村集體“三資”監管的困境與對策

[摘要] 黨的二十大報告提出要“全方位夯實糧食安全根基”。糧食安全是一項系統性工程，打造新時代更高水平的“天府糧倉”除了要解決糧食的數量增長和質量改善外，也要重視“三農”工作的重要發展環節，即村集體資金、資產、資源（“三資”）的監管問題。對“三資”進行規范科學有效的監督管理不僅有助于促進農村集體經濟更加健康有序地發展壯大，更有利于遏制基層“微腐敗”，實現基層治理體系與治理能力現代化。

[關鍵詞] “天府糧倉”；農村集體經濟；“三資”監管

[基金項目] 成都市哲學社會科學規劃項目（項目編號：2023BZ113）

[作者單位] 中共成都市溫江區委黨校；中共成都市委黨校

習近平總書記2022年6月來川視察期間對保障糧食安全、推進農業現代化等方面作出重要指示，賦予四川省“在新時代打造更高水平‘天府糧倉’”的時代重任。2023年7月，習近平總書記再次來川視察，進一步強調：“要在產業發展、鄉村建設、鄉村治理等方面，聚焦群眾反映強烈、能抓得住、抓幾年就能見到成效的幾件事，集中資源，加快突破，形成標志性成果。”在鄉村振興與“天府糧倉”建設的兩大戰略背景之下，加快推進農業農村現代化，擦亮農業強省的金字招牌，必須要關注農村集體經濟的發展情況。隨著社會大轉型，農村集體經濟急速壯大，基層治理的復雜程度也在不斷提升，但在整個村級集體經濟的發展過程中，以村集體資金、資產與資源為核心開展的經濟活動，始終是各項工作順利推進的核心。

雖然對于村集體“三資”的重視程度及監管力度相較于過去已經發生了較大轉變，并正在逐漸往規范化的軌道靠攏，但在實際工作中，“三資”監管始終是塊難啃的“硬骨頭”。無論是難以堵住的監管漏洞還是仍在發生的基層干部腐敗問題都暴露出現有監管機制還存在很大提升空間。正是這些村集體“三資”監督和管理過程中存在的問題，直接或間接地導致了村集體資產的流失，嚴重阻礙著農村集體經濟健康、有序、持續地發展。因此，優化村集體“三資”的監管機制、破解“三資”監管困境，有助于保障農村集體經濟的發展，推動村集體收入的增加和農民幸福指數增長，對于建設新時代更高水平“天府糧倉”具有重要意義。

成都村集體“三資”監管的現實困境

伴隨農村集體“三資”項目的不斷擴大、標的額不斷增加、內容也更加豐富，風險暴露得更加隱蔽，其監管形勢也更加復雜，但與之相對應的監管手段還存在相對滯后、動力及效能不足等問題，逐漸成為農村集體經濟發展的掣肘。

監管主體層面：確立了組織領導但具體監管機構缺位。在成都市印發的各項政策文件中，都明確了由相關部門發揮各自監管主體的職責，但在實際工作中仍然能看到具體監管機構的缺位。加之各地基層能力與水平不一，許多上層監督政策難以在農村地區落地落實，未真正形成一套規范有序、行之有效的監管制度。對于區級部門而言，僅有隸屬于農業農村部門之下的各科室，并沒有建立專門的專業的“三資”監督機構。而對于街道層面由于日常性事務較多，且專業人員缺乏、經費不足、業務不重視等問題突出，導致監管工作往往一帶而過，加上歷史遺留問題繁多，重新梳理工作復雜且阻力較大，互相推諉問題仍然嚴重，“三資”監管中缺位現象還一定程度存在。

監管手段層面：監管缺乏針對性并且存在一定滯后性。當前大部分監管手段仍是傳統的專項審計等方式，并且主要針對共性問題展開，這導致雖然有監管但其有效性卻不足。監管部門一般按照統一的相關政策文件進行監督落實，未區分不同的經濟狀況、“三資”情況因地制宜、與時俱進地開展指導監督，導致監督重點并不突出，不同村集體的監督效率和精準性也因此下降。此外，監管手段往往著重于事后階段，如公開公示、專項巡察等，絕大部分是通過對事務處理完畢后形成的賬目、憑證、合同等資料進行查驗，對于其造成的嚴重后果往往難以彌補。現有平臺試圖拓展對事前事中進行監督，但其可操作性和準確性還值得商榷。

監管環境層面：主張部門聯動但并未達到“共治”效果。由于村集體“三資”監管的體量加大，復雜程度較高，往往需要多個監管主體共同發力，更需要引入協同治理的理論概念作為指導，進一步深化各職能部門間的合作與共治。但目前對于監管機構的職責規范往往過于籠統，導致實際過程中可能是街道辦事處等承擔具體監管職責，造成主體單一的被動局面。同時在村一級別，大部分村民缺乏基礎財務知識，文化程度也較低，其參與民主監督的數量少、力度弱，大部分“三資”監督管理的任務仍然由村干部把控，未能真正形成多元共治的良性監管環境。

成都優化村集體“三資”監管機制的探索

針對村集體“三資”的監管問題必須引起高度重視，并結合各地實際積極創新監管方式，探索行之有效的監管路徑，優化完善農村集體“三資”監管的機制。

建章立制明晰職責，補齊監管漏洞。一是靶向施策，完善內部制度建設。在制定層面應考慮內外部相結合，農村集體經濟組織具有獨立性，除了抓好外部政策文件的落實，同時也要完善村集體經濟組織本身的內部控制制度、約束完善機制等，減少監管工作的制度風險。不同村集體的生產經營方式、“三資”管理情況有共性更有特性，各級監管主體應當深入基層開展調研，充分了解當地實際與群眾現實需求，并在上級政策措施的框架之下細化具體的有實踐性和針對性的監管制度，村集體“三資”管理主體也應當匹配相應的內部管理制度，如內部控制制度、用章管理審批制度、合同審核清理制度等與監督管理工作密切相關的規定，強化制度保障，實現精準發力。

二是壓實監管責任，細化崗位職責。執行層面重點聚焦監管權限與職責，在成都現有的組織架構指導下，強化職能部門的主體責任和監督責任，進一步明確監管機構的具體職責，確定每一級別制定監管運作流程。如區級層面更多注重專業化，主要負責精專指導和管理協調，提升多部門、多渠道聯動監管能力；村級層面要明確村“兩委”、村集體組織成員的權限，在村集體經濟組織重大決策中嚴格執行“一報四議兩公開”的民主議事程序，嚴格規范監督行為，細化崗位職責，避免推諉塞責情況發生。同時將監管工作納入考核制度并建立起監督評價機制，調動監管人員的積極性和主動性。

優化平臺規范操作，提升監管質效。一是拓展平臺運用場景。在農村集體“三資”監管中運用大數據監管平臺是當前信息化時代所需要采用的必要措施，當前成都市已搭建起農村產權交易平臺，這其實可以在很大程度上提高監管的效率，減少人為操作因素的干擾。但搭建平臺的最終目的是使用，如何有效利用平臺擴大效用是后續應當思考的問題。首先，可以在平臺網絡軟件系統的基礎上開發相關的手機APP或微信小程序等，將村務財務、資產流轉、日常事務等信息向村民公開，并做好相關監管數據的監控和電子存檔。可參考東莞市謝崗鎮開發的“東莞村財”APP，其依據現實需求上線了管理人員版、村民股東版、承租人版等5個版本，實現“我村財產我掌控，我村事務我做主”。其次，善用媒體化、網絡化工具進行信息追蹤與披露，增加信息公開的廣度和便捷性，還要做到實時更新、定期清理，避免平臺長時間“僵尸化”沉默。

二是優化流程。隨著大數據、物聯網、云計算等新技術不斷涌現，大力推進“互聯網+政務服務”平臺已成為政務服務信息化的重點和方向。對于農村集體“三資”監管而言，搭建監管平臺，進一步優化農村集體經濟組織的重大事項處理流程，規范處理行為能極大提升監管效能，實現提質增效。流程優化包括實現對項目各階段進行全流程全周期監管，建立項目信息庫，定期更新動態管理信息，平臺對日常管理信息、隱患管理信息等進行分類匯集，形成完善的管理臺賬；除日常的工作管理外，還可利用預警監督平臺，通過后臺數據把控，改變原有的手動查詢為自動預警并實時發送至監管單位，實現預警、督辦、結辦一站式管理，提高監管效率。在項目推進過程中，充分利用大數據平臺將流程、時限、進度、事項變更等內容具象化。

三是培育大數據專業人才。大數據人才有非常廣泛的適用范圍，也有巨大的社會需求。“三資”監管對人員的專業化有較高要求，尤其是對于數據平臺的操作和管理，專業的工作隊伍更能保障平臺的規范化運行和工作行之有效地開展。對于區級的監管人員要設置嚴格的準入程序，招錄具備相應資質和具備專業知識條件的人員，尤其重視引進、培育大數據專業人才。村級層面可以通過政府采購、引進專業化服務的第三方機構進行代理，并對相關工作人員的資質和水平、工作效果進行嚴格考察。同時強化人員業務技能培訓，加強財務制度、工程招投標制度、“三資”管理制度、黨規黨紀等制度的知識儲備和更新，普及大數據運用與信息技術專業知識，推進“三資”監管更加專業化、科學化、規范化。

多方參與凝聚共識，引入社會監督。村級民主監督是完善基層民主自治制度的必然要求，需要明白“三資”監管不僅是政府部門、街道辦事3GXRHrDg6rmelnqQOCKUiu5JOqXb/k+zYHzoKpvzlao=處、村委的職責，村民本身也應積極參與。完善監管體系，要貫徹協同治理理念，調動起各個治理主體之間的積極性。

一是面向群眾普及專業知識。在推進村集體“三資”監管體制改革和實施監督的同時，不應忽略民主監督所發揮的作用。要想實現村民自治，充分調動村民監督意愿，就必須要保障民主監督的渠道暢通無阻。課題組訪談結果顯示，民主監督的缺失有部分原因是村民不了解監管的重要性，加之涉及“三資”的有關概念和流程復雜晦澀，導致群眾望而卻步，沒有發揮監督實效。因此必須加強對相關專業知識的普及，讓群眾更加了解“三資”基礎知識及風險易發點，把“三資”風險化解在源頭；結合社會熱點利用社區平臺載體開展“三資”宣講培訓，將“三資”監管與村民個體的生產經營等結合起來，激發參與興趣。

二是引導社會力量參與。農村集體經濟組織中仍然存在大量熟人社情的現實情況，且相較于城市更加凸顯。要想真正破除群眾的思想禁錮，就需要用多元化的方式向群眾宣傳民主監督在“三資”監管中的重要作用。除了普及宣傳之外，可以發揮社會輿論等力量，利用融媒體、自媒體、官方宣傳渠道進行多角度宣傳，同時重視群眾有關農村“三資”領域的信訪和舉報，及時了解并妥善處理關于村集體“三資”的網絡輿情，積極答復群眾來信來訪，回應其關切的現實問題，提升群眾參與的積極性。將黨內監督、審計監督、民主監督貫穿結合起來，形成齊抓共管的良好局面。