四川彝區防止規模性返貧調研報告

[摘要] 2020年，全國完成了以消除絕對貧困問題為目標的脫貧攻堅戰，但農村返貧風險仍然存在。彝區是四川省實現鞏固拓展脫貧攻堅成果的主戰場，防止規模性返貧不僅是重大的經濟任務，更是不能有任何閃失的政治任務。本文在系統總結昭覺縣防止規模性返貧的經驗成效的基礎上，針對基礎保障不足、脫貧基礎弱、產業支撐不力、人情世故花費多等問題，提出了發展民生事業提高公共服務能力、加強針對性培訓提升就業能力、提高脫貧群眾市場風險應對能力、將增收的重點放在發展產業上、撬動社會資本帶來新動能、多措并舉推動文明新風沁潤彝區六條對策建議。

[關鍵詞] 四川彝區；昭覺縣；規模性返貧

[作者單位] 中共昭覺縣委辦公室

2020年，我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，歷史性地解決了絕對貧困問題。在肯定成就的同時，我們要清醒認識到，脫貧人口和脫貧地區的內生動力和自我發展能力還比較脆弱，部分人口還存在著致貧返貧的可能與風險，而鞏固拓展脫貧成果、防止規模性返貧是確保脫貧成效經得起人民和歷史檢驗的重要保障。為此，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，并要求“健全防止返貧動態監測和精準幫扶機制，對易返貧致貧人口實施常態化監測，建立健全快速發現和響應機制，分層分類及時納入幫扶政策范圍”。2019年以來，每年的中央一號文件都對防返貧工作進行了部署，明確要求守住不發生規模性返貧底線。彝區是典型的“一步跨千年”的民族地區，是四川省實現鞏固拓展脫貧攻堅成果的主戰場，防止規模性返貧不僅是重大的經濟任務，更是不能有任何閃失的政治任務，必須持續用力、久久為功。本報告以全國彝族人口第一大縣、國家鄉村振興重點幫扶縣、四川省39個欠發達縣域之一的昭覺縣為調研樣本，聚焦防止規模性返貧工作推進怎么樣、當前存在哪些問題、下一步重點是什么等，厘清認識、總結經驗、研究對策，力求為四川彝區做好鞏固拓展脫貧攻堅成果提供一些有益思路。

昭覺縣基本概況

昭覺縣地處四川省大涼山腹地，轄區面積2564.75平方公里，轄20個鄉（鎮）、164個村（社區），戶籍人口34萬人，其中彝族人口占98.8%。現有重點幫扶村64個，800人以上大型集中安置點5個，200—800人中型集中安置點16個，脫貧戶20389戶共95411人。

2018年春節前夕，習近平總書記頂風踏雪來到昭覺縣三河村、火普村視察，同村民代表、駐村干部圍坐在火塘邊，一起謀劃精準脫貧之策。昭覺縣時刻牢記習近平總書記殷殷囑托，在各級的堅強領導和各界的傾力支持下，艱苦奮斗、感恩奮進，2020年底實現了191個貧困村全部出列、22217戶102347名貧困人口全部脫貧，貧困發生率從31.8%降至0，順利完成脫貧摘帽。

然而，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。昭覺縣深入學習貫徹習近平總書記關于“三農”工作的重要論述，特別是來川視察對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重要指示精神，嚴格落實“四個不摘”要求，扎實開展防返貧動態監測和幫扶各項工作，累計識別監測對象5472戶22531人，累計消除返貧風險4995戶20704人，未消除風險的477戶1827人已全部落實針對性幫扶措施。2023年，昭覺縣GDP達54.6億元、增長4.4%，農村居民人均可支配收入增長7.35%，脫貧人口人均純收入達13340元、增長15.4%，沒有出現規模性返貧，有效地鞏固拓展了脫貧攻堅成果。近年來，昭覺縣成功創建省級鄉村振興先進鄉（鎮）1個、省級鄉村振興示范村2個、省級鄉村振興重點幫扶優秀村1個，先后被授予“四川省鄉村振興重點幫扶優秀縣”“涼山州鄉村振興優秀縣”等榮譽稱號。

防止規模性返貧的主要做法

找得到：及時識別、精準干預返貧風險。風險識別是風險防控的第一步，更是基礎。因此，精準監測發現是防止規模性返貧的基本要求。在常態化動態監測過程中，昭覺縣堅持精準治理思維，重點聚焦農戶人均純收入，因地制宜開展“八找”工作模式，包括信息推送、媒體發現、電話聯系、微信聯系4種“線上找”和常態入戶、集中排查、多人盲推、跟蹤訪視4種“線下找”，常態化組織行業部門、幫扶干部、鄉村干部、駐村隊員、監測員、鄉村賢達、親朋鄰居等開展日常監測、集中排查、定期跟蹤訪視，對脫貧戶、特殊困難戶、自發搬遷戶、一般農戶等群體全方位監測，及時發現因災因病等苗頭性問題，按照不設規模限制的原則，按程序將存在返貧致貧風險的農戶及時識別為監測對象，并納入“三色”分類管理。同時，結合不予納入監測對象的10項負面清單，通過風險研判、入戶核查、評議公示、資格初審、信息比對、縣級審定等步驟，對納入情況進行精準核實。

為堵住監測漏洞，昭覺縣創新實施“最后一戶”工作法，即本著“最熟悉的人最清楚”原則，以鄉（鎮）為主體，以村（居）民小組為單位，小組長、聯組干部、賢達能人組成自檢專班，將各自認為小組內最困難的3—5戶農戶實施倒排，村級完成匯總，鄉鎮專班對照監測戶臺賬核對，入戶核實未納入監測范圍的農戶，符合條件的快速啟動申報程序。比如，該縣地莫鎮通過這種方法，快速排查出3戶未納入管理的監測對象，有效避免了漏測失幫。

2023年，根據動態監測結果，將脫貧戶人均純收入在8000元以下的納入紅色管理，在8000元—10000元的納入黃色管理，在10000元以上的納入綠色管理，將更多人、財、物投向紅色重點管理戶，加強黃色預警戶、綠色低風險戶日常監測，變被動管理為主動管理，進一步加強脫貧人口就業增收，切實提高動態監測質效。

幫得準：分類施策與分步銷號相結合。結合不同農戶的資源稟賦、真實意愿、自身能力和發展需求，分類制定并實施行之有效的幫扶措施。對紅色重點管理戶實施“3+5”幫扶工作模式，發揮聯系縣級領導督導、縣直部門落實政策、監測聯系人和幫扶責任人入戶跟蹤作用，分類實施產業、教育、醫療等差異化幫扶措施。對納入黃色預警管理戶，在常態化動態監測的基礎上，預先儲備產業獎補、低保兜底等方案。對綠色低風險管理戶，以“引”為主，在扶志、扶智方面加強教育引導，重點落實普惠政策。在此基礎上，堅持把培養政策明白人作為重要任務，開展專題培訓，一旦產生紅色預警信息，政策明白人立即向上報告，聯鄉縣領導、鄉（鎮）和縣直有關部門將第一時間研判、協商，研究制定并全面落實解決方案，讓幫扶措施落實得更加精準、快速、有效。

監測對象的監測、幫扶、銷號是動態的，不僅要全方位落實幫扶措施，還要全過程跟蹤銷號。但是，返貧風險是否消除、監測對象是否銷號，要避免“斷崖”調整，分步驟有條不紊地進行。首先，每月跟蹤監測對象收支情況、“兩不愁三保障”及安全飲水狀況、幫扶措施落實情況等，特別關注農戶家庭人均純收入情況。其次，如果紅色重點管理戶家庭人均純收入高于標準線，綜合評判符合可以退出紅色重點管理的，都要先納入黃色預警管理。最后，根據四川省、涼山州程序要求和聯鄉縣領導、鄉（鎮）和縣直有關部門綜合研判，確定是否可以銷號以及納入管理層級，避免幫扶“斷崖”導致收入驟降。在這過程中，對已消除風險的農戶實行定期回訪，若新出現致貧返貧風險，按程序納入監測對象，杜絕“一銷了之”。

穩得住：注重增強內生發展動力。在調研過程中，群眾說得最多的一句話是“增收致富，關鍵還是靠自己”，這展現了脫貧群眾內生動力貴比黃金的良好品質。黨的二十大報告指出，要“鞏固拓展脫貧攻堅成果，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力”。在實踐過程中，把增加脫貧群眾收入作為根本要求，聚焦產業就業，不斷縮小收入差距、發展差距。

為增加脫貧群眾收入，增強其內生發展動力，昭覺縣主要從三個方面著手：一是組織勞務輸出。深化東西部勞務協作，提供就業崗位信息1.2萬個，做好勞動力轉移就業工作。統籌縣級資金354萬元，實施“精培計劃”。2023年，完成轉移輸出農村勞動力8.7萬人次，實現勞務收入超過26億元，其中“五類家庭”勞動力分類就業3.7萬人。二是以產業發展帶動就業。深入實施“6+3”產業增收機制，大力發展村級集體經濟，實現經營性收入715萬元。發展有市場有效益的傳統養殖業，實現養殖農戶戶均增收5000元以上。配套建設易地搬遷大型集中安置點產業園區，解決搬遷群眾就近務工、就業增收問題，并積極開展光伏效益分紅。通過這種“造血式”增收行動，拓展更多脫貧群眾自我發展平臺，增強其可持續發展的內生動力。三是開發公益性崗位。設置環衛、安保等公益性崗位6444個，及時解決農村就業困難群體就業問題。

落得實：用清單式管理防止工作漏洞。因為缺乏精細化思維，以往經常出現工作漏洞缺項、落實憑經驗辦、驗收粗放籠統等情況。為解決這些問題，昭覺縣以防止規模性返貧為重點，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接領域推行清單式管理，逐項厘清各方責任，將責任落實到最小工作單元。在清單的來源上，對標黨委政府推進鄉村振興戰略實績考核、鞏固脫貧成果后評估、財政績效評價、東西部協作考核、省內對口幫扶考核、各類督查反饋問題等六項內容，整合形成1張縣級清單87類272項、2張負面清單22項。在清單的使用上，將清單按照任務、責任、督查三類橫向分解到各級責任人，縱向細化到部門、鄉（鎮）、村（社區）和農戶四級，把要求提在前面，把標準貫穿始終。在清單的管理上，建立縣指揮部、鄉指揮所、村作戰室的指揮作戰體系，落實“日報告、周調度、旬小結、月研判、季總結、年巡察”全鏈條管理機制，用好“兩書一函”，掛圖作戰、一抓到底。

通過清單式管理，可以更有效找到鞏固拓展脫貧攻堅成果特別是防止規模性返貧工作的關鍵環節。為提升管理質效，昭覺縣將清單的落實情況納入巡察工作計劃，下沉三級開展督查專項行動，找出不落實的人和事，剛性將結果與績效考核、崗位調整、晉職晉級、干部管理等掛鉤，確保任務、責任、督查三張清單得到落地落實，從而有效提高動態監測與幫扶工作的落地成效。

存在的主要問題

基礎保障有短板。在基礎設施方面，非脫貧村基礎設施薄弱，部分通村通組入戶道路需要硬化改善，農村公路防護欄需要加快建設。在教育保障方面，截至2024年5月12日，尚有339名疑似失輟學學生待銷號。在醫療保障方面，對已穩定脫貧人口執行醫保參保費用資助漸退政策，取消脫貧攻堅期間超常規措施安排，轉為按規定享受醫療保障待遇后，家庭人口較多的脫貧戶醫保支出明顯增多。在飲水安全方面，受限于建設成本高，規模化供水率僅為7.3%，低于省州平均值。

脫貧基礎較薄弱。根據第七次全國人口普查結果，昭覺縣常住人口文化程度小學及以下占82.3%，初中占12.2%，高中及以上僅占5.5%。還有相當比例的群眾不識字，一些群眾只能用民族語言交流，外出就業困難，只能從事傳統種養業，或在本地打零工。加之，務工獎補政策只覆蓋未消除風險的監測對象和縣外務工人員，縣內就業穩崗政策缺失，導致就業幫扶車間招工困難。此外，“等靠要”的思想不同程度存在，坐等上級給政策、給項目、給資金，自我奮斗意識和內生動力不足。

產業支撐力不足。農戶文化素質不高，傳統種植業和養殖業占比較大，牛羊、土豆、花椒等特色產業鏈條短、商品率不高、附加值不多，產品自產自銷的多，適應市場的能力較低。現代農業園區等新型經營模式正在培育中，品牌建設、加工物流正處在起步壯大階段，帶動作用發揮有限，資源優勢沒能真正轉化為經濟優勢。部分幫扶產業“人走茶涼”，一些集體經濟項目由于脫貧后的后續管理跟不上，造成項目停擺，沒有發揮應有的助農增收支撐作用。

人情世故花費多。高額彩禮負擔重。昭覺縣雖然大力宣傳，積極治理，但高額彩禮由明轉暗，實際情況是禁而未止，紅白事花費并不少。彝族群眾在重要節日、家人生病等情況下，每次支出花費不菲，影響了脫貧家庭的積累能力和發展能力。此外，個別鄉鎮和部門重視不夠，宣傳的廣度和深度不夠，有時簡單應付、不敢碰硬，推進移風易俗基礎設施建設緩慢，工作運行質效離預期還有不小的差距。

對策建議

第一，發展民生事業提高公共服務能力。持續改善基礎設施條件，繼續實施交通會戰，推動交通建設項目更多向進村入戶傾斜，因地制宜推進非脫貧村組硬化路建設，解決群眾出行難問題。持續壓實“五長”責任制，落實比對核查、動態監控、依法勸返、質量保學等舉措，健全教育救助制度，針對不同年齡段、不同輟學時長、不同學習基礎的失學輟學學生，分別采取學業補償、隨班就讀、集中編班等方式復學，確保應讀盡讀。加大過渡期醫保幫扶政策宣傳解讀力度，重點做好脫貧群眾、新增救助對象等特殊人員的參保動員工作，加強因病返貧風險監測和應對，探索脫貧群眾個人繳費部分額外資助機制，做好過渡期醫保幫扶政策落實情況評估，防止出現規模性因病返貧。將符合條件的供水項目納入鄉村振興項目庫，用好用活銜接資金和涉農整合資金，積極爭取債券資金，實施一批規模化供水工程，提升飲水安全供水保障水平。

第二，加強針對性培訓提升就業能力。對有培訓需求的對象，按培訓意愿和需求分類開展技能培訓，引導創業就業。借助就業服務機構和人力資源服務機構，提升大數據分析能力，對培訓機構和培訓項目信息、勞動者的培訓意愿信息、市場的崗位需求信息進行綜合研判，增設有針對性的培訓項目或開展“技能+通用”素質培訓。落實培訓補貼政策，提高參訓積極性。持續加大農業農村領域技能培訓支持力度，加強重點幫扶縣技工教育和職業技能培訓資源供給，鼓勵支持重點幫扶縣新建、改（擴）建技工院校。同時，進一步深化東西部勞務協作、省內對口幫扶，探索建設縣級勞務公司、鄉（鎮）勞務專合社、村（社區）勞務經紀人三級勞務服務體系，加強勞務品牌建設，提升勞務輸出含金量，促進勞務輸出組織化規范化規模化，持續穩定和擴大脫貧勞動力轉移就業規模。

第三，提高脫貧群眾市場風險應對能力。反貧困的歷史經驗證明，政府在消除貧困中發揮了主導作用。像昭覺縣這類深度貧困地區取得脫貧攻堅戰勝利的關鍵，在于黨和政府憑借強大的政治優勢以及行政動員能力，完成了以超常規舉措解決絕對貧困的歷史任務。但政府行政邏輯代替市場邏輯，擠壓與替代市場機制的作用，造成扶貧產業難以實現可持續發展，也無法提升脫貧群眾的可持續生計能力。下一步重點是通過培育脫貧群眾的主體主動性，提升其主體創造力，增進其主體認同感，切實將防范化解脆弱性風險的主動權交到脫貧群眾手中，切實擺脫依賴心理，增強自身抗風險能力。此外，構建風險干預機制，既要避免形成政策單向扶助情況，又要防止政策扶持的“懸崖效應”，不斷補足脫貧群眾面對脆弱性風險時的外在短板。

第四，將增收的重點放在發展產業上。從鄉村振興的角度說，依靠政府公益性崗位和組織勞務輸出，盡管在短期能夠起到一定的減貧效果，但這畢竟是外生性的，不能起到決定性作用。原因有兩個方面：一方面，政府財力能夠承擔的公益性崗位數量有限，只能覆蓋到少數需要特別照顧的群體；另一方面，在現實中，一些低收入農村家庭由于文化程度低、能力弱等原因，并不具備外出務工的條件，加之隨著產業結構轉型，城市里面適合農民工的就業崗位數量減少，薪酬水平增速減緩。因此，實現持續就業增收就需要大力發展鄉村產業。如果鄉村有了產業，動員農民參與產業發展，發揮其主體作用，就可推動實現就地就近就業創業。同時，進一步優化利益聯結機制，把產業增值收益最大限度留給農民。通過發展鄉村產業，助力低收入人口實現可持續的收入增長，這是一條具有內生性的路徑，是當務之急，更是長久之策。

第五，撬動社會資本帶來新動能。開展防返貧的動態監測與幫扶工作，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，對人財物等各方面的投入需求更大，尤其對資金的需求明顯增加，但是單靠政府財政資金的投入并不能滿足需要，也難以持續。因此，必須充分發揮社會資本的積極作用，更大力度發動社會力量通過參與鄉村建設、產業發展、農業科技創新、農產品加工流通、閑置資源整合等方式，在助力農業農村發展的同時，實現自身的合理收益，并且在此過程中，讓農村集體和農民從資源的利用中獲得收益，進一步增加財產性收益。此外，在市場經濟條件下，保險是風險管控的重要手段，可以探索社會資本參與防返貧保險，將其作為政府兜底措施的補充，脫貧群眾通過保險機制能夠對各種風險沖擊進行事前干預，從而最大限度轉移、分散各類風險，尤其是市場風險，以達到防返貧的目的。

第六，多措并舉推動文明新風沁潤彝區。2022年8月，農業農村部、中央宣傳部等國家8部門決定在全國開展農村移風易俗重點領域突出問題專項治理。2024年中央一號文件要求，持續推進農村移風易俗。要持續推進高額彩禮、厚葬薄養、人情攀比、隨禮泛濫、封建迷信等突出問題綜合治理，鼓勵各地利用鄉村綜合性服務場所，為農民婚喪嫁娶等提供普惠性社會服務，降低農村人情負擔。堅持自治、法治、德治有機結合，綜合運用法律法規、村規民約、“德古”文化協會、彝學會、道德輿論等方式，引導農民群眾相信科學，生病自覺就醫。持續開展新時代鄉風文明建設、群眾性精神文明創建等活動，深入開展“最美家庭”“五好家庭”“潔美家庭”的評選創建。將移風易俗問題突出的村黨組織納入軟弱渙散整頓范圍，推動農村基層黨組織重視抓好移風易俗工作，堅決遏制陳規陋習蔓延勢頭，著力提高鄉村社會文明程度。