有棱有角”是近期的高頻詞，這形容加大金融監(jiān)管的力度和決心，也是未來的主基調(diào)。

強監(jiān)管正體現(xiàn)在強化對股東資質(zhì)審查。與其他類型銀行相比，監(jiān)管部門對于村鎮(zhèn)銀行出資方的要求較低，對于相應(yīng)股東的財務(wù)指標標準也較低，更加容易被問題股東、實控人非法控制。

2024年6月14日，國家金融監(jiān)督管理總局向社會公開第六批共18家重大違法違規(guī)股東，其中就包括了村鎮(zhèn)銀行。“要吸取近幾年某地方中小銀行被股東控制參與信貸業(yè)務(wù)，套取貸款造成金融風險銀行被迫倒閉的教訓。對股東重新進行穿透性資格審查，對不符合條件的要依法進行清退?！绷硪晃坏胤浇鹑诒O(jiān)管人士稱。

主發(fā)起銀行本應(yīng)牽頭組織重大風險的處置，但在實際操作中，職責權(quán)限、權(quán)利義務(wù)表述不具體、缺乏約束力?！耙恍┲靼l(fā)起行持股比例較低，有的甚至僅為15%，難以按照傳統(tǒng)公司治理程序推動通過重大事項。監(jiān)管部門正敦促我們的基層農(nóng)商行對村鎮(zhèn)銀行股權(quán)增持，加大責任意識，強化人員管控。”一位中部地區(qū)省聯(lián)社理事長表示。

在中央——地方的分權(quán)體系中，金融監(jiān)管曾經(jīng)主要屬于中央的事權(quán)，制度設(shè)計是“一行三會”為主導的垂直監(jiān)管體系，各地金融監(jiān)管的執(zhí)行主要依靠相應(yīng)的派出分支機構(gòu)來實現(xiàn)，地方則在更宏觀的層面對區(qū)域內(nèi)金融發(fā)展具有管理權(quán)，并不具備監(jiān)管的責任。

基層監(jiān)管機構(gòu)是中央金融監(jiān)管任務(wù)的具體執(zhí)行者，但目前基層監(jiān)管的基礎(chǔ)薄弱，主要表現(xiàn)為監(jiān)管力量不足、監(jiān)管人員素質(zhì)不高?！坝捎诖彐?zhèn)銀行一般設(shè)在縣及縣以下的地區(qū)，數(shù)量龐大，區(qū)域分散。而一般就農(nóng)村現(xiàn)狀來說，一個縣平均大概十多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上百個自然村，但縣監(jiān)管辦事處有的只有幾人，監(jiān)管非常吃力?！庇袑W者分析稱。

“地方金融監(jiān)管的體系建設(shè)在法律法規(guī)和人才資源配置等層面仍然有很大的完善空間，在縱向上中央與地方金融監(jiān)管事權(quán)劃分不明確，在橫向上地方金融監(jiān)管局與商務(wù)部、工信部等職能分工有沖突，而機構(gòu)內(nèi)部由于編制的限制所具有的人力資源與監(jiān)管職責不匹配。諸多體系建設(shè)問題導致在部分類型的機構(gòu)和業(yè)務(wù)中監(jiān)管權(quán)重疊、相應(yīng)職責部門責任被分散，而部分類型則仍存在監(jiān)管空白，區(qū)域內(nèi)部門之間的信息與資源協(xié)調(diào)效率不高，從而無法對風險事件與違規(guī)行為有較快的監(jiān)管反應(yīng)?！北本┐髮W經(jīng)濟學院教授王曙光等人認為。

監(jiān)管的分工正在完善。近日，中國人大網(wǎng)公布了金融穩(wěn)定法草案二次審議稿（下稱“草案二審稿”），完善關(guān)于金融風險防范處置相關(guān)規(guī)定：加強金融監(jiān)管。明確規(guī)定依法將金融活動全部納入監(jiān)督管理，強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管和監(jiān)管問責，提升監(jiān)管能力和監(jiān)管協(xié)同水平；設(shè)立金融機構(gòu)，從事金融業(yè)務(wù)活動，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定經(jīng)國務(wù)院金融管理部門批準。

草案二審稿還稱，強化金融風險防范。增加規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門、省級人民政府按照職責分工履行防范和依法查處非法金融活動的責任；完善金融風險防范制度，加強金融風險的監(jiān)測、識別、預(yù)警和早期糾正。壓實金融風險處置責任。進一步明確國務(wù)院金融管理部門、省級人民政府以及國務(wù)院其他有關(guān)部門在金融風險處置方面的責任分工。

立足當?shù)亻_展特色化經(jīng)營是村鎮(zhèn)銀行乃至所有中小銀行的出路。自2019年以來，國有大行普惠金融貸款增速呈30%甚至40%以上增長。甚至有大行的農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營貸款三年內(nèi)增長了近8倍。

“普惠金融已經(jīng)形成下沉的趨勢，如果和大行拼利率，無疑是以卵擊石，村鎮(zhèn)銀行應(yīng)該熟悉農(nóng)村市場，去大行不愿意去的地方，做大行不愿意做的客戶，滿足相對偏遠地區(qū)的金融需求。在深度上，堅持向小、向微、向散、向信用、向經(jīng)營的業(yè)務(wù)方向發(fā)展；在力度上，大行決策機制相對較慢，村鎮(zhèn)銀行應(yīng)發(fā)揮小、快、活的優(yōu)勢提供差異化的服務(wù)等，例如為加強與客戶的互動，我們舉辦客戶生日答謝會等主題活動。”一位村鎮(zhèn)銀行行長稱。

“大行進城我們就進鎮(zhèn)，大行進鎮(zhèn)我們就進村；等到大行進村時我們再上山、下湖，往更偏遠的地方去?！币患毅y行董事長表示。

鄉(xiāng)村市場有5億農(nóng)民、2億農(nóng)戶、230萬合作社、390萬家庭農(nóng)場、90萬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)組織?！氨M管銀行業(yè)都在下沉，但微型企業(yè)戶依然存在著服務(wù)空間。當下農(nóng)商行將自身定位于金融服務(wù)‘最后一公里’，村鎮(zhèn)銀行的使命應(yīng)改為服務(wù)‘最后一米’?！币晃恍袠I(yè)人士稱。

在另一位銀行業(yè)專家看來，隨著縣域經(jīng)濟空心化，留下來居住的人群變得相對固定起來，鄉(xiāng)村熟人社會關(guān)系加劇。而村鎮(zhèn)銀行處在國有大行、城商行、農(nóng)商行的夾縫中，業(yè)務(wù)更需注重關(guān)系型融資，這也是特色化發(fā)展的方向。