數字政府背景下基于PDCA理論的政務大數據共享模型研究

一、緒論

黨的二十大報告提出要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度。政務服務在數據共享方面，應從以政府職能部門為主導的重審判向多維協同視域下各領域重服務的模式轉變。政務數據資源共享一直是我國現階段政府數字化轉型的重點和難點，需要更進一步拓展與推進政府內數據共享的廣度與深度，打破部門間的數據孤島、數據煙囪，以應對日新月異的政府治理與社會治理需求。一方面，政務數據的共建共享有利于數字政府建設和數字經濟的發展；另一方面，政務數據的共建共享，使“數據多跑路”進而達到“百姓少跑腿”的目的，提升政府治理效率。

本文依據河南省數字政府建設現狀，結合河南省當前電子政務網絡平臺運行實際，打破當前政務大數據整合共享過程中各主體之間的壁壘，從政務大數據資源建設、整合、開放的管理視角，提出了一種基于PDCA理論的政務數據共享模型，從計劃、實施、檢查、處理四個階段，構建一套符合區域發展需求的數字政府政務大數據共享體系建設方案，實現數據賦能、人才賦能、技術賦能，推動河南省數字政府建設的良性發展。

二、數字政府背景下政務大數據共享體系現狀分析

（一）政務大數據共享體系研究現狀

數字經濟的飛速發展和全社會的數字化轉型正在倒逼政府關注數字化發展進程，積極開展數字政府建設已成為推動數字經濟發展的內在需求。如何最大限度地挖掘和開發政府數據價值，尤其是公共數據開放價值，是數字政府建設的基礎性工程，對提高政府治理能力和促進大數據產業發展具有重要意義。

目前，政務數據共享的研究尚處于探索的初期，在技術架構設計、數據標準建設、數據安全保護、完善制度和管理機制等領域的研究相對比較集中。然而，當前針對政務大數據共享體系的研究，較少從供需角度出發進行深入考量；在研究政務數據及公共服務信息共享平臺的設計和實施方案時，主要集中在某一單獨領域的數據資源共享和利用，而對涉及多部門協同共用數據資源的平臺設計與構建的研究關注較少；在構建政務數據共享安全防護時，現有的研究偏重于完善法律條款的研究，而較少從技術、管理、法律等多角度對涉及數據隱私、信任和授權問題的綜合研究，集約化、服務化的整體安全防護體系尚未健全；在政務數據共享過程中，較少涉及推動政務數據產業化和深度應用化的相關研究，數據賦能、釋放政務數據潛在價值的有關研究需進一步挖掘；在推動政務數據共享建設中，對于保障政務數據共享建設僅提到了完善機構管理、加大政府專項資金支持，而對保障政務數據共享建設所需人才、技術、資金等方面的綜合研究較少，完善的保障體系有待建立。

（二）現有政務大數據共享體系存在的問題

隨著新一代信息技術的快速推廣應用和政務信息化的普及，政務數據量急速增長，政府在盤活數據資源，高效利用政務大數據，提升政府決策科學化、政務數據治理精準化、數據安全防護高效化等方面仍存在一些突出問題。

1.政務數據統籌協調機制不完善

首先，相關立法滯后。對于公共數據的定義范圍并不具體，缺乏相應的規章制度作為保障，公共數據管理機制的責任劃分不明確。“重建設、輕管理”現象依然存在。其次，機構業務系統之間缺乏融合統一的數據標準。在全省行政區域內，各級行政機關部門之間的管理制度、運維體系、運作機制和技術標準各不相同，導致數據質量參差不齊，共享水平較低，匯入政務數據平臺實現共享困難。最后，對公眾需求信息了解不夠，政務服務的參與度和民主化有待提高。政府與公眾之間應建立多種有效溝通渠道，提高公眾的政務參與度和參與能力，搭建政府與公眾互動的橋梁。

2.政務數據共享安全防護不完善

政務數據集中之后，政府數據共享戰略的主要障礙是安全和隱私問題。政務數據平臺在數據的采集、存儲、加工、發布、傳輸、對外合作等生命周期的各個環節，均有可能引發數據信息泄露風險；在對各類各級的數據管理方面，缺乏安全有效的管理防護措施；在數據安全檢測和應急處置方面，相關體系建設不完善；針對數據專區的安全管控建設不完備。在制度規范、技術防護、運行管理等方面未形成數據安全保障體系。此外，對第三方人員風險防范有待提高，缺乏安全可靠的監督管理機構。

3.政務數據供需對接不通暢

政務數據資源存在數據目錄不規范、數據歸集不完整、數據需求不明確等問題。部分職能部門未按政務信息資源目錄對數據進行編碼歸類、數據信息未達到數據共享標準、個別工作人員數據共享意識不足等現象發生，導致數據回流。其次，部分職能部門對數據需求不明朗，供給不主動，供需不一致，導致政務數據體系內部的有效數據較少，數據缺失明顯，對各部門數據交叉共享的綜合應用能力有待提高。最后，各個職能部門對數據安全要求程度不一致，較難實現有效的監督和管理。

4.政務數據共享技術平臺實施異質性

政府機構各職能部門因層級不同、地域不同，在政務數據共享時存在一定異質性。有些區域政府工作人員缺乏技術指導和共享意識，數據共享意愿不足，積極配合度不高，導致數據未按照共享標準進行源頭清洗。其次，跨區域、跨部門、跨層級數據分析需求不一、數據資源開發利用不充分，缺乏一體化運營機制。各部門在組織架構、工作模式等層面存在差異，導致部門之間合作意愿不強、信息溝通不暢，進而影響數據共享進度的推進。最后，有些區域缺乏相關信息技術的培訓，網絡基礎設施不完善，在數據安全保障和數據存儲方面有困難，不能滿足提供政務數據共享的能力。

三、基于PDCA理論的政務大數據共享模型構建路徑

PDCA循環理論由美國質量管理專家沃特·阿曼德·休哈特首先提出。PDCA是通過P（計劃）、D（實施）、C（檢查）、A（處理）的循環方法，用于全面質量管理遵循的科學程序。基于PDCA理論構建政務大數據共享模型能夠幫助制定計劃、組織實施、檢查核對并及時做出處理。

（一）計劃階段

完善政務數據相關政策和法律法規，明確數據權的責任主體。一是加強構建基礎數據權力制度。針對政務數據的所有權、使用權等權責，明確數據提供方和管理維護責任。二是統一數據分類管理標準，使數據生命周期治理各個環節形成閉環。制定有關政務數據共享的專項立法，規范政務數據在數據采集、清洗、處理、提供等各環節標準，明確數據共享的類別、調用方法、業務系統接口等，打破跨區域、跨層級、跨部門之間數據共享的技術障礙。三是完善政府數據監管體系，制定配套考核標準。定期在本區域、本部門的政務數據共享平臺開展評價考核工作，加大督促力度，促進政務數據共享形成長效機制。

（二）實施階段

一是建立政務數據共享專項工作機制。省數字政府建設工作領導小組負責協調解決各區域、各層級、各部門數據共享的重點難點問題，督促各職能部門落實責任，扎實推進政務數據共享政策、法律法規、數據標準規范、數據安全保障機制建設。

二是強化網絡和平臺支撐。一方面利用現有網絡資源，加大全省范圍內政務外網的覆蓋范圍，滿足各地市、區縣和鄉鎮（街道）的數據共享和業務開展需求。另一方面，優化完善政務大數據共享平臺，構建松耦合大數據平臺。由基礎應用系統、數據共享服務系統、數據治理系統、基礎數據庫構成。實現自主架構、自主研發，提供一體化共享交換能力，實現多方式數據聚合；提供全生命周期的數據治理，落實數據質量管理與資產化；提供數據資源標準監管能力，高標準、高要求規范與管理。

三是加強政務數據共享服務管理。一方面，編制目錄清單。各部門根據業務協同、信息查詢核驗、數據分析等業務需要，梳理并編制本部門的政務數據目錄，提出共享需求，形成數據共享供需對接清單，并安排專職人員發布、管理和更新。另一方面，按需實現數據融合共享，加強供需對接。通過政府各端口服務平臺，下沉基層一線，摸排企業和公眾需求，加快民生領域數據共享，推動政務數據與社會數據深度融合。

（三）檢查階段

政務數據共享機制在實施時，對標計劃目標，反饋政務數據共享實施過程中實際效果，建立監督評估評價常態化機制，找到關鍵問題并改進。主要核查技術、安全、經濟等方面保障是否落實。一方面，保障數據屬性、內容和環境安全。政務數據涉及國家機密等私密信息，可通過數據質量認證等技術，確保數據的安全性和完整性。在數據內容上，通過數據質量審查等技術手段，保障數據內容的真實性和科學性。在數據傳輸方面，運用區塊鏈、云計算等新技術加強網絡安全預警和應急管理實施。另一方面，政府各職能部門建設支持政務數據共享的專項資金，納入財政預算統籌安排，用于政務數據共享機制的正常運營。

（四）處理階段

處理階段是執行結果與目標值差距的探討，并修正采取整改措施。根據上一階段監督核查的問題，及時整改處理。在符合政務數據共享相關政策前提下，按照實際情況，合理改進適用于本部門的標準和管理制度，有序推進政務數據開放共享，使政務數據共享制度體系更加健全，技術體系更加完備，標準體系更加完善。暫時無法解決的問題，重新進入PDCA政務數據共享模型循環以尋求解決。

四、結語

政務大數據共享體系的構建研究，不僅是推動數字政府建設的關鍵環節，符合當前國家創新驅動發展戰略要求，更是國家政策的核心關切，是重大的時代課題。構建一套符合區域發展需求的數字政府政務大數據共享體系建設方案有助于實現數據賦能、人才賦能、技術賦能，推動數字政府建設的良性發展。

作者單位：焦作大學

基金項目：河南省軟科學研究計劃項目：基于區域數字政府建設視角下河南省政務大數據共享體系構建與實施策略研究（232400411191），河南省高等學校重點科研項目：數字政府環境下河南省政務大數據共享體系的構建與實施策略研究（23B413007）。